“五个统筹”的理论背景——理论界关于社会公正的思考和建议，本文主要内容关键词为：理论界论文,公正论文,背景论文,理论论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123文献标识码 A文章编号：1005-5738（2004）01-0008-05
党的十六届三中全会上，党中央提出了“五个统筹”：统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。强调协调发展，主张缩小社会差距成了本届全会的重要创新和突破，被学界视为我国发展战略的重大调整。“五个统筹”反映了党和政府对社会公正的重视和努力，也是理论界长期以来苦心孤诣探索和争鸣的结果。本文拟对理论界近年来对社会公正问题的思考和建议作一整理，为“五个统筹”提供一个清晰的理论背景。
一、什么是社会公正。
关于什么是社会公正，理论界讨论得很多了。有人认为是程序公正，即机会均等。有人认为是起点公正，但很少有人同意结果均等。有人则把社会公正概括为“起点公正、程序公正、结果的实质公正”，意即每一个人在参与社会生活时所能控制的资源大体均等，包括政治、经济、文化、教育、医疗等各个领域的资源；而且参与者都能以平等的身份和机会参与社会生活，参与成果分配。但结果均等在市场经济中是不可能的，因为每个参与主体的能力有大小，勤懒有区别，结果均等必然会打击勤劳、有能力的人，从而伤害经济效率，因此每个人分配所得结果的多少应与他付出的劳动相适应。二者匹配，即为公正，即使是结果差距较大；二者不相匹配，即使结果相对均等，亦为不公正。这就是结果的实质公正。由于起点公正和过程公正只能在理想的、完全竞争的环境中实现，因此需要国家采取税收、转移支付等手段对劳动分配进行调节，以保证结果的相对公正，使全体社会成员都能享受到社会发展与进步的成果。
进一步来说，社会公正有两个含义：一个是经济公正，一个是道德公正。经济公正是指经济主体在再生产过程中权利与义务、作用与地位、付出与报偿之间的平等关系。具体地，在市场经济运行中，经济公正要求在再生产过程的起始环节，每个企业和劳动者应有同等的地位和机会支配社会资源，有同等的机会参与社会经济活动；在再生产过程中，竞争的规则对所有参与主体都应当平等有效；在再生产的最后环节，参与竞争者的收入应与他付出的劳动相匹配。道德公正则是立足于社会发展，通过政府立法、规划、政策以及道德等非市场机制，使经济主体的经济利益趋向均等。
与社会公正相对的概念是“社会排斥”，意指控制较多资源的群体在政策法规和社会意识等不同层面上对不控制或控制较少社会资源的群体采取歧视和排挤政策，导致这些群体日益被边缘化。社会排斥极易引起社会的不稳定[1]。
二、中国社会公平现状
改革开放以来，中国大陆的财富分配状况发生了巨大变化，财富分配不平等程度持续扩大，中国已经从一个财富分配比较平等的国家迅速转变成为世界上财富分配最不平等的国家之一。中国人民大学社会调查中心的一份调查显示，中国最贫困的20％家庭收入仅占全民所得的4.27％，最富裕的20％的家庭收入却占社会收入的50.24％。中国社会科学院社会学研究所李培林的调查也说明，20世纪90年代中期以后，贫富差距呈继续扩大的趋势，中国城镇家庭20％的最高收入户与20％的最低收入户年人均收入差距，从1990年的4.2倍、1993年的6.9倍增加到1998年的9.6倍，而且由于中国在过渡期中存在着大量的隐性收入，实际的贫富差距情况可能比调查数据所反映的还要严重得多[2]。据世界银行估算，80年代初中国的基尼系数只有0.22，95年为0.38，2000年达0.458。现在中国的财富不均状况超过了拉丁美洲、东南亚、南亚地区（印度除外）以及欧美发达国家。
（一）城乡差距、地区差距、行业差距持续扩大，非法非正常收入比例较大。各处研究几乎一致认定，造成中国收入分配严重不平等状况的主要原因是异乎寻常的城乡收入差距、地区收入差距、行业差距以及非法非正常收入。
中国城乡差距巨大。据胡鞍钢的研究，从1990年2000年，城乡居民收入差距由2.02倍持续扩大为2.79倍。如果考虑到政府对城镇居民的各种价格补贴，这个差距会更大。而同一时期，城乡居民人均生活消费支出差距从2.19倍扩大到2.99倍，人均衣着支出从3.76倍扩大到5.22倍，医疗保健支出从1.35倍扩大到3.63倍。另一方面，农民人均税费水平却明显高于城镇居民。中国城乡差距大大高于亚洲低收入国家和中等收入国家。
中国地区发展极不平衡。王绍光和胡鞍钢的研究表明，中国的地区差距可以用“一个中国、四个世界”来概括。第一世界是上海、北京、深圳等高收入发达地区；第二世界是大中城市和沿海地区的小城市以及部分农村上中等收入较发达地区，如天津、广东、浙江、江苏、福建；辽宁等沿海省份；第三世界是广大农村中等收入或低收入较不发地区，包括沿海地区的河北、中西部大部分地区；第四世界是西部少数民族地区、边远地区。即使排除北京、上海、天津三个直辖市，中国的地区差距也仅次于前南斯拉夫，超过了其他所有国家。而且与世界各国的历史记录相比，中国目前的地区差距照样位居前列[3]。
中国行业之间收入也极不均衡。一些垄断性行业收入畸高，而一些夕阳行业、劳动密集型产业收入微薄。据劳动和社会保障部劳动工资研究所的专家苏海南、徐振斌分析，1999年，按16个大行业分，职工工资水平最高的是最低的2.45倍；按分细行业分类，最高收入行业的职工工资水平是最低收入行业职工的4.50倍。如加上制度外收入，差距会更大一些。
学者们关注的另一个焦点是非法非正常收入。目前，非法收入渠道主要有：（1）披着合法经营的外衣，以造假、贩假、卖假为业，坑害消费者。（2）沿海、沿边一些地区的不法分子，靠走私贩私逃避关税，获取非法收入。（3）证券市场供求失衡，法制不健全以及监管不得力，部分人传播假信息，扰乱市场，从中牟取暴利。（4）房地产市场开放之初，有些房地产商炒卖地皮获得非法收入。（5）部分党政官员，靠贪污受贿，利用职权侵吞国有资产牟取暴利。南开大学经济研究所陈宗胜教授等人的测算表明，在居民总体收入差距中大约有20％是各种非法非正常收入所造成的，其中偷漏税和走私的收入约占80％多，腐败收入约占10％。据胡鞍钢的研究，在20世纪90年代后半期，各种非法非正常收入给国家所造成的经济损失，平均每年占GDP的比重在13.3％-16.9％之间。
（二）弱势群体规模庞大改革开放20多年来，我国人民的整体生活水平提高了，但是地区之间、城乡之间、行业之间、群体之间和个人之间很不均衡。社会学研究显示，我国存在一个规模庞大的“弱势群体”。所谓弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、城乡贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。对于中国弱势群体的规模，有人估计大概在2.5-3亿人左右，占总人口的1/5-1/4，根据中国人民大学郑杭生等人保守的估计，也在1.4亿—1.8亿之间，占总人口的11％-14％[4]。
现有弱势群体中，大部分是由于社会原因造成的，如下岗、失业、受排斥等。其中有很多人是在原体制下做出贡献的人，特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、下岗职工。在经济分化、社会分化加剧的情况下，他们的相对社会地位下降了，极易产生被社会遗忘或被排斥、被剥夺的感觉。中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在承担国家民政部重点课题“城市贫困群体的生存状态”时，通过对上海、天津、武汉、重庆、兰州等城市大量贫困家庭的连续几年的实际调研，发现生活在这些城市的贫困家庭仅仅是刚刚解决温饱，穿衣、教育、医疗、社交等方面非常困窘，社会排斥和自我排斥（即自卑，不愿参与社会活动）严重，不少人精神抑郁甚至有心理障碍和精神疾病[5]。学者们纷纷呼吁，如不正视这些问题，如不正视庞大规模的弱势群体的存在，将直接影响社会稳定，也将直接影响党和政府的形象，动摇党和政府执政的合法性基础，建设全面小康社会的战略目标将是空中楼阁。
（三）改革成本谁承担国家统计局的数据显示，1996—2000年间，在城镇居民中，低于国家贫困线的困难户和最低收入户，数分别增长了23.78％和27.51％，困难户的人均收入和人均支出几乎没有增长，最低收入户的人均收入和人均支出分别增长1.2％和1.6％。而同期最高收入户的人均收入和人均支出分别增长了9.7％和9.3％，最高收入户的人均收入和人均支出增长幅度分别是最低收入户的5.70倍和3.99倍[6]。但他们的税负呢？据清华大学国情研究中心主任胡鞍钢的研究，我国缴纳个人所得税的人群中，排第一位的是工薪阶层，第二位是在中国的外国人，第三才是私营企业主、个体户等，最高收入人群的税负，差不多世界最低。
国务院发展研究中心的卢迈认为，国企职工过去和现在都不是决策者，却要在国企改革过程中承担大量的转制成本。尤其四、五十岁的工人，他们在低工资时期所贡献的积累已无法衡量，而现在却被迫要与年轻人在市场上“平等”竞争。城市低收入者中这部分人占了相当多数。企业破产时，根据相关的制度规定，国有资产应首先用于职工安置。但在实施时，由于往往是“一对一”的谈判，每个企业针对每个职工个别解决，经营管理者未必能按照党和政府要求照顾职工利益，职工利益受损司空见惯[7]。
大多数的学者都认定，改革成本的实际承担者是广大的弱势群体，而非迅速先富的富人们，以至于有些人对改革方向和改革路径开始产生怀疑。
三、中国社会不公产生的原因
关于社会不公的原因，理论界也从多个角度给出了不同的解释。多数学者从市场体制、政府调节两个角度给与了探讨。有学者认为，市场鼓励竞争，竞争必然产生分化。分化的结果是一部分人控制了较多的政治、经济、文化等资源，在市场竞争中处于强势地位，另一部分人则处于无资源、无能力、无话语权的弱势地位。强势集团利用手中的优势地位，本能地维护自己的利益，强化自己的优势，而置弱势群体于受剥削、受奴役、无反抗的困境，从而造成“富者愈富、贫者益贫”的社会现状。因此，错在市场，而不错在其他，改革从市场化的那一天起就错了。但大多数学者反对这种观点，他们认为，竞争是可以导致分化，但分化并不必然导致社会不公。因为分化激励了市场主体的积极性，从而提高了经济效率，为社会公平分配打下了物质基础。没有物质基础，社会公平只能是普遍贫穷，只能是原始公社式的平均主义。人们对于基于能力不同和勤懒有别所引起的分化是欢迎的，对在一视同仁的规则下引起的分化是可以忍受的。所不能容忍的是起点不公正、程序不公正，而利用市场体制的不健全，利用信息不对称或所处特殊地位和特殊关系牟取利益等等。如垄断行业的畸高收入和非正常收入，多就是由于市场机制不健全所致。因此错不在市场，错不在分化，而错在市场体制不健全，从而伤害了经济效率，伤害了公平分配。虽然市场机制并不天然具有公平分配的本能，但不能否认市场创造了公平分配的物质基础，因此市场对社会公平贡献巨大。当然，由于市场竞争造成的强势和弱势群体是客观实在，市场分配的缺陷和市场机制的不完善可由国家调节来弥补。西方福利国家的实践证明了这一点。
但我国的政府调节不仅没能有效克服市场机制在收入分配上的缺陷，反而在不少方面扩大了这种差距。如郑杭生等人的研究表明，近10多年来我国城乡居民收入差距持续扩大与我国政府主导的城乡利益分配机制密切相关。在20世纪80年代，基本上是社会资源和生活机会的向下扩散，向农村、向边远地区扩散。因此，总体上看，农村受益，农业获利，农民负担较轻，致富面较大，乡镇企业异军突起，欣欣向荣。而90年代，则基本上是社会资源和生活机会的向上集中，向城市、向中心地区集中。城市，特别是大城市日益繁荣。而绝大多数农村的情况却出现了相反的趋势，许多地方农业生产特别是粮食生产不获利。由于农业成本上升，出现丰产不丰收甚至亏损。农民负担非但未能逐步减轻，反而越来越重。乡镇企业几乎多走下坡路[8]。
国务院发展研究中心的卢迈认为，我国基本的公有财产是土地，最能体现中国经济社会主义性质的是农村土地制度。但是，这种最能体现社会公平的制度在从生产领域转入市场流通时，却变得最不公平。国家垄断一级市场，农地转为非农用地必须经过国家征用，国家给出的地价远低于市场价格，这一地价差额或者转为国家基本建设开支的节省，或者转为各种“工业区”招商引资时企业家建厂成本的降低，更多的则是转为房地产开发商及大量的“房虫”、“地虫”的暴利。卢迈认为，对于农民赖以维持生计和提供保障的土地，现行政策或从财政角度出发，或从开发商等富人角度出发，低价征地，这是严重有失社会公平的一项政策，[9]。
地区差距持续扩大的原因，除了东西部的历史条件和自然禀赋的影响外，最重要的因素是我国长期执行一条发展沿海、忽视内地的发展战略。现在中央虽然提出了开发大西北的战略，但实施力度远没有当初开发沿海大，而且产生了忽视中部地区的危险。
有些学者分析了我国转型期寻租活动对收入差距的影响。他们认为，市场职能和政府职能的紊乱是寻租活动产生的根源所在。政府承担了一部分本该由市场承担的资源配置的责任，从而产生了大量的寻租机会和寻租活动。加之价格双轨制和所有制上的政策双轨制导致许多法制上的漏洞和空白，许多问题无法可依，使寻租收入得以混同于正常的合法收入，寻租者和受贿者由此为其非法所得找到了保护伞。
四、调节社会不公的政策建议
（一）发挥市场机制的调节作用市场机制调节收入分配的重要作用在于：一方面，通过高效配置生产要素和劳动力资源，能够使生产要素配置的效率最大化，最大限度地增加整个社会的收入分配量；另一方面，使市场主体能够获得最大的经济利益，并利用效率最大化造成的利益差距，进一步激励市场主体更合理、更高效地配置资源。
在当前，发挥市场机制的调节作用，就是要做到以下几点：
1、打破行业垄断。对新兴产业采取扶植和保护政策不能成为行业垄断的理由，凡可以由市场做得更好的行业要坚决清除市场准入壁垒，扩大市场竞争。对于市场无力或不感兴趣的行业，国家资本介入时也要充分引入竞争机制。对于垄断行业的国有企业，国家要制定工资指导线，对工资福利过高、增长过快行业的职工收入要加强调控。同时加强对这类企业国有资产保值增值率的考核。
2、建立平等竞争、自由流动、统一开放的劳动力市场，特别是消除城乡间的就业歧视和择业差别，使劳动者能够根据自身的利益追求和特长自主择业，形成劳动力要素合理配置的局面。
3、要完善市场规则，构造竞争机制，整顿流通秩序，强化市场管理，取缔非法经营活动，打击非法手段牟取暴利。
（二）发挥政府的调节作用政府享有司法权、行政权，享有合法的强制力，其制定的规则具有普遍的适用性，因而具有超出任何机构和个人力量的调节居民收入的能力。当前政府调节社会不公应突出以下几个主要方面：
1、实行城乡、东西平衡发展战略，缩小城乡和地区差距。（1）在市场对资源配置起基础性作用的前提下，对中西部和老少边穷地区，国家要采取资源支持战略，实现东西平衡发展；建立平等交换的新型的工农业关系，缩小工农产品的剪刀差。（2）切实减轻农民负担。厉以宁、曹锦清教授都主张，可以考虑免征几年农业税，让农民休养生息。（3）农地转为非农用地时要保护农民利益。卢迈认为，这一问题的妥善解决，有利于农村经济健康发展和农村地区社会稳定。
2、加强人力资本投资，在市场经济中，收入与受教育水平高度相关。提高教育水平是改善收入分配状况的一条重要途径。这就要求政府要不断完善教育服务和教育改革：义务教育应彻底免费；高等教育要实行国家投入和民间资本两条腿走路，对农村生源和城镇贫困家庭的学生要实行学费优惠制度；要大力发展职业教育，建立健全下岗再就业职业培训、农民工上岗专业技术培训体系等等。
3、完善税收制度。（1）完善个人所得税的征管。目前的关键是要完善对个体经营和高收入者的个人所得税的监督征管。（2）对居民财产征税。资本与劳力之间的不平等，首先是源于财产占有的不平等。中国在财产占有方面的不平等已超过了收入方面的不平等。不少学者都建议针对资本财富征税，即征收遗产税。这样将鼓励财产所有者将自己的大额财产广泛地分配给小额财产所有者，或者交纳高额税收后遗留给少数子女、亲属等继承人，从而缩小贫富差距。
4、构筑社会安全网。在国家财政许可的范围内，最大限度地提高低保线标准，扩大社会保障范围。国有企业破产时，由至少市级单位国资委代表、律师和会计师组成工作组，严格按照规定程序操作，所得收益应首先用于职工安置、职工养老保险，然后才归还银行欠款、列入财政专项收入。在有条件的农村地区，要逐步摸索建立农村社保的有效路径。可以先在农村建立大病和灾害保险，然后再扩展到其他领域。
也有的学者主张，还可以发挥第三种力量即民间慈善机构和社会救助机构的作用。当然，这也能从一定程度上调节社会公平，缩小社会差别。无论如何，建设一个富裕、公平的社会，是社会主义市场经济的题中应有之义，也是其最终归宿。十六届三中全会上“五个统筹”的提出，反映了党和政府对社会公平的追求和重视，反映了新一届领导集体对治国、发展思路的重大调整，也是理论界诸多思考和建议在政策上的具体反映和结晶。