高校预算绩效审计评价机制问题研究
杨剑勇
（浙江财经大学，浙江 杭州 310018）
摘 要： 绩效审计评价是绩效管理的重要环节，以绩效为核心。近年来，高校预算绩效审计评价机制建立在由控制导向型向绩效导向型转变的基础之上，既关注经费投入的合理性和支出的合规性，更强调预算执行的结果。而围绕教学目标和教育资源是否有效配置，高校审计评价更注重效率性、经济性和效果性的绩效指标实现。本文从高校预算绩效审计评价的内涵界定入手，探讨高校预算绩效审计评价机制创新的关键，最后提出高校预算绩效审计评价机制创新的思路。
关键词： 高校；预算绩效；审计评价
预算绩效是衡量政府或部门绩效高低的主要指标之一，本质上反映的是各级政府各部门的工作绩效。与传统预算模式强调合规性和合法性的控制导向型相比，现代预算制度的适应性改革更突出“绩效导向”，而预算绩效审计构成了绩效管理的重要内容。开展以评价为主要目标的部门预算绩效审计，突破了预算审计的发展瓶颈。在促进高等教育资源有效利用和提高办学效率方面，高校预算绩效审计需要在制度建设上更注重规范性、安全性和有效性，关键是建立起标准化的绩效审计评价体系，重点是对高校预算收入与支出的编制、执行情况和预算执行结果进行预算绩效评价，最终提高高校资金使用效益。但从高校发展目标、过程管理、年度工作成果考核等情况来看，高校预算绩效审计评价还存在许多问题，完善绩效审计评价指标体系成为当前需要解决的主要问题。
一、高校预算绩效审计评价的内涵界定及其必要性
预算的过程可以看成一个申请资源和配置资源的过程，传统预算模式更看重公共资金的使用情况，通过严格的制度控制促使各个部门在财政上对公民负责，防止权力滥用和将公共资金用于私人目的。可见，传统预算模式关心的重点在于预算投入，而不是预算投入使用的结果，预算审计评价更侧重支出是否符合预算并遵守政府的各种规章制度，预算理论和实证研究大多是从立法预算拨款的角度看绩效预算的贡献和成败［1］。而建立于新公共管理理论、委托代理理论基础上的新预算绩效审计评价机制则强调对结果负责，审计评价的目的围绕“绩效”，侧重于经济活动的可行性、合理性、节约性、有效性，在预算与围绕“结果”的绩效之间建立联系，预算评价重点放在支出的最终结果，投入上的经济性、服务水准与产品数量的效率性以及公共服务实现标的的程度成为评价的重要指标。如果一项经济活动既体现经济性，又具有效率性,实现效益最大化，则基本上达到了预算绩效的目标。
高校的任务是教书育人，为社会发展培养出更多更好的专业化人才是其最大绩效，但人才的培养不是一蹴而就的，它具有长期性、广泛性，体现社会公平，资金投入大且见效速度慢，如何通过特定的指标体系和科学的审计方法强化评价结果的精准性是关键。教育经费在教学、科研、管理上的投入与使用，是一个综合指标体系的考量，包括预算编制、执行情况及决算后的效果，都要围绕高校教育教学活动这个中心，着重强调资源配置使用效率和办学效益，并从经济活动的各环节入手，对高校各部门进行预算使用事前、事中和事后的全过程监督，为提高高校绩效提出合理性意见和可行性建议。无论何种类型的大学，人才培养的层次、数量和质量、科研成果及其社会贡献等，与财力资源、物力资源耗用相比，是否节约、投入降低和小于项目预算，是体现效率性、经济性和效果性的重要审计评价指标［2］。例如，学科建设、高水平科研和教学改革项目等能否获得教育主管部门的认可，科技成果能否转化为经济效益和社会效益等，在项目建设上的决策、质量、使用各环节的审查，有无失误和浪费问题，都是高校预算绩效审计评价的关注焦点。
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经济性、效率性与效果性相统一，是绩效预算审计评价的刚性要求。毫无疑问，预算绩效审计评价是高校预算执行“有效性”的重要保障。从教育投入方面来看，对计划目标、投资方案与预算执行情况进行评价，预算绩效审计评价可以保证学校资金使用方向的正确性和规范性；从教育资源配置上看，预算绩效审计评价在经营活动的人力、物力和财力搭配上能促进其合理性，使资源真正用在人才培养和高校自身发展的恰当位置，修编其浪费行为；从教育效果上看，预算绩效审计评价能够确保高校经济活动紧紧围绕人才培养的主题，在学生培养质量、科研能力等效果指标审核中发现问题，提出建设性意见；从学校管理效益分析，预算绩效审计评价可以在管理责任、管理服务水平上实现经济效益和社会效益的有机统一，实现学校可持续发展［3］。由此看来，对高校预算绩效进行系统考评，是提高教育经费使用效率、促进教育事业健康发展的重要手段。
二、高校预算绩效审计评价机制创新的关键：评价体系构建
(1)观测时间的确定。首先对大瓶充装工序的动作单元进行划分，共分为4个动作单元，对每个动作单元进行10次测时，求得每个单元的用时如表1所示。
图1 预算绩效审计评价体系
预算绩效评价体系的建立与完善，是高校预算管理工作的重要环节。而评价体系涉及高校人才培养和自我发展的全部教育活动，评价机制运行的“活性”就是要基于教育的经费投入能否更经济、富有效率和效益最大化。因此，为保证评价机制运行合理通畅，整个体系构建需要符合预算绩效管理的要求，这种要求首先体现在制定预算绩效审计评价体系的原则遵循。通常情况下，高校预算资金支出既要服务于高校的整体发展，又要突出以教学为中心，对各部门活动提供支撑。评价体系设计首先要基于高校综合发展的需要，审计指标能全面反映各个有关要素和环节的关联性，但又不能千篇一律，针对高校各个预算执行部门的特点，分类建立各项评价指标，以便审计评价体系更具针对性。因此，评价体系的建立首先要注重整体与分类相结合的原则，满足学校整体发展和不同评价主体需要；其次，定性与定量相结合，为使评价结果更具直观性和说服力，应尽可能进行多角度、多层次的量化评价；最后，高校预算绩效着重于人才培养，量化评价也要集中于培养质量的提升，并体现在科研创新的社会贡献度大小，越具有量化性就越具有评价科学性［4］。
预算和绩效管理一体化趋势明显，同样的，绩效评价融合于绩效管理之中，发挥了预算监督的实质性作用。其中，绩效评价指标体系的建立和运用是整个机制运行的中心，它既是一个技术问题，也是一个管理体制问题。一个完整的、可操作的预算绩效审计评价体系应包括确定审计目标、评价标准和评价指标，而这些还要基于评价体系的建立原则的要求。预算绩效审计评价体系如图1所示。
高校预算绩效评价标准是确保评价机制具有可操作性和科学性，标准的制定是以高校教育培养目标为导向，以高校预算绩效审计评价原则遵循为前提，既要符合教育的一般规律要求，又要切实反映学校自身实际，最终成为提出审计意见和审计结论的依据。但由于高校的教育属性，突出的是社会效益、宏观效益及长远效益，绩效审计的内容、组织方式和审计方法难以直接量化和即时性作出判断，将会导致衡量标准难以确定，而缺少了评价的客观依据，绩效审计质量和审计结论的可信度也会大打折扣。
目前贫困山区依旧有人与畜禽动物住在同一房屋，各类蓄禽混养，不仅影响人的生环境，也会出现人畜共患传染病现象。
高校预算绩效审计评价问题实际上是个系统工程，其核心是融合预算和绩效管理职能，在编制绩效预算、绩效评价目标设定与建立预算绩效评价体系等方面实现高校投入向支出效果转变。
三、高校预算绩效审计评价机制创新的思路
预算绩效审计评价目标是紧紧围绕高校教育目标，以突出传授知识、技能及提升创新能力为中心，随着预算绩效目标管理范围不断拓宽，预算绩效评价范围也不断扩大。目标决定指标的制定，指标体现评价目标，因此，应根据审计评价目标，结合高校和各部门特点，灵活选择或者设计指标，实现预算绩效考核。反映高校预算收支和分配绩效的具体指标，是用来支持高校办学条件类指标，在履行培养人才、科研创新职能时所必须具备的人力、物力、财力等资源；反映管理效率类指标是指高校使用管理预算资金的合理化程度；反映高校产出效益类指标是指高校履行高等教育职能所取得的外部成果，表现在培养出的人才、取得的科研成果及提供的公众服务；高校科研的质量和水平可以归入社会贡献与声誉的产出效益类指标中。指标的制定要考虑学校整体性评价的需要和学校部门性评价的需要。特别是个性化指标体系的设定，在很大程度上决定预算绩效评价的客观性、准确性及评价结果的可应用性，这是当前高校预算绩效评价环节中的重点［5］。
（一）突出定量评判原则
以定性分析与定量评判相结合的原则，决定了审计评价标准制定和最终评价结果是否有说服力。由于高校绩效评价指标具有非营利性、差异化和隐性社会效益等特点，在定性分析基础上，评价标准的制定应依据学校整体发展和各部门实情，尽量量化界定，以便使整个评价过程具有可操作性和客观性。除了教育活动中所产生的社会效益难以量化外，高校预算编制、收入预算执行情况、支出预算执行情况等都是可以量化的，并能被反映在人才培养、科研能力、社会公共服务中，也可以精确到各部门的工作质量考核和绩效评价上来。
也有研究者认为寨卡病毒感染导致神经系统损伤有可能是由于免疫交叉反应所导致的。Lucchese等[31]通过研究发现寨卡病毒的部分蛋白多肽在人类中也有表达，如小头畸形、脑组织钙化和吉兰-巴雷综合征相关的一些蛋白多肽，并且通过查询免疫抗原决定簇(IEDB)发现，许多共有的多肽具有免疫原性，当寨卡感染人体引发免疫反应后，可同时针对人体内共同存在的蛋白多肽发生免疫交叉反应，从而导致神经系统的损伤。
（二）以绩效管理信息系统为支撑构建绩效审计评价指标体系
绩效审计评价作为一个系统，包括绩效评价管理机制、工作流程、评价方法、评价指标库和评价标准数据库等构件和平台。由于教育的公共物品属性，对教育支出的效果考评不能仅看资金投入使用后当时的效果，还需要考察其对今后的影响，因此从时间跨度上需要掌握全过程的考核评价信息资料；从高校培养学生素质全面发展的目标出发，绩效评价指标设立既包括整体学校预算的审计评价，还要考虑学生个性化发展方面的需要，因此高校绩效评价指标体系构建是多层面、多角度的。而要达到评价机制运行的高效率、高质量要求，需要对项目支出、部门支出的众多信息资料进行疏理，做好绩效指标设计和标准值的收集和整理工作，建立绩效指标与标准的对应关系［6］。因此，应发挥信息技术的优势，在绩效审计评价上建立起管理信息系统，借助先进的信息化手段，提高绩效审计评价效率和精准度。
（三）构建全过程的预算绩效审计评价机制
通常所认为的绩效评价大多指事后评价，但事后评价并不能完全发挥绩效评价的监督、指导作用。因此，要建立预算编制、预算执行、预算完成有评价及评价结果有反馈的预算绩效全过程评价机制，将监督、审查、评价、反馈结合起来。此外，不仅要在实际评审时进行预算绩效审计评价，而且要在前期决策时就发挥评价机制的作用，做到绩效目标实时跟踪监控，通过实时跟踪监控，及时发现项目执行中的偏差问题，并及时采取纠偏措施，使评价体系贯穿于整个绩效管理过程，切实保障教育各项活动完成预定绩效目标，从而实现高校预算整体层面的“效率”、效果有效考核评价，促进学校资源合理配置。
（四）创新预算绩效审计再评价模式
目前，我国教育绩效评价工作一般以教育部门的自评为主，较少发挥第三方评价的力量，但第三方评价往往更具有客观性、公正性和富于效率。专家评估模式、专业公司评估模式、民众参与评估模式，更能实现独立、公正、客观，避开一些利益关系纠缠。一些专业的评估机构或研究机构充当“第三方”，这些非政府组织可以保证作为“第三方”的独立性、专业性、权威性的要求。通过竞争方式确定项目第三方评价中介机构，让第三方评价中介机构选择再评价项目，并在规定时间内上报评价工作方案，激发第三方评价中介机构加强预算绩效评价的主体责任感，有助于提高高校预算绩效审计评价工作的质量和效率。
参考文献
［1］谷书平，李珣.高校预算绩效评价机制优化［J］.财会通讯，2016（2）：81-83.
［2］胡明友.高校财务预算绩效审计评价体系的研究［J］.科技广场，2011（9）：214-217.
［3］杨惠.高校开展预算执行绩效审计的思考［J］.现代审计与经济，2018，231（2）：42-43.
［4］安颖.基于平衡计分卡原理构建高校预算执行绩效审计评价体系［J］.商业经济，2012（19）：121-123.
［5］陈力生，陈可喜.高校预算执行绩效审计评价构想［J］.财会通讯，2011（7）：94-95.
［6］李琳，王亚荣.基于“平衡计分卡”的高校预算执行绩效审计评价指标体系设计［J］.经济研究导刊，2012（26）：156-159.
中图分类号： F239.4
文献标识码： A
文章编号： 1008-9640（2019）08-0275-03
doi: 10.3969/j.issn.1008-9640.2019.08.122
收稿日期： 2019-08-06
基金项目： 教育部人文社会科学一般项目“双一流”建设背景下高校预算管理绩效评价研究（项目编号：18YJA880106）；教育部思想政治工作司委托项目“高校思想政治工作财政支持机制及评价方式”的阶段性成果。
作者简介： 杨剑勇（1977—），男，浙江诸暨人，浙江财经大学计划财务处副处长，副研究员。研究方向：教育经济与管理、高教研究。
（责任编辑：王玉玲）