创新公共管理理论 推动政府治理变革——“公共政策与政府管理创新”国际学术研讨会的观点，本文主要内容关键词为：政府论文,公共政策论文,管理创新论文,公共管理论文,学术研讨会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由厦门大学公共事务学院主办的“公共政策与政府管理创新”(Public Policy and
Management:Reform and Innovation)国际学术研讨会于2004年5月28日至30日在厦门大 学召开。来自国内外及政府有关部门的50多位专家、学者和官员出席了本次会议。本次 研讨会共收到研究论文60多篇，主要涉及政府治理变革、公共服务民营化、公共部门绩 效管理、公共政策的理论与实践、公共管理理论新进展及政府工具的研究与应用等六个 方面的议题。会议期间，与会者在友好的氛围中，广泛深入地交流了当前公共政策与政 府管理创新方面研究成果及动态，并就相关热点问题展开了讨论。现就本次研讨会的主 要观点综述如下：
一、政府治理变革
在“政府治理变革”专题研讨中，与会者认为，深化我国公共行政体制改革面临着机 遇和挑战：一方面，市场经济发展对政府变革提出了迫切要求，入世为政府变革带来外 部压力，社会经济发展为政府变革带来内在动力；另一方面，目前我国行政体制运行仍 存在诸多问题：政府管制仍然较多，市场作用没有得到充分发挥；政府管理方式及手段 单一、落后，政府对经济的干预仍然较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现 象仍然存在；政府内部决策职能与执行职能不明确等。针对这些问题，与会者从不同角 度提出各自的看法。
有学者结合晋江行政体制改革的案例，说明了中国地方政府改革的方向，是机构重组 、职能转变、流程再造和管理方式更新等多方面的结合，要切实解决“越位”、“缺位 ”、“错位”问题，把政府职能转移到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来 ，大胆进行公共管理体制、过程和方式的创新，逐步形成现代化的公共行政体制和新型 的政府管理模式，构建一个公开、透明、灵活、高效、回应、法制和廉洁的服务型政府 ，全方位、多层次推进改革。也有学者回顾美国、韩国等国的行政改革的历程并总结其 经验教训，指出其对中国政府改革的启示。学者们认为，中国政府治理变革在进行借鉴 性制度创新的过程中，实际的制度选择和安排应与具体的行政文化及国情接轨。
针对政府治理变革过程中需要注意的问题，有学者提出，结果治理会导致不恰当的管 理焦点，降低人们对广泛的治理问题的关注，而促进社会公正就是广泛的治理问题之一 。研究者进一步指出，结果导向型治理的公共部门很少关注社会公正，这“显然不能鼓 舞人心”。因此，在追求绩效的过程中，我们必须反问自己，我们是否正在忽视对社会 公正的关注。
二、公共服务民营化
在此专题研讨中，有的学者通过实际案例(如美国州监狱的民营化、中国国有医院的民 营化、厦门公交民营化等)，对民营化过程中的一些问题进行了深入探讨；有的学者对民营化的理论基础、运行机制以及公用事业市场化改革中公共风险的预测及控制、第三部门提供公共服务等问题进行理论分析。与会者认为，公共服务历来被认为是政府最重要的职能之一，政府长期以来都是公共服务的直接提供者。然而，20世纪70年代以后，这种传统观念已悄然发生变化。一方面，社会对公共服务的需求日益多样化与复杂化，而政府的垄断服务对这种需求却回应不足；另一方面，政府在提供公共服务的过程中又难以克服自身在结构与理性上的缺陷，种种矛盾的存在迫切要求公共服务领域进行一场社会化变革。针对这些问题，有学者认为，第三部门的出现正好填补了政府在资金、效率等方面的不足，从而满足社会对公共服务不同层次的需求。因此，在政府力量难以满足当前公共服务需求的情况下，第三部门参与提供公共服务就成为了解决公共服务问题的一条重要途径。
但是，公共部门民营化的初衷到底是什么呢?是否是传统研究所认为的主要是出于财政 和经济的考虑?在研讨中，有一位学者通过对美国50个州监狱民营化的实证分析，研究 了民营化的潜在决定性因素，发现州长所属的党派以及一个州的政治文化等政治因素对 州监狱民营化决策影响力更大。该学者认为，监狱民营化并非是美国的创举，而是一种 不得以而为之的办法。美国国内罪犯与警力相比，警力极其微弱，所以只能依靠民营化 手段来对监狱进行更为有效的管理。
一些学者对公共部门民营化提出质疑。有学者特别分析了公用事业市场化政策可能的 公共风险，包括效率风险、公平风险、公共安全风险、腐败风险、政府合法性风险等。 有学者以国有医疗卫生行业为例，结合其特殊属性，分析了民营化固有的局限性和适应 性，在具体的运作过程中必将涉及一些问题，如腐败问题、异化现象等。对此，学者们也提出了一些对策，主要包括：民营化战略公益性和效益性的协调统一，民营化战略与战术的协调统一，推进民营化的法治化和公开化，加强政府监管能力建设，政府角色的准确定位和突出“掌舵”的核心战略等。
三、公共部门绩效管理
绩效管理和绩效评估已经成为公共部门管理过程中的一个重要组成部分。但是，以绩 效为导向的公共部门管理会产生更好效果吗，如何提高政府的效率和效益，如何有效地 进行公共部门的绩效管理和绩效评估，影响公共部门绩效管理和绩效评估的因素或者说 其基础又是什么?学者们对这些问题都进行了深入的探讨。学者们认为，绩效管理和绩 效评估不仅要关心公共部门的效率、成本和产出问题，而且要关注公众关心的社会效益 问题。
如何提高政府效率和效益?有学者以美国凤凰城为例，提出提高政府效率和效益的创新 战略：(1)在政府治理过程中，效率与效益要具有多维性；(2)提高领导者素质，避免其 裁判员与运动员的统一，培养后备青年人才队伍；(3)调整民众基础，提高民众的参政 与监督意识；(4)拓宽民意表达的渠道等。评论者认为，在凤凰城能够取得成功的原则 ，在别的地方能否成功，文化的差异是一个必须考虑的重要因素。
在如何有效进行公共部门的绩效管理和绩效评估方面，有学者介绍了公共部门绩效评 估的模式与软件开发，即模式建构从横向上分成评估纬度、评估主体、评估指标、评估 要素、评估等级等五个序列。公共部门绩效评估管理系统软件分为演示盘和操作盘。演 示盘设有公共部门绩效评估管理系统、公共部门绩效评估实行办法、公共部门绩效评估 总结报告和联系我们等四个栏目，操作盘分为用户管理、部门管理、指标管理、指标列 表、综合评估、相对人、直管领导、评估否决、行政投诉、评估结果、统计查询、使用 帮助和关于我们等13个功能模块。设计者还指出，该软件最大的创意在于系统的可管理 性，体现了分级管理、自动管理、工具管理、动态管理和在线管理的特征。
在涉及影响公共部门绩效管理和绩效评估因素方面，有学者提出，西方国家的政府绩 效评估有着深厚的民众基础，民众的监督与支持是这一实践产生并得以发展的重要基础 。而由于中国人价值观和民族性格的原因，中国政府绩效评估的民众基础相对薄弱，民 众监督政府的意识与行为欠缺。对此，也有学者补充，绩效管理和绩效评估不仅是观念 理解问题，而且是一个利益问题。
四、公共政策的理论与实践
这次研讨会收到近20篇公共政策方面的论文，涉及的范围广泛，内容丰富，观点新颖 。有的学者探讨公共政策的理论问题，更多的学者分析公共政策的实践问题，尤其是做 具体的案例分析。
有学者从公众参与缺失的角度来透析了中国社会保障政策稳定性和权威性的不足，呼 吁建立一种制度化的社保政策制定中的公众参与机制。认为中国社会保障制度改革是一 场史无前例的制度创新过程，是一场没有“榜样”的改革，公众参与的群策群力在很大 程度上可以弥补改革的盲目性，有助于强化公众在社会保障中的“主人翁”地位；公众 参与还有利于社会保障政策的贯彻实施。当然，在充分肯定公众参与积极作用的同时， 有学者提出公众参与的局限性不容忽视。首先是公众对于社会保障政策“高关注”与“ 冷参与”的问题；其次是公众参与可能带来的社保政策时滞和多方迁就问题；第三是公 众重政策执行过程参与，轻制定过程参与的问题；第四是公众参与的理性化程度和参与 能力问题。鉴于中国社会保障领域的具体情况，有学者建议，以听政制度作为建立公众 参与的突破口有其理论和事实依据，但全面建立社保政策制定中的公众参与机制，还有 赖于政府职能的转变、社保领域信息化建设水平的提高以及致力于社会保障事业的非营 利性组织的培育。
学者们探讨了许多具体的政策问题。例如，有学者结合当前台海关系中存在的问题， 利用越南、德国以及韩国等国家战争与和平的经历，以由内格尔提出的“双赢”政策的 理念对台海关系进行了预测。认为台湾采用对抗性战略对付大陆，将导致大陆与台湾关 系更多的不确定性。泛蓝阵营和泛绿阵营都主张台湾是一个主权独立的国家，而大陆的 最终目标是在“一国两制”的原则下实现统一，如果双方都追求各自的政策目标，且不 能做出妥协，战争可能是在分歧无法调解情况下的选择。因此，“双赢”政策的最大化 将避免战争的恶劣后果。该政策的本质在于使双方都分担在这一过程中的负担和收益。 对此，有学者提出了不同的看法，认为解决台湾问题可以考虑第三条道路，即美国的作 用。因为，美国帮中国不会使台湾走太远。又如，有学者从公共政策的视角分析了东北 振兴战略，认为东北是生锈的机器：招商引资中地方政策不协调、人力资源严重流失、 国际化意识欠缺等，东北振兴是老工业基地的振兴，而不是复兴，因此要建立新制度， 突出市场与企业的主体地位，强调地方政策与中央政策、经济发展与社会发展的协调等 。
五、公共管理理论新进展
在此专题中，学者们门的探讨涉及公共管理的学科范式、公共部门战略管理、新公共 服务、新公共行政学、威尔逊公共管理思想的解读、行政许可以及公共管理理论与实践 之间的关系等问题。例如，关于“新公共服务”，有与会代表认为，新公共服务对公平 与正义、民主价值与公共性的论述与强调，不仅重新描绘了由新公共行政所擎刻的规范 理论的图景，还映射了后现代语境下“他性”、“对话”与“合法性”的概念体系的意 涵。它以公共利益为粘合剂，试图把规范理论的传统与当代民主治理理论的诉求揉合到 一个能够凸显“公民权利”的思想图谱里。可以肯定，这种尝试在实践层面上促使我们 在政府改革“企业途径”和“政策途径”的争议中，对公民、公民权在政治决策、制度 架构中的作用进行重新审视，反省“公民资格途径”这一行政改革的核心价值；在理论 研究上，它为民主公共行政学的研究开辟了一个广阔的空间，避免行政学的公共性基础 在现代社会工具理性的高歌猛进中被简约或边缘化。
有学者认为，理性思维和线性思维的教育传统成为公共管理理论与实践之间存在鸿沟 的重要因素，填平这条沟壑只是理想，能做的只是减小这条沟壑，以及在这条沟壑上架 起一座座桥梁。公共管理理论研究与其它许多社会科学研究的一个重要区别就是它与世 俗权力意志有着密切的联系，在这种情况下，研究者个人的兴趣、爱好和自由的思绪更 显必要，它要求公共管理理论研究者必须有强烈的求真意志，应采取理性怀疑、开放视 野、多元思考的态度，在探索中求知，在批判中学习。学者们认为，现在没有多少学科 或说理论体系内部的争议有公共管理学科或说公共管理理论体系内部争议之大。政策科 学及公共政策分析得以迅速发展便是应上述这些理论和实践的诉求，它把改进政策质量 、提高决策水平、使科学知识恰当地作用于社会、降低社会综合成本、改善人类生活整 体质量作为自己的学科使命，这种行动取向特征正体现着理论与实践的统一。对此，有 学者提出疑问，公共管理教育到底教给学生什么知识?是业务知识，还是专业知识?进一 步讲，什么在学校学，什么在实践中学?大家普遍认为，在培养业务知识、使命感、思 考能力和选择能力的同时，更重要的培养创新的习惯。
六、政府工具的研究与应用
在“政府工具的研究与应用”专题研讨中，有学者探讨政府工具学的兴起、主题和意 义，认为政府工具已经成为20世纪80、90年代西方公共管理学和政策科学研究的一个焦 点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。在当前中国，加强对政府工具的研究 ，具有重要的理论与实践意义。从理论上说，可以拓展我国公共管理学以及政策科学的 视野，丰富公共管理学的理论内容，完善其学科体系；更好地把握21世纪国外公共管理 研究领域的发展前沿，推动我国公共管理理论的全面发展。从实践上说，加强对政府工 具的研究，概括、总结和提炼一整套在国内外公共管理实践中被证明是行之有效的政府 工具，可以促进我国政府管理方式的改进，推动我国行政体制改革和政府职能转变，提 高政府管理的绩效及效率。
也有学者以规制改革的主要战略和教训为焦点探讨了其发展。所讨论的规制改革战略 包括在经济、社会和行政规制方面实施的改革。同时，提醒人们要吸取规制改革的教训 ：(1)寻求一个和谐统一的规制系统；(2)规制改革和公共行政之间的关系；以及(3)规 制改革对中国行政管理的影响。
针对颁布实施的《行政许可法》，有学者认为，该法的出台是政府的一次自我革命、 自我更新。《行政许可法》对于行政许可事项的设定、行政许可的实施、行政许可过程 中的听证、收费以及行政许可的监督检查都做出了明确规定，凸显了有限权力、服务行 政、责任政府、程序公平、权利保障等现代民主、法治行政重要特点。《行政许可法》 的制定和实施既是我国近年来行政审批制度改革经验和成果的总结，也标志着我国政府 机关行政理念发生重要突破和转变，必将极大地推进我国行政体制改革的深化和依法行 政进程的向前发展。对此，也有学者认为，该法的出台在解决问题的同时也制造了新的 问题。由于《行政许可法》是世界上第一部以专门法规范行政审批活动的法律，加之我 国经济体制和政治体制改革的渐进性特点，《行政许可法》的立法不可避免地带有自身 的局限和问题，也为《行政许可法》的实施埋下隐患。《行政许可法》出台背景的应对 性、立法对象的局限性及内容设计的过渡性，将使其陷入解决一些问题—制造更多问题 —再解决一些问题—再制造更多问题的无限循环。
有学者讨论作为政府治理的重要工具的收费。认为这种工具具有筹集资金、增进效率 、收入再分配、避免或减轻拥挤的功能；收费作为一种经济杠杆有利于促进公共物品的 有效供给，形成政府合理的产出模式，消除外部效应，维护消费者的利益，促进公共资 源的合理利用。但是学者们也指出，收费的积极影响是以收费的正当和规范性为前提的 。收费不规范，其所具有的经济功能就难以体现。因此，针对市场化进程中我国收费资 金膨胀(乱收费)的现象，有学者提出，必须通过确实转变政府职能，构建统一的政府理 财制度，清理整顿收费项目，健全收费监督机制，改革和完善税制等综合治理手段，实 现我国公共部门收费的规范化。
总之，这是一次成功、圆满的国际学术研讨会。与会的国内外专家对这次会议给予高 度评价。来自于日本的Mao Guirong(Meijigakuin University)教授评评价说：“这是 一次非常难得的好会，会议的组织有方，内容很好”。美国学者Byron Price(Rutgers University)说，这是他参加过的最好、最有收获的国际研讨会。会议取得了预期的目 标，有助于加强国内外学术交流，推动公共政策与公共管理学科领域的发展；有助于借 鉴国外经验，推动中国政府治理创新。
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