世界银行治理改革的问题与建议，本文主要内容关键词为：世界银行论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界银行①作为布雷顿森林体系的支柱之一，对二战后全球经济的发展，尤其是对提升发展中国家的增长潜力，发挥了重要的作用。与此同时，关于世界银行的批评也从来没有停止过，这些批评大致可以分为三大类。
第一，世界银行没有实现促进发展的职能。Payer认为②，世界银行对于穷国帮助不大，反而会使一些已经富起来的国家更富，一些不发达国家抱怨世界银行加重了本国的贫困。
第二，世界银行缺乏战略方向。世界银行有一个庞大的执行董事会，以及庞大却缺乏效率的员工队伍，但由于执行董事会主要代表国家利益行事，因此难以形成一个长期的战略。Sachs认为，由于美国把世界银行视为美国外交和国家利益的延伸，所以理所当然认为应当由美国指定世界银行行长，但至今为止，没有一任行长是经济发展方面的专家，缺乏专业知识导致世界银行没有一个战略、也没有明确的发展方向，完全成为了实现美国企业利益的工具③。
第三，是世界银行在治理上存在的问题。和其他多边金融机构一样，世界银行治理状况备受诟病，对世界银行治理的批评集中在三个方面。一是关于世界银行的效率。Payer认为世界银行是一个缺乏效率的官僚机构④。二是美国对世界银行的垄断。美国对世界银行的垄断包含多个方面，其中受批评较多的是美国导致世界银行贷款“有附加条件”，以及美国对修改《世界银行章程》的独家否决权⑤，还有美国实际垄断了行长的位置。即使是美国的学者，也不认为美国对世界银行的垄断是一件有益的事情。比如，Sachs就认为世界银行行长选举存在较大的问题⑥。三是发展中国家投票权不足的问题。这和美国（和其他发达国家）垄断世界银行是同义反复。
世界银行曾经历过若干次的改革和调整，不过，从来没有因为外部批评而进行过任何的改革，多数情况下，改革只是反映了世界经济版图的变化以及国家间的利益调整。美国金融危机以后，改革布雷顿森林体系的呼声再次高涨，作为布雷顿森林体系的支柱之一，世界银行的改革也被迫提上议程。本文拟对世界银行改革历程进行一个简单的回顾，分析目前各方提出的主要改革建议，并对世界银行治理改革的关键议题、可能的方向进行讨论。
一、世界银行治理改革回顾
自成立以来，世界银行对发展目标、治理结构、业务流向等方面进行过多次的调整与改革，在治理方面比较大的调整有三次。
第一次是对内部架构的调整⑦。1952年以前，世界银行的治理结构是根据职能划分的，分为贷款部、经济部、市场部、法务部等部门。目前世界银行的治理结构，是在1952年内部结构改革的基础上发展起来的，这一治理结构的特点是按地区划分（除了几个专业委员会之外），这一结构对于提高世界银行的运营水平是非常有效的。
第二次是对投票机制的强化⑧。在1972年以前，世界银行的贷款尽量根据“常识”来运行，一些有不同意见的项目将在提交执行董事会投票前得到妥善解决。1972年，Gonzalez修正案通过后⑨，为了回应国会的要求，美国的执行董事开始在世界银行内越来越多使用投票权影响贷款或援助方向，同时，美国的执行董事也对一些项目明确发表看法，使得一些项目没有办法提交执行董事会讨论。事实证明，美国完全可以影响世界银行贷款的流向。20世纪70年代，美国国会又指责多边开发银行将贷款提供给违反人权标准的国家，因此要求世界银行的执行董事对这一类项目投反对票，一些与糖、橄榄油等相关的贷款项目因此受到影响。
第三次是目前仍在进行的投票权改革⑩。2008年秋，世界银行集团同意开始两阶段的改革，以提高发展中国家和转型经济体（DTC）在世界银行的参与，包括增加DTC国家的投票权、股份、在执行董事会中的人数、对DTC国家关于发展的看法做出回应等内容：（1）增加DTC国家的投票权，根据新的股权计算公式(11)，将DTC国家在国际复兴开发银行（IBRD）的投票权从42.6%提高到47.2%，同时，将DTC国家在国际开发协会（IDA）的投票权从40%提高到46%。（2）建立独立的配股原则。要求建立和IMF配额相一致、但又不一样的股份分配方法，欢迎新的IDA出资，以及保持发达成员和DTC成员之间的投票权平衡。（3）对IBRD和IDA的股份结构进行定期评估。每5年对IBRD和IDA的股份结构进行评估，以保证股份结构能够反映各自的经济占比以及对世界银行集团的贡献。（4）增加来自DTC国家的董事。在保持其他国家董事不变的情况下，增加2名来自撒哈拉以南非洲国家的董事，使撒哈拉以南非洲地区在世界银行的执行董事达到3名。（5）修改《世界银行章程》。修改《世界银行章程》是为了修改关于基本投票权的规定，提高基本投票权的提议已经得到理事会的批准，正在征得成员国的同意，已经有80%的成员国（占70%的投票权）同意，但离85%的投票权还有一定的距离。
可以看到，经过这一轮的投票权改革以后，新兴经济体的投票权提高得最多，中国、韩国、墨西哥、土耳其共增加了3.27个百分点，而其他发展中成员增加1.33个百分点，总体上最不发达国家增加的投票权都是非常有限的，这是由投票权计算公式所决定的。DTC改革的实质是通过提高基本投票权以惠及最不发达国家，同时较大幅度提高新兴经济体的投票权，很大程度上是发达国家和新兴经济体之间的一次调整。这和全球经济结构变化也是一致的，1990-2010年间，发达国家和最不发达国家占全球GDP的比重都有所下降，只有新兴经济体的比重是上升的。投票权改革之后，美国的投票权下降了0.51个百分点到15.85%，但仍然拥有足够多的投票权以否决《世界银行章程》的修改（15%），也就是说，在修改章程上美国仍然有独享的“否决权”。
到目前为止，世界银行的改革还没有触及到核心的议题（比如美国的干预、治理机制不顺等），世界银行下一步的改革能否触及到这些核心议题，也正是本文要重点讨论的内容。
二、世界银行治理改革方案分析
对于世界银行治理结构改革，学者和官方都提出了许多不同的改革方案，世界银行也多次成立专门委员会研究治理改革的问题。这些方案中，对世界银行改革的许多问题都有所涉及，有些甚至切中了世界银行治理改革的要害。
（一）关于改革行长选举的方案(12)
2000年7月，世界银行和国际货币基金组织执行董事成立了工作组来评估行长和执行总裁选择过程，工作组对世界银行现有行长推选程序进行了评估，并提出了改进意见。
之前，世界银行行长的选举程序是：在世界银行现任行长宣布即将卸任后，选举过程即启动。执行董事会就适合行长之职的基本条件达成一致，美国政府将会由财政部领头成立“提名委员会”，并根据执行董事会提出的条件筛选候选人，委员会和一位资深提名顾问一起对候选人名单进行初选，其他国家的提名人也一起进入初选（包括非美国公民），美国执行董事负责及时通报董事会提名进展。最终，美国总统确定最终人选名单，并由美国执行董事向执行董事会推荐，执行董事会投票选出行长。
工作组提出了新的筛选程序：（1）在现任行长即将卸任时，由执行董事会启动选举。执行董事会确定行长的基本条件，并成立小型顾问委员会。（2）由顾问委员会提出候选人名单，并不带倾向性地提交给执行董事会。候选人应当是成员国公民，可以由成员国政府提名，也可以不经过成员国政府提名，不经政府提名的候选人应当获得本国政府的背书（至少不反对）。（3）执行董事会就候选人名单进行初步磋商，直到确定最终人选才进入选举程序。（4）选出行长后，由执行董事会完成任命程序。
可以说，新的筛选程序有很大的改进。一是改革了美国主导提名过程的做法，转而由执行董事会来进行筛选。二是打破了国家提名。在新的程序中，候选人不一定要经过国家提名（但需要本国政府的支持，至少不反对）。新的筛选程序是非常合理的，除了其执行筛选的机构有待商榷以外(13)。遗憾的是，直到2012年最新的行长选举，仍然没有对原有的筛选程度进行改革。
（二）Caliari和Schroeder的建议
Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了几条建议(14)：（1）世界银行的出资国和借款国有同样的投票权，单个国家不能拥有否决任何提议的投票权。（2）执行董事要通过正式投票来表达观点，而不是给暗示。理事会、执行董事会的会议记录要公开。（3）行长要基于择优原则公开选举。
应该说，有些建议是比较合理的，比如信息公开；而有些建议则缺乏具体的行动方案，比如关于行长选举的建议。至于说，Caliari和Schroeder提到的“出资国和借款国有同样的投票权”，其实涉及世界银行改革中的一个关键问题，即世界银行的性质：世界银行是像联合国一样的国际组织，还是一家政策性银行，或者是援助机构、商业银行？世界银行的性质直接决定了投票权的分布，以及许多治理的原则。
（三）Linn关于世界银行改革的建议
Linn在世界银行工作长达30年（1973-2003年），曾任负责金融政策和资源动员的副行长以及负责欧洲和中亚的副行长，应该说对世界银行的情况是非常了解的。Linn认为世界银行的改革可以分两个步骤完成(15)，在近期内，重点是要形成开放的、竞争性的、基于择优原则的（行长）选举过程。并在当前的危机中，为发展中国家（尤其是最穷的国家）提供快速应急资金，稳定投资和当地的发展。而在长期内，世界银行应当推行的改革包括：（1）世界银行要在提供援助、国家间援助协调上占据主导地位。（2）扩大贷款对象（把发达国家纳入）、调整经营政策（适当增加风险的同时加强风险对冲）、增加融资渠道，以此提高世界银行的地位。（3）世界银行的改革要和国际货币基金组织相协调。（4）世界银行的改革需要仔细的准备，不能匆忙决断，应当在全球援助和公共产品体系变革的大背景下，考虑世界银行的改革。
在所有改革方案中，Linn的建议是最务实的，很多都是关于世界银行业务调整的建议，这取决于他对世界银行业务的了解，但这也恰恰局限了他的提议，对于世界银行战略性的关键领域改革，Linn并没有多少贡献。
（四）Zedillo报告中的改革建议
2008年9月，国际货币基金组织（IMF）成立了治理改革委员会，并邀请了南非财政部长。Trevor Manuel任主席，委托Manuel对IMF治理改革进行研究，Manuel领导的委员会于2009年3月24日提交了最终报告(16)。与此对应，世界银行也邀请墨西哥前总统、耶鲁大学全球化研究中心主任Ernesto Zedillo对世界银行的改革进行研究，Zedillo领导的委员会也于2009年10月提交了最终报告（这里称为Zedillo报告）(17)，Zedillo委员会的报告也是改革世界银行治理的方案之一。
Zedillo报告对世界银行的弱点进行了总结：（1）在战略形成上的弱点。现有机制下，没有有效的战略形成机制，缺乏可以形成战略的部门或机构，发展委员会、执行董事会都没有办法实现这一职能。（2）投票权分布不合理。投票权分布不合理主要表现在四个方面：一是基本投票权占比过低。《世界银行章程》规定的基本投票权，是以数量而不是比例的形式确定的(18)，所以新成员的加入以及增资都会导致基本投票权自然稀释。在国际复兴开发银行成立之初，基本投票权占11%，而现在只有2.86%，虽然有计划将基本投票权提高到5.5%，但Zedillo报告认为这一水平仍然过低。国际金融公司也有同样的问题，从成立到现在，基本投票权已经从12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票权评估机制。世界银行没有自动或定期评估股份构成的机制。三是发展中成员和发达成员投票权不对等。四是最大股东垄断的问题。由于修改《世界银行章程》要求的高度多数，给了美国独家的否决权，引发世界银行被最大股东垄断的看法。（3）职责划分不明晰。在世界银行中，董事会和管理层之间的界线很模糊，执行董事会和行长分享管理世界银行的职能，导致行长无法完全发挥自己的作用。同时，行长是执行董事会的主席，导致利益冲突，董事会无法独立行事。除此之外，还存在行长选举不透明的问题，排除了大部分成员国，而且行长必须是美国人的潜规则仍然在沿用。
针对上述问题，Zedillo报告提出以下改革建议：（1）改善投票权分配。具体建议包括：一是改革执行董事会。减少董事会成员到20人，尤其是减少来自欧洲的执行董事，同时执行董事会选举产生，每个执行董事代表不超过10个国家。二是每5年对投票权进行自动评估。三是世界银行股份应当与投票权脱钩。四是将基本投票权提高到10.78%。（2）改革治理机构。将现有执行董事会提升为理事会，由各国财长组成（副财长为替补），通过选举产生董事长，并成立顾问小组为理事会服务。同时，将所有运行工作交给管理层。（3）改革行长选举程序。（4）加强管理问责制。（5）扩大世界银行集团可用资源。
Zedillo报告非常全面，对世界银行治理中的许多关键领域也都有所涉及，包括美国垄断、行长选举、执行董事会改革等内容，尤其是关于执行董事会改革的内容，已经涉及到了世界银行治理结构的根本问题。不过，和2000年工作组的建议一样，这一报告中的许多内容都没有被采纳，包括减少董事会成员、提升执行董事会为理事会、改革行长选举等内容都没有得到实施。当然，对于报告建议的投票权和股份脱钩的看法，还是世界银行这一机构的性质所决定的，因此，如果不对世界银行的性质进行充分的讨论，很难得出适当的结论。
（五）其他看法
也有研究认为(19)，当前的危机并不构成改革布雷顿森林体系的原因。Dooley等人认为在危机之前，学界普遍预计布雷顿森林体系会出现危机，但学者担心的是由新兴市场国家流向发达国家的资金突然中断，从而引发金融账户失衡的危机，因此学者建议为了避免这一危机的发生，应当改革布雷顿森林体系。但实际上美国金融危机并不是这种危机，它很大程度上是长期资金流入过多导致资产市场风险，以及风险管理失当所导致的。因此，把现在的危机认为是“预言实现了”，然后要求改革布雷顿森林体系，并不是名正言顺的。而且，Dooley认为布雷顿森林体系实际上已经发生了实质的变化，可以称之为布雷顿森林体系Ⅱ(20)，不需要任何的改革。当然，Dooley等人关于布雷顿森林体系Ⅱ和现有体系不需要改革的看法，并没有被认可。
三、世界银行治理改革中的几个问题
世界银行治理改革，归根结底，取决于世界银行是一个什么样的机构，这一点是目前的改革方案中所没有涉及到的。同时，世界银行的改革要有理论依据，并不能完全基于政策分析，这也是目前的改革方案中所缺乏的。在这一部分中，笔者将对银行的性质、治理结构、战略形成机制和美国的地位等四个问题进行讨论，只有对这些问题有明确的答案，才可以给出合适的改革提议。
（一）世界银行的性质
世界银行是美国为了帮助欧洲重建而设立的，在欧洲重建任务完成之后，世界银行才转变角色，变成一个主要由发达国家出资、并为发展中国家服务的机构，其主要目的变为减贫等发展议题。要讨论世界银行的性质，必须对以下几个问题进行回答：
第一，世界银行是谁的机构？世界银行的资金主要有两个部分：一是各国缴纳的资本，二是从金融市场上融资。从融资结构来看，它有非常市场化的一面，显然不是慈善机构或者是类似联合国的国际组织。从这一点上看，世界银行是属于股东的，所有过度提高发展中国家（尤其是最不发达国家）投票权，以及将投票权与出资比例脱钩的建议，都是不恰当的。
如果明确了世界银行是由股东所有的机构，那么就可以进一步讨论投票权分配的问题。在公司治理中，有两个占主流的治理结构：一种是强调股东利益最大化，另一种则强调利益相关者。虽然世界银行是属于股东的开发银行，但它提供的服务具有较强的公共产品性质，因此是必须要考虑利益相关者的，其中就包括了接受贷款的国家，在投票权分配时，需要考虑贷款接受国。笔者认为，在世界银行新的投票权计算公式中（21），已经充分反映了世界银行分配股权的原则，这一原则是适当的、无可争议的。
第二，世界银行做什么？世界银行是股东所有、采取利益相关者治理框架的机构，从世界银行的定位出发，既要考虑市场化的贷款供给，也要考虑不发达国家发展和减贫的需要，从这一点看，世界银行贷款的供给与需求之间确实存在一定的错配。到2011年6月底，世界银行对非洲的贷款只占到贷款余额的1.1%，而相对条件较好的亚太地区和南非则分别占到了19.7%和9.8%。
导致供需不匹配的原因是多方面的，其中最主要的原因就是收益率的问题。世界银行虽然不是纯粹的商业机构，但主要靠从金融市场融资的特点决定了世界银行要考虑贷款的回报率，这会导致世界银行的贷款业务与减贫目标背道而驰。从世界银行在不同地区贷款回报率可以看出，2011年，世界银行在非洲的贷款回报率只有0.7%，不足以支付融资成本，而在拉美和亚太地区则分别达到2.5%和2.0%，世界银行在拉美和亚太地区的贷款，又主要流向了墨西哥、巴西和中国等新兴经济体。
要解决这一问题，可以有三个思路。一是扩大世界银行可用的资源。这在Zedillo报告中已经提到了，扩大世界银行可用的资源有两个办法：补充资本金或者提高杠杆。和其他多边开发银行相比，世界银行的杠杆率已经是最高的了（22），所以进一步提高财务杠杆率可能将导致无法控制的风险，最佳的途径是扩充资本金。在DTC改革完成之后，可以在不改变投票权的情况下，适当增加新兴经济体的出资。二是在不同业务间平衡。可以进一步调整世界银行的业务分布，包括Linn建议的把发达国家作为贷款对象，同时用高收益的贷款来平衡低收益的贷款，高收益的贷款规模越大，可以支持的低收益贷款规模也就越大。当然，如果这样做的话，世界银行现有以地区划分的架构可能需要适当调整。三是扩大软贷款和IDA的业务。这两者都是专门针对最不发达国家的业务，可以进一步扩大IDA可支配的资源规模，扩大软贷款和IDA业务。
（二）世界银行的治理结构
在讨论世界银行的性质时，已经讨论了投票权分配的问题，其实已经是治理结构的内容了。笔者认为，在世界银行的治理结构中，最为关键的问题是执行董事会。在Zedillo报告中，已经提到了改革执行董事会的问题，笔者认为这是非常关键的建议。
从公司治理的角度，治理结构最重要的是董事会和CEO，但是世界银行的执行董事会既不是董事会，也不是CEO，是一个矛盾而且尴尬的机构：一方面，根据《世界银行章程》，执行董事会是管理机构。《世界银行章程》规定，理事会可以委托执行董事行使任何职权，但不包括：（1）接收新成员和决定成员接受的标准；（2）增加或减少资本；（3）开除一个成员；（4）根据执行董事会对本协议的解释来裁决；（5）达成和其他国际组织的合作（临时或行政上的非正式安排不包括在内）；（6）停止银行的运作并分拆资产；（7）决定银行利润的分配。其中尤其是第（7）条明确了执行董事会其实不是“董事会”，而是集体CEO。在《世界银行章程》也明确规定了“执行董事负责银行的一般运营”。另一方面，执行董事会按照各自的投票权（股份）进行工作。执行董事会的投票权，是由其代表的国家决定，从这一点上看，执行董事会执行的是董事的职能。
这一矛盾内生于世界银行的治理结构中，从世界银行成立那一天起就存在着，但在1972年由于美国通过Gonzalez修正案而被强化。在1972年以前，执行董事会很大程度上是代表理事会工作，在一些由理事会负责、但非关键的事务上，代替理事会决策。但1972年以后，由于执行董事会更深介入到了贷款审批业务中，导致执行董事会成为了管理层的一部分。执行董事会兼任“董事会”与CEO的弊端是显而易见的：由于执行董事会介入经营，架空了行长以及其他管理人员，使得世界银行始终缺乏专业的管理。同时，执行董事依照各自的国家利益来投票（23），导致世界银行成为各国利益的角斗场，使世界银行成为一艘没有方向的船，缺乏战略形成机制的问题由此而生。
（三）美国对世界银行的控制
在国际复兴开发银行成立之初，美国拥有超过37%的投票权，此后，美国在世界银行的投票权持续下降，到2010年，已经只有16.1%的投票权。根据DTC第二轮改革的计划，美国的投票权将进一步下降到15.85%的水平。
总体上，美国对世界银行的控制是有所下降的，但是由于世界银行在独家否决权、行长等问题上具有其他任何成员国没有的优势，所以在投票权下降的同时，美国仍然招致许多批评。和其他国家相比，美国在以下几个方面比其他成员国更具优势：
1.独家否决权。在大部分情况下，世界银行的决策采取3/4多数通过的原则，所以美国在大多数决策中并不具有独家否决权。但是，《世界银行章程》规定修改章程必须要85%的多数通过（24），所以美国对修改章程有着独家的否决权。
其实，修改章程远没有这么简单，85%的多数只是第一道门槛，美国的《布雷顿森林协议法案》对于修改章程做了非常严格的规定（25）。该法案规定，以下行动必须经过国会授权，美国总统以及任何人都无权授权：（1）依照《世界银行章程》Ⅱ款3条，增持世界银行的股份。（2）接受任何对《世界银行章程》第Ⅷ款的修订，而《世界银行章程》第Ⅷ款就是关于章程的条件，其中已经要求了85%的多数通过。（3）根据《世界银行章程》Ⅱ款2条，增加世界银行的资本金。
也就是说，美国对于修改章程是“双保险”：在世界银行内必须有85%的投票权，而且还必须经过美国国会同意，这也说明美国对于世界银行的章程是非常重视的。
2.总部在美国。总部设在投票权最多的国家，这是《世界银行章程》所规定的。到目前为止，美国的投票权仍然是第一位的（16.17%），而且比第二位的日本（9.52%）高出6.65个百分点。因为美国在投票权上的绝对领先，以及章程的规定，所以这一条并没有招致什么异议。
3.美国人当行长的潜规则。美国人当行长的潜规则是被批评最多的。《世界银行章程》和任何的法律都没有规定美国人当行长，而行长的选举程序（26）也是相当不透明的，世界银行自身也曾经想改变世界银行行长的选举，但迄今没有实施。
对美国而言，占据世界银行行长一职已经成为一件吃力不讨好的事情：一是行长之职形式大于实质。世界银行的投票权集中在执行董事手中，一般情况下，行长是没有投票权的，除非执行董事的投票出现相持不下的情况，这种情况出现的概率几乎为零。因此，美国只要保持自身的投票权不变，依靠派向世界银行的执行董事即可实现主导世界银行、影响贷款方向的目的。二是美国难惹众议。有这次选举的先例，今后历次世界银行行长选举将会成为发展中国家攻击美国的时机，为了一个并不要害的行长之职去惹众议，美国应该要有所考量。
因此，可以判断的是，行长之职并不是美国在世界银行的核心利益，不排除美国为了顺应形势的变化，做出形式上的让步，在未来将世界银行行长一职让出。
4.美国对贷款方向的影响。美国对世界银行贷款方向的影响，始于1972年的Gonzalez修正案，该修正案体现在《泛美开发银行法案》第21款、《国际开发协会法案》第12款以及《亚洲开发银行法案》第18款中，该修正案要求：总统应授意每一个多边开发银行的执行董事，投票反对（没收美国资产的）国家运用这些机构的资金。此后，在1994年Helms Gonzalez修正案中，也作了类似的规定（27）。除了这两个修正案之外，美国还有许多其他法律规定了世界银行的贷款必须符合一些基本的条件（28），这些都造成了世界银行的贷款是有条件的（Conditionality）。
国会的立法是第一步，它决定了美国的执行董事在世界银行投票的基本原则。同时，美国还有一个机制来保障执行董事的投票符合美国的法律和利益。所以，美国的执行董事并不可以在世界银行随自己的意愿投票，他（她）要接受财长的建议，对于美国是成员国的机构（如国际货币基金组织、世界银行和其他地区开发银行）相关的政策，财长又要接受全国顾问委员会（National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies，全称为“国际货币和金融政策全国委员会”）的建议（29）（30）。全国顾问委员会是根据《布雷顿森林协议法案》于1966年成立的，委员会由财长（任委员会主席）、国务卿、商务部长、美联储主席、进出口银行行长、国际开发署长官组成，其他国家的执行董事应该也是依据各国财长的意志行事（31）。同时，相关法律也规定了全国顾问委员会必须向国会和总统提交报告，介绍国际货币基金组织、多边开发银行的情况，至少每6个月提交一份报告。（32）
对于美国影响世界银行贷款方向，笔者认为有三个层面的问题：一是贷款是否应该有条件？有条件贷款的问题，是不发达国家指责最多的问题，但目前美国给出的贷款条件是符合国际惯例的，包括人权、环境、投资保护等内容，所以这些条件本身是没有问题的。尤其是现在新兴经济体对外投资越来越多，新兴经济体缺乏保护自身在海外投资的有效手段，适当运用世界银行的贷款促使发展中国家、最不发达国家加强投资保护，是非常必要的。实际上，有些条件（如环境）是已经写入到世界银行《运营手册》中的。二是美国的贷款条件存在什么问题？美国的贷款条件是以美国利益最大化为目的的，并不考虑其他国家，比如说，如果某国没收了美国公司的资产，那么世界银行可能不会贷款给该国；相反，如果没收的是中国公司的资产，美国只会袖手旁观（33）。所以说，给贷款附加一定的条件是非常有必要的，对新兴经济体也是非常有利的，关键在于这些条件要对所有成员国达到普惠的效果，而不能只考虑美国的利益。三是美国是否会放弃这么做？应该说，美国是不可能放弃控制世界银行的贷款方向的，尽管这样做的价值已经大幅下降（34）。因为这一问题涉及到美国的多项国内立法，要改变贷款的条件性，至少涉及到要修改美国的七部法律，这是非常困难的。
笔者认为，美国对世界银行的控制是有历史原因的，美国在世界银行建立初期做出了巨大的贡献，这是无法否认的。要想彻底改变美国对世界银行的控制，在相当长的时间里都是不可能的事情，只能循序渐进。我们可以把美国对世界银行的控制分为三种类型。一是根据《世界银行章程》规定的。比如总部设在美国，这不需要过多的关注，只需按照章程要求做就可以了。二是章程和美国国内法都没有规定的。比如行长之职，美国是非常有可能放弃这一控制的。三是美国国内法所规定的。这些在短期内很难改变，比如对修改章程的独家否决权，以及附加贷款条件。在这方面，新兴经济体也不需要过多强调，但可以要求美国将这些附加条件普惠至所有成员国，将其固化到世界银行《运营手册》中，这是有可能实现的。
四、关于世界银行治理改革的建议
世界银行治理改革的关键在于形成明晰的管理架构，这对于世界银行的战略形成和长期发展，都是至关重要、必不可少的。在前面的分析中，笔者对世界银行存在的问题进行了讨论，基于这些问题，笔者认为世界银行需要从以下几个方面进行改革：
1.取消执行董事会，将贷款附加条件固定化、透明化。执行董事会在成立之初，是一个比较虚的机构，在国会要求美国的执行董事根据美国利益投票的背景下，使得执行董事会进一步做实。即使这样，执行董事会只考虑了美国的利益，而不是所有成员国的利益，这样做显然是不合适的。可以取消执行董事会，并将现有的贷款条件纳入到《运营手册》中，专门设立“贷款条件”的条款，从人权、环境保护、投资保护等几个方面对接受贷款国进行约束。
2.强化理事会的功能。理事会是实际意义上的董事会，但却一直并没有执行董事会的功能，应当将战略形成等功能赋予理事会。理事会的职能应当包括：
第一，通过世界银行的战略规划。由世界银行行长每5年准备一次战略规划，根据世界经济的变化确定未来5年中世界银行的发展目标、业务方向、重点支持领域等内容，并将战略规划提交理事会，由理事会讨论、修改并通过。在理事会讨论战略规划时，可以体现各方合理的利益博弈，并适用3/4多数通过的原则。一旦理事会通过战略规划，行长即有权全权负责按规划执行管理权力，理事会不得干预行长的行政权力。
第二，选举产生董事长。将股东和管理层彻底分开，行长不兼任理事会的任何职务，避免利益冲突，同时，由理事会选举产生董事长，并设立理事会办公室协助董事会工作。
第三，制定《运营手册》中关于贷款条件的条款。在《运营手册》中增加“贷款条件”条款，“贷款条件”条款由理事会提议、制定和修改，将现有《运营手册》中关于环境保护的规定、美国执行董事投票原则中的人权和投资保护等条件，纳入到“贷款条件”中，形成惠及所有成员国的规则。
同时，理事会要加强信息披露，理事会的会议纪要应及时在世界银行的网站上披露。
3.公开招聘行长，并赋予行长独立的管理权。行长的选举流程，可根据2000年工作组的建议进行设定。同时，行长有权根据战略规划对世界银行实施管理，并负责修改《运营手册》中除“贷款条件”以外的条款，而各部门则根据《运营手册》开展业务。
4.扩大IBRD和IDA可使用的资源。IBRD可以在保持投票权不变的情况下，适当增加新兴经济体的出资比例，并通过业务调整、扩大IDA业务规模来加强对最不发达成员的支持。
注释：
①如非特别说明，本文中的“世界银行”是指国际复兴开发银行，区别于“世界银行集团”。
②Payer,Cheryl,1982,The World Bank:A Critical Analysis,New York:Monthly Review Press。
③从实际情况来看，世界银行实际上更多的是在实现美国的外交利益，而不是公司利益，在亚洲开发银行、非洲开发银行、欧洲复兴开发银行和泛美开发银行的业务中，美国公司只获得0.53%、0.74%、0.00%和0.67%的合同。参考：Nelson,Rebecca M.,2012,Multilateral Development Banks:Overview and Issues for Congress,April 18,Congressional Research Service。
④Payer,Cheryl,1982,The World Bank:A Critical Analysis,New York:Monthly Review Press.
⑤如非特别说明，《世界银行章程》指“IBRD Articles of Agreement”。
⑥Sachs,Jeffrey D.,2012,A World Bank for a New World,Feb.24.http://www.project-syndicate.org/.
⑦Alacevich,Michele,2009,The Political Economy of the World Bank,Stanford:Stanford University Press & the World Bank,P.137.
⑧Payer,Cheryl,1982,The World Bank:A Critical Analysis,New York:Monthly Review Press,PP.41-42.
⑨Gonzalez修正案的内容将在后面进一步介绍。
⑩Office of the Corporate Secretary,World Bank Group Voice Reform:Enhancing Voice and Participation of Developing and Transition Countries in 2010 and Beyond,Report Preparing for Development Committee Meeting April 2010,April 19,2010.
(11)具体调整方法和计算公式请见我们的工作论文。
(12)The Bank Working Group to Review the Process for Selection of the President & the Fund Working Group to Review the Process for Selection of the Managing Director,Draft Joint Report,April 25,2001.http://www.imf.org/external/spring/2001/imfc/selet.htm.
(13)我们将在后面讨论世界银行理事会和执行董事会的定位问题，我们认为，行长选举应当属于理事会的职责，因为理事会更具有“股东会”的性质，而执行董事会只相当于“执行机构”，不应当享有推选CEO的权力。
(14)Caliari,Aldo and Schroeder,Frank,2004,Reform Proposals for the Governance Structures of the International Financial Institutions,Dec.1.http:/www.policyinnovations.org/ideas/policy_library/data/01242.
(15)Linn,Johannes F.,2009,World Bank Reform:Proposals for the Next G-20 Summit,Feb.25,The Brookings Institution.
(16)Committee on IMF Governance Reform,2009,Final Report,March 24.
(17)Repowering the World Bank for the 21st Century,Report of the High-Level Commission on Modernization of World Bank Group Governance,October 2009.
(18)每个成员国有250票的基本投票权。
(19)Dooley,Michael; Folkerts-Landau,David; and Garber,Peter,2009,Bretton Woods Ⅱ Still Defines the International Monetary System,Pacific Economic Review,14（3）,PP.297-311.
(20)Dooley,Michael; Folkerts-Landau,David; and Gather,Peter,2003,An Essay on the Revived Bretton Woods System,Working Paper,No.9971,NBER.Dooley,Michael; Folkerts-Landau,David; and Garber,Peter,2004,The Revived Bretton Woods System,International Journal of Finance and Economics,9（4）,PP.307-313,October.Dooley,Michael; Folkerts-Landau,David; and Garber,Peter,2005,An Essay on the Revived Bretton Woods System,Proceedings,Federal Reserve Bank of San Francisco,February 4.
（21）具体请参见我们的工作论文。
（22）欧洲投资银行的杠杆率高于世界银行，但欧洲投资银行有自身的特点，它很像投资银行而不是开发银行。
（23）我们将会在介绍美国在世界银行的地位时，介绍执行董事投票的原则。
（24）在1989年修订《世界银行章程》之前，修改章程要求五分之四（80%）的多数，85%的多数是在1989年修订《世界银行章程》时修改的，在同一时期，美国的投票权从20%以上下降到了15%左右。
（25）Bretton Woods Agreements Act,H.R.3314,Approved July 31,1945.
（26）见前面的介绍。
（27）Committee on International Relations and Committee on Foreign Relations,2003,Legislation on Foreign Relations through2002,July,Washington,DC:U.S.Government Printing Office.Wells,L.T.,2005，Protecting Foreign Investors in the Developing World:A Shift in US Policy in the 1990s? In:Grooee（ed.）,International Business and Government Relations in the 21st Century,Cambridge:Cambridge University Press,P.427.
（28）Stanford对美国国会对世界银行投票的要求进行了总结，包括人权、环境保护、海外资产保护等多个方面，详情参考:Stanford,Jonathan E.,2001,Multilateral Development Banks:Procedures for U.S.Participation,Order Code RS 20791,Jan.22。
（29）Payer,Cheryl,1982,The World Bank:A Critical Analysis,New York:Monthly Review Press,P.40.
（30）US Department of Treasury,2009 Report to Congress by the National Advisory Council on International Monetary and Financial Policies,August 5,2010.
（31）在Stafford发表于2001年的报告中，也提到一个由相同机构组成的多边援助工作组（The Working Group on Multilateral Assistance），但不清楚是否就是指“全国顾问委员会”，在其他文献中，并没有出现过多边援助工作组这一机构。美国的立法、研究中最常见的是全国顾问委员会。
（32）U.S.C.，Title 22,Chapter 7,262.
（33）比如，最近阿根廷没收了Repsol在YPF的51%的股权，Repsol是西班牙公司，美国不会因此而在世界银行投票反对给阿根廷贷款。
（34）冷战结束后，美国使用世界银行贷款为两大阵营对立服务的需求已经大幅下降，而且美国政府和学界对于Gonzalez修正案的评价基本上都是负面的，在Gonzalez修正案通过时，美国国务院是反对的，而且许多研究都表明Gonzalez修正案是弄巧成拙。参考：Gwin,Catherine,1994,US Relations with the World Bank,1945-92,Washington,DC:Brookings Institution,P.14。