关于乡镇选举方式改革的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,乡镇论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1998年以来，中国农村实行“村民自治”，由村民直接选举村民委员会的广阔背景下，各地陆续出现了一些乡镇长或乡镇党委书记选举方式改革的试验。其中，大多数地方的改革重点放在“候选人选择”上；少数地方的改革触及到选举制度本身，具有创新性。尽管这些改革的动机，都是试图重塑与扩大基层政府的合法性，但是，由于这些改革涉及到现行法律框架、干部人事制度等体制性重大问题，因此，乡镇选举方式的改革的难度和局限是不言而喻的。本文不是全面探讨乡镇体制改革的问题，只拟对乡镇长与乡党委书记选举方式改革的经验、特点和限度作一阐述，力图揭示它在基层民主政治建设中的实际作用。
一、案例提供的经验
20世纪90年代后期由于农民负担有增无减派生出来的乡村干群冲突加剧，造成了事实上的乡镇治理危机，各种群体性突发事件层出不穷。为了克服这种危机，各地陆续推行了乡镇工作规范化建设改革的试点，从扩大基层政治参与入手，不约而同地进行乡镇领导干部选举方式改革的探索。从1998年5月四川省遂宁市市中区保石镇的“公选”镇长起，到2004年3月至4月江苏省宿迁市宿豫区直选乡镇党委书记止，有关乡镇选举方式改革的探索，正方兴未艾。从已知的案例来看，尽管它们的名称不同，有的叫“公选”，有的叫“直选”，有的叫“两票制”，有的叫“三轮两票制”，还有的叫作“海推”。但是，就其创新程度而言，基本可以分为两大类：一类是体制内运行机制的改革，以改革候选人的提名方式或者叫改革候选人选择方式为重点；一类是突破体制性障碍的改革，以直接选举为重点。
第一类，体制内运行机制的改革。中国选举制度的特点之一是候选人的选择方式贯穿着“党管干部”的原则，法律规定的提名程序是党的意志的体现。按照法律文本，乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席和副主席，由乡镇人民代表大会选举，其候选人由乡镇人大主席团和乡镇人大代表10人以上联名提出。但是，在实际操作中，这些被提名的候选人，通常是由上级党委组织部门考察，选择出来后推荐给乡镇人大主席团，乡镇人大主席团一般不能自主地提名候选人。至于乡镇人大代表10人以上联名提出候选人的一般极为少见。如果出现乡镇人大代表联合提名的候选人与党组织推荐提名的候选人之间发生竞争性选举，就会被看作是不正常的现象。主持乡镇选举的党组织就会做工作，动员被提名者或参与提名者撤回提名。这样，法律文本中规定的两种提名方式，在实践中经常起作用的就剩下“主席团提名”一种。
乡镇党委成员及其书记的选举方式也存在着类似的问题。尽管党章的第29条和《农村基层组织工作条例》的第4条都明确规定，应由乡镇党员大会或者党员代表会选举产生。但在实际生活中，党章与条例文本中的规定常常让位于“组织意图”，乡镇党委成员及其书记，几乎都是由上级党委任命的，然后再经过乡镇党员大会或党员代表会的认可性选举程序，使之合法化。于是，经常出现乡镇党委书记的得票数并不一定是乡镇党委成员中得票数最多的一个。
这种体制内运行机制上的缺陷，造成了候选人选择方式改革的必要性凸显出来。主要案例有：
1.1998～1999年，四川省绵阳市选择了11个乡镇进行由人大代表直接提名选举乡镇长的试点改革。具体做法是将乡镇长候选人由人大主席团提名和代表联合提名两种方式，改由代表提名一种方式，并确定了候选人施政演讲、答辩和代表秘密划票、公开计票等程序，从而扩大了代表参与，调动了代表参政议政的积极性。
2.1998年10月，四川省南部县实行扩大群众参与选择副乡镇长候选人的改革。具体做法分两步：先将全县79个乡镇的178个副乡镇长职位全部公开，并确定竞争资格及条件后，由组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法，提名产生了694名初步候选人，这是第一步。初步候选人在参加演讲答辩后，胜出329人。组织部门根据规定职数按得分多少对优胜者进行排队，取名列前边的作为正式候选人等额推荐给乡镇人代会。乡镇人大代表也可以联名10人以上从剩余的优胜者中选择候选人，并推荐给乡镇人代会，这是第二步。南部县各乡镇人代会用这种方法选举产生了175名副乡镇长，从而通过增加“群众举荐”、“个人自荐”以及代表联名等方式，为副乡镇长候选人的选择注入更多的民主性因素。
3.四川省遂宁市市中区公选乡镇党委书记、乡镇长的改革。“公选”，是“公开推荐选拔干部”的简称，又叫做“公推公选”。1998年5月12日，中共遂宁市市中区区委发布《关于公开推选保石镇人民政府镇长候选人的决定》，9月17日又发布了《关于公选东禅镇、莲花乡党委书记和横山镇人民政府镇长候选人的决定》。接着，这几个乡镇又根据《决定》成立了相应的公选领导小组，并制定实施公选的程序性“简章”。
按照中国现行的干部制度，乡镇长和乡镇党委书记都属于国家公务员，必须具备公务员的任职条件。因此，公选领导小组成立后，要按照上级党委组织部门的规定公布乡镇党委书记候选人和乡镇长候选人的任职资格与基本条件，然后才能正式启动“公选”程序。
遂宁市市中区的具体做法是：①公开报名与资格审查；②笔试；③面试（答辩与民主推荐投票）；④区党委决定乡镇党委书记人选和乡镇长候选人；⑤人代会选举乡镇长（等额）。
严格说来，“公选”较好地实现与原有的“干部选拔”制度接轨。其最值得称道的创新之处在于“公开”。“公选”一改过去“组织提拔干部”为干部自愿报名，通过增加考试程序和答辩、民主推荐投票（实际上是“预选”），注入了公平竞争，扩大了民意基础，提高了过程的透明度，从而使“党管干部”的方式日臻成熟。
4.深圳大鹏镇“两票推选”镇长候选人的改革。早在1997年11月6日，深圳市曾向广东省提出《关于在我市镇级政府换届中进行直选试点的请示》。1998年2月24日，广东省人大常委会向全国人大常委会转报了《关于广东省深圳市在镇级政府换届选举中进行直选试点的请示》。同年8月18日全国人大常委会办公厅回复广东省人大常委会：深圳市的镇级政府换届选举工作还是应在现行宪法和地方政府组织法规定的范围内进行，但可以采取多种方式征求选民意见酝酿候选人。
在这样的背景下，1999年1月至4月，深圳市选择了龙岗区大鹏镇进行了“两票推选”镇长候选人的试验。第一票，是该镇全体选民提名镇长候选人，由全镇5048个选民无记名投票，共有76人获得提名，其中前5名被确认为镇长候选人的初步人选；第二票，是由该镇的全体党员、干部、职工和农户代表（约占该镇选民总数的1/5）在第一票选出的初步候选人的基础上，进行民意测评投票，选出正式候选人，在任镇长李伟文以813票胜出，由镇党委推荐给镇人大，经镇人大代表会正式选举，李伟文全票当选为新一届镇长①。但是，在2002年初龙岗镇举行的镇长换届选举中，“两票推选”镇长候选人的改革试验被弃置一边，又回复到由上级组织部门决定唯一候选人、经镇人大进行认可性选举的传统方式。三年前轰轰烈烈地“两票推选”候选人的改革试验成了昙花一现，不能不令人感到遗憾。
5.山西省临猗县卓里镇“两票选任”镇党委书记、镇长、镇人大主席的改革。1999年4月，山西省临猗县乡镇人大换届选举中，选择了卓里镇作试点，具体做法是，第一票是民意测验票。4月18日镇里召开有镇直机关干部、村“两委”干部和村民代表共500多人参加的镇党委书记、镇长、镇人大主席等主要领导干部的述职报告。接着，结合该镇人民代表选举，全镇参加投票的9266个选民在17个投票点通过秘密划票方式，对三位镇主要领导干部投“信任”或“基本信任”或“不信任”的测评票。凡在民意测评投票中获胜者，党委就可以将他们作候选人，分别推荐给党代会、人代会参加第二票的正式选举，否则，党委不能推荐。
6.湖北省京山县杨集镇和咸宁市咸安区的“海推”镇党委书记、镇长候选人的改革。京山与咸宁的具体做法小有区别，但他们都自称是“海推直选”，其实，“海推”是真，“直选”则名不副实。“海推”毕竟只解决了“候选人”的问题。
京山县杨集镇在2002年8、9月间进行乡镇换届选举，召开全体选民会议，由选民一人一票提名镇党委书记、镇长初步候选人。共有7,724名选民参加了提名，占全镇选民总数的82.6％，有18人被提名为镇党委书记候选人，17人被提名为镇长候选人。对选民提名的候选人，严格按得票多少，以1∶3的比例确定镇党委书记、镇长的初步候选人。这个过程叫做“海推”，是从吉林省梨树县村民委员会选举中创造的“海选”做法演进而来。然后，再分别召开全镇党员大会、全镇村（居）民代表会议，按1∶2的比例，推选镇党委书记正式候选人、镇长正式候选人。最后，再分别召开镇党代会和人代会，差额选举镇党委书记、镇长。正式投票前，组织候选人在党代会或人代会上进行竞职演说，阐述自己的施政纲领，接受代表的现场质询，让代表更全面地掌握候选人的真实情况。投票过程一律实行秘密写票，当场公布结果。
咸宁市咸安区的“海推”乡镇领导候选人的改革，是与乡镇机构改革同步推进的。2003年1～2月，咸安区12个乡镇党委书记、乡镇长、乡镇党委全体成员的候选人，都是由选民直接推选的。党委书记、副书记、委员均实行差额选举，并由党的代表大会直接选举产生；乡镇党委产生后，实行党政交叉任职，即党委书记兼镇长、一名副书记兼常务副镇长、一名副书记兼人大主席团主席和纪委书记、一名副书记兼政协工委主任，另5名委员中有3名兼任副镇长；乡镇机构合并为4个办公室——党政综合办公室、经济发展办公室、社会发展办公室、财政税务办公室，从而使咸宁区乡镇干部减少了62％。
以上案例的经验虽然各不相同，但其创新之处，却都归结到候选人选择方式的改革上。这种通过扩大群众参与来选择候选人，必然为选举过程注入新的活力，使认可性选举的民意基础得以扩大。由于这类创新较好地实现了与现行体制的接轨，因此，从另一个角度来说，它们又是传统的群众路线与民主集中制的自我完善。
第二类，突破体制性障碍的改革，以直接选举为重点。从理论上说，人民亲自行使权力应当胜过把权力委托给别人。基于直接选举更能使公众参与具有广泛性，所以，在基层民主政治建设中，直接选举往往最受青睐。但是，在中国现行的选举制度中，直选仅仅被限制用于选举县乡两级人大代表和选举农村村民委员会，其他选举或其他层级、类别的选举，都实行代表选举，即间接选举，包括县乡两级政府领导人的选举。因此，如何突破制度性障碍，扩大直选范围，很自然地成为乡镇选举方式改革的一个焦点。这类改革有一定的风险，却更具民主性，主要案例有：
1.四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”的探索。1998年11～12月，遂宁市市区在成功地进行了一系列“公选”乡镇长和乡镇党委书记的试点之后，时任市中区党委书记的张锦明提出了由选民直接选举乡镇长的改革动议。在经过充分准备并正式制定了《遂宁市市中区步云乡选民直接选举乡人民政府乡长试行办法》之后，正式启动了直选过程。全乡选民共推荐出初步候选人15名，有3名候选人进入公开竞选阶段。3名候选人到全乡10个村（选区）和1个居委会（选区）举行了13场竞选演说答辩会。最后经全体选民投票，谭晓秋以50％的得票率当选为步云乡第12届乡长，乡人代会以鼓掌方式“确认”了这一选举结果。步云乡也因此被媒体誉为“中国大陆直选第一乡。”然而，由于它与现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇领导由同级人代会选举产生的规定不尽吻合，所以，在现实中，步云乡的直选乡长改革却备受指责。
2001年7月27日，中共中央发出通知，转发《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》（中发［2001］12号），文件就乡镇长的选举特别指出：“依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生。过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求，个别地方出现了选民直接投票选举产生乡镇长的情况。这与宪法和地方组织法的有关规定不符。在这次乡级人大换届选举中，各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。”2001年12月步云乡直选的乡长任期届满，面临新一轮乡长选举。是继续延用1998年的直选办法，还是退回到传统的间接选举办法？经过慎重而深入地调查研究，步云乡的改革者做出抉择：坚持乡长直选。不过，这一次选举的设计和组织者在策略上把直选纳入“党委提名、间接等额选举”的框架，即“由全体选民直接选举乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”，从而巧妙地与现行法律规定接轨②。
在操作层面上，这一次选举比1998年选举在程序上更加完善，有利于提高程序的公正性。表现在：①选票上印有候选人照片，以利不识字选民选择；②不能代票，一人一票；③规定必须设秘密划票间；④候选人在同一地点演讲根据抓阄决定发言次序；⑤计票时候选人各方都可以派人监督。2001年12月31日，经过全体选民投票，谭晓秋以52.91％的得票率胜出。在随后的乡人代会上，谭晓秋以高票当选步云乡第13届乡长，获得连任。
步云乡直选乡长的价值在于，一是制度创新，两次选举的成功证明了可以在乡镇这个行政层级上进行直接选举，选举的质量不在于选民的文化素质，而在于选举程序。二是选举方法创新，比如选票上印有候选人照片，方便了不识字的选民；允许用按手印来选择候选人；取消了委托投票，严格实行一人一票等。这些方法上的创新，有利于提高选举程序严密性和公正性。三是增强了选举的民主性，真正实践了人民当家作主。
2.四川省雅安市“直选县级党代表”，实行党代会常任制的试点改革。2002年10月～12月，雅安市委组织部利用区县党代会换届的机会在雨城区和荥经县进行直选县级党代表试点，并实行党代会常任制。
雨城区党代表选举分三步进行：第一步是自荐、推荐和推选代表候选人初步人选。在党员个人自荐（报名）、党员和党组织推荐的基础上，各选举单位以支部为单位召开党员大会推选代表候选人初步人选，并报选举单位党组织初审。82个选举单位共有1380名党员报名，占党员总数的12％。其中党员自荐764名，党员推荐376名，党组织推荐240名。通过无记名投票推选和初审，共产生初步代表候选人506名。
第二步是确定代表候选人。选举单位以无记名投票方式，从初审合格的代表初步候选人中以得票多少确定代表候选人，报区委选举委员审批并公示3天。区委选举委员会对各单位上报的242名代表候选人预备人选进行了审查，其中有2名预备人选不符合代表资格，由原选举单位依次递补上报审批；各选举单位将经区委选举委员会审批同意的代表候选人进行了公示。公示内容主要有：候选人的姓名、性别、年龄、文化程度、入党时间、现任职务以及反映情况问题的方式、联系电话等。
第三步选举正式代表。各选举单位统一在选举日召开党员大会，对公示后无情况反映或有反映但经调查核实不影响代表资格的代表候选人，按照不少于应选代表20％的差额比例，在党代表大会代表选举日采用无记名投票方式进行直接选举。选举大会需达应到会党员的过半数，始得召开。选举大会由选举单位党委（总支、支部）主持（联合选举单位由区选举委员会委托党员领导干部主持），向全体参加选举的共产党员如实介绍候选人的基本情况和简历。候选人必须到会与选举人见面，并以姓氏笔划为序向大会和党员作出竞选承诺（因公因病不能到会的候选人要作出书面竞选承诺，由大会主持人代为宣读），接受党员的选择。候选人获得的赞成票超过到会有选举权的人数的一半以上，始得当选。获得过半数票者多于应选名额时，按得票多少为序，取足为止。如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的被选举人重新投票，得票多且过半数的当选。当选人少于应选名额时，对不足的名额在未当选的得票多的候选人中另行差额选举，按得票多少为序确定，得票多且过半数的当选，取足为止。当选人名单由大会主持人当场宣布，不再报区委审批，只报区委备案。最后从242名代表候选人中选举产生了雨城区第二届党代表159名。
荥经县是个山区县，全县共划分32个选举单位，直接选举只在4个选举单位进行。这是它与雨城区的做法最大的不同。
雅安市直选县级党代表的创新之处，一是选举过程之中，所有党员都可以报名参选，符合资格的候选人要进行承诺演讲，党员秘密划票，选举结果当场公布，并向当选代表颁发《当选证书》。县乡领导都必须以普通党员的身份参加选举。二是在选举之后，实行党代表大会常任制，通过制度建设，把决策权归还给党代会和全委会，重大事项实行票决，常委会的权力受到了制约，从而有效遏制了党内“一言堂”现象，有力地推动了党内民主的发展。
3.江苏省宿迁市宿豫区黄墩镇、蔡集镇公推直选镇党委书记试点改革。为了解决因干部调动而造成的乡镇党委书记空缺的问题，2004年3～4月间，江苏省宿迁市宿豫区先后在黄墩镇和蔡集镇进行了公推直选镇党委书记的试点改革。具体做法分公开推荐、资格审查和组织考察、差额票决确定候选人、驻点调研、演说答辩、党员大会直接选举、办理任职手续等七大步骤。其创新之处：一是“两推一决”，即组织全区基层党委党员、干部、群众进行第一轮推荐，推出得票较为集中的前12名人选，进行公示。然后再由试点乡镇以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，排出得票前4名人选，进行资格审查和组织考察，提出3名候选人人选，交区委全委会进行差额票决，确定2名作为正式候选人③。二是虽然党章和《农村基层组织工作条例》都规定党的基层委员会可以由党员大会或者党员代表大会选举产生，但是没有明确规定可以直接选举党委书记，并且是差额直选。在现实中，乡镇党委书记、副书记及成员几乎都是上级党组织任命或者“指选”的。宿豫区黄墩镇和蔡集镇突破了这种体制性障碍，进行制度创新，把选择乡镇党委书记的权利真正交给了乡镇全体党员。其试点改革，具有示范和推广意义。
二、乡镇选举方式改革的特点
综观1998年以来各地陆续出现的乡镇选举方式改革案例所提供的经验，大致有以下四个基本特点。
第一，自发性。据民政部统计，截止2002年12月31日，中国大陆31个省、自治区、直辖市共有39,240个乡镇，进行乡镇选举方式改革试验的乡镇如凤毛麟角。他们的改革实践，无论是以改革候选人的选择方式为重点，还是以突破体制性障碍为改革重点，都带有明显的自发性。改革的动力来源于基层日益增长的政治参与诉求。一则农村实行村民自治，由村民直接选举村委会已深入人心。“直接选举”在基层被认为是最民主的选举方式。二则是由于税费负担加重，乡与村之间、干部与群众之间的矛盾加剧，个别乡镇干部的腐败，常常会诱发群体性事件的发生和人们对传统的干部选拔制度的不信任。因此，希望改变乡镇领导干部的选择方式，不仅是广大群众的愿望，而且也成为有改革意识的地方组织部门和领导干部的共同诉求。三则中共“十五大”提出的“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”的任务，为地方组织部门进行基层干部选拔制度创新指明了方向。正是这些因素的交互作用，促使改革乡镇选举方式被提到地方组织部门的议事日程。
前面两类案例所提供的经验表明，各地乡镇选举方式改革的切入点和方法各不相同，具有多样性。这种多样性恰好说明各地乡镇选举方式改革的自发性特点。它不是自上而下、统一部署的改革，而是自下而上的自发性改革。这一点还可以从各地方的改革，无一例外地都谋求上级领导部门的认可与赞同而得到证实。一旦上级领导部门对某些改革做法不表示支持，那么，这个地方已进行的改革就可能变成“一次性”，在届满换届时又回到老路上去。深圳大鹏镇1999年的“两票推选”改革之所以变成昙花一现，就是典型的例子。
第二，建设性。各地乡镇选举方式改革的主体，是地方组织部门中具有创新精神的精英。他们是“党管干部”原则的执行者，如何把德才兼备、群众公认的优秀人才选拔到乡镇领导岗位上来，是他们的职责。因此，他们推动乡镇选举方式改革的基本出发点，是如何在坚持党管干部原则的前提下，保证既定目标的实现，因而是建设性的。
所谓“建设性”，又可以解读为是现行选举制度的自我完善。就改革候选人选择方式而言，有的改革是针对体制内运行机制的弊端展开的。例如改变过去乡镇政府负责人候选名单由上级党组织推荐的一贯做法，回到《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的由乡镇人大代表直接提名上来。又如，“公推公选”、“两票制”、“海推”等改革，都是旨在扩大候选人选择的参与范围，增强选举过程的透明度和民意基础，实质上是探索传统的群众路线和民主集中制原则新的实现形式，其建设性特点是不言自明的。就力图克服体制性障碍的直接选举乡镇党委书记和乡镇长而言，它是“人民当家作主”根本目标的逻辑使然，具有天然的合理性。尽管它与某些法律条文的规定不尽吻合，但是，既然法律规定县乡两级人民代表大会的代表都可以由选民直接选举产生，党的基层委员会也可以由党员大会直接选举产生，那么，为什么乡镇长和乡镇党委书记就不可以由直接选举产生呢？这在逻辑上是说不通的。也与“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法规定相悖。它从一个侧面反映了现行选举制度的不完善。因此，直选乡镇长和直选乡镇党委书记的改革，是努力克服体制性障碍的创新，其建设性是毋庸置疑的。
第三，民主性。尽管人民对民主的理解千差万别，但是，民主的核心价值或基础性内涵，是政治参与。前面乡镇选举方式改革的共同点，就是力争扩大政治参与的广度与深度。因此，不管是以改革候选人选择方式为重点，还是以克服体制性障碍改革选举制度为重点，都是通过有序扩大政治参与来发展政治民主的一种努力。当然，不同的选举方式，改革的民主性程度不同。一般说来，停留在“候选人选择方式”层面的改革，民主性相对较低。对于选民而言，毕竟还只是解决了候选人选择阶段的政治参与。而意在克服体制性障碍的直接选举，其民主性的广度与深度则较高，它保证了选民的全程参与。从理论上讲，选举的实质是人民主权的寄存过程。它是构建代议制民主大厦的关键性起点。选民的全过程参与比仅仅在候选人选择阶段的参与更安全，更能保证选民的选择权不被改变，使选举式民主彻底制度化，从各地乡镇选举方式改革的案例所提供的经验来看，民主性的增长是一个累进过程。“公选”、“两票制”、“两推一选”到“海推”，选民的政治参与有一个显著特点，是选民始终处于被动地位，他们所投的是“民意测验票”或“信任票”，仅在选择“初步候选人”时起作用，在决定“正式候选人”中虽能产生一定影响，但不起决定作用。换言之，改革候选人选择方式，实质上是在为传统的选拔体制注入了公众参与的因素，并未能使自上而下的“选拔”真正让位于自下而上的“选举”。所以笔者把它称为为候选人选择注入了民主性因素。而选民全过程参与则使选民摆脱了被动状态，选民可以用自己的投票行为，影响或改变选举结果，使民主性得到充分发挥。
第四，试验性。迄今为止，所见到的乡镇选举方式改革的案例，几乎无一例外地都贯以“试点”字样，表明乡镇选举方式改革具有试验性。也正因为这种试验性，造成各种选举改革方案设计及其程序存在这样或那样的缺陷，不尽合理，也不很完善。比如，有的乡镇选举方式改革仅仅限于副镇长层级；多数乡镇选举方式改革增加了“组织考核”程序，与传统的考核选拔体制没有区别；竞争性选举在大多数情况下流于形式，没有真正意义上的“竞选”；投票程序不规范，有些地方的秘密写票间形同虚设，委托投票过多，流动票箱过滥。诸如此类，都影响选举的质量，并反证此项改革的试验性。非但如此，由于众所周知的原因，上个世纪末叶，“三农”问题，尤其是农民负担过重的问题，已成为阻碍农村社会生产力发展的体制性障碍，乡与村的矛盾、干部与群众的矛盾盘根错节，乡镇治理普遍出现了危机。如何重建乡镇一级政府的合法性，是执政党组织部门面临的重大课题。这时，邓小平的“摸着石头过河”，即通过改革试验，寻求克服乡镇治理危机的办法，就成为改革者的首选。乡镇选举方式改革的试验便应运而生，这一试验，作为解决乡村矛盾、干群矛盾的一个突破口，或者说作为乡镇体制改革的一个起点，立即受到广大选民的认可和支持，表明此项改革试验具有天然的合理性。然而，遗憾的是，尽管各地乡镇选举方式改革试点纷纷告捷，却没有大面积推广的讯息。对于改革的推动者来说，“试点”、“试验”隐含着“试错”一面，可以做到“进可攻，退可守”，一旦被上级否决，不至于全军覆没。对于全社会来说，“试点”、“试验”涉及到方方面面，体制不变，这种改革试验的生存空间毕竟有限。所谓“下改上不改，改了也白改”的议论，不应简单地理解为杞人忧天，也真实地道出了乡镇选举方式改革所面临的困境。
三、乡镇选举方式改革的限度
乡镇选举方式的改革关系到乡镇体制改革的路径选择，涉及到作为最基层政府的组织形式、结构形式、治理形式要不要、能不能作出相应改革的问题。在中央尚未出台乡镇体制改革方案与政策的前提下，乡镇选举方式的改革，只能在与传统体制和习俗的博弈中徘徊，受到来自体制层面的各种因素的制约，从而限制了它的发展与推广。
第一，乡镇选举方式的改革，要受现行选举法律结构的制约。中国选举制度有一个突出特点，就是没有统一的选举法。有关选举制度的规定，除了宪法中的原则性规定外，还分散在不同的单项法律或规章之中，甚至同一种选举，却由多个效力不同的法律、法规来规定。而在选举过程中，选举机构还要制定一些规范性文件对选举程序及相关问题作出规定。尽管各种选举法律、法规之间，逻辑上不乏自相矛盾的地方，但是，这些规定也成为乡镇选举方式改革的制约因素。最典型的例子，是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第九条第六、七款规定：“乡镇人民代表大会主席、副主席、乡镇长、副乡镇长由本级人民代表大会选举产生”。然而，这一规定在实际运作中却无一例外地流于形式，现行体制的习惯做法是由县委常委会讨论决定乡镇人大主席、副主席、乡镇长、副乡镇长的候选人，县委组织部负责考察，然后交乡镇人民代表大会投票通过。乡镇政府的组织方式，其代表性大打折扣，选民的民主参与被排斥在外，因此，虽然也经历了选举程序，但其民主性值得怀疑，它的合法性基础是十分脆弱的。当他们在执行法律、法规及各项政令出现偏差或失误时，他们便首先成为群众上访、告状的对象，经不起群众用合法的方式质询、诉讼。前面两类乡镇选举方式改革，都是针对这一制度安排及其运行机制的弊端而展开的。但是，由选民直接选举乡镇领导人却与法律条文不符，因而备受批评，从而限制了“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利”目标的实现，使乡镇选举方式改革陷于尴尬境地。
直接选举乡镇长的改革如此，直接选举乡镇党委书记的改革也不例外。中国现行体制决定，乡镇党委书记是乡镇政权的“一把手”，是乡镇政权的领导核心。由于乡镇党委书记的工作直接面对乡镇广大群众，因此，选民要求对谁来当乡镇党委书记有直接选择权，于是，出现了“公推直选乡镇党委书记”的改革。“公推”，扩大了群众参与。但从理论上讲，乡镇党委书记及乡镇党委其他成员的产生，纯粹是党内的事，只能按照中国共产党《党章》和《农村基层组织工作条例》的规定办。由群众选民参与“公推”乡镇党委书记，而且“公推”过程有“投票”程序，尽管不叫“选票”，而叫“信任票”，但群众选民毕竟行使了“投票权”，也与《党章》和《条例》文本规定不符。即使在党内，并没有可以直选党委书记的明文规定，更与实际运作中乡镇党委书记一贯由上级党委任命的传统相去甚远，从而使“公推直选”乡镇党委书记的改革的合法性受到质疑。这不能不说是影响此项改革发展与推广的限制性因素。
第二，乡镇选举方式改革，要受现行干部人事制度的制约。乡镇作为单一制国家最基层的行政单位，其领导成员处于国家公务员等级序列的最底层。而公务员的考试录用、考核、职务任免、晋升、调任等等，均纳入由党的组织部门掌握的干部人事制度进行管理。人们所熟悉的“选拔”制度，即其关键性内容。但是在实践中，由于由少数人“选拔”乡镇长，缺乏群众参与，因而其合法性受到质疑。于是，地方党的组织部门便从改革“选拔”制度入手，力图通过扩大群众参与，来为现行的干部人事制度注入新的活力，这是各地改革乡镇选举方式试验相继出现的原因之一。地方组织部门发动乡镇选举方式改革的初衷是完善“选拔”机制。这一点在以改革候选人选择方式为重点的试验中表现的尤为突出。即使是直接选举乡镇长的改革试验，如步云乡直选乡长，当初也是以改革干部人事制度为目标的。
正因为如此，乡镇选举方式改革不得不增加一些原本属于干部人事管理范畴的原则与程序。比如，报名参选的资格中关于年龄、教育程度和行政级别的限制，带有一定程度的歧视性，使选举的公平性受损、使选举的民主性受到怀疑。但是，选举过后在任期内，组织部门仍可以按常规任意调动选举产生的乡镇领导人。“公选”如此，“两推一选”如此，“两票制”、“海推”等无不如此。只有步云乡直选的乡长在任内没有升迁是一个例外。选举产生的乡镇领导人，在任内被按现行干部人事制度随意调动或交流，直接违背了选民的意愿，降低了选举的实质性意义与价值。这可以说是干部人事制度限制乡镇选举方式改革的一个方面。
另一个方面，在“选拔”体制中，引进选举机制，必然使乡镇直选陷于另一种尴尬，即限制了当选人的仕途升迁。步云乡直选乡长谭晓秋自1998年12月当选，2002年12月获得连任，是目前所仅见的没有在任内被调任或交流的乡长。在现行体制下，由于不存在比乡长更高层级的职位可供竞选，因而谭晓秋个人的仕途实际上被“冻结”了。除非在他连任届满后，得到上级组织部门的提拔，否则，只能原地踏步。这种结局，实际上是干部人事制度限制选举发展的另一种表现形式。
乡镇选举方式改革所遇到的体制性障碍，远不止以上内容，还包括中央对农村政治的估计与判断及其对农村政治体制改革的决心与信心。这种制约，通常具有决定性。正是这些制约因素，造成了乡镇选举方式改革举步维艰。尽管如此，却有一个不容忽视的启迪，即各地不约而同的改革试验，事实上为乡镇体制改革的路径选择揭示了方向。中国党和政府在宣示发展社会主义民主时，十分强调要“保证人民群众直接行使民主权利”。从理论上讲，“保证人民群众直接行使民主权利”的制度通道，就是扩大直接选举的范围，保证选民直接投票选择各级领导人，在乡镇一级，就是实现选民对乡镇领导人的直接选举。从实践上讲，这不仅是必要的，而且是完全可行的。要扩大基层民主，保证广大人民群众直接行使民主权利，就必须运用“直接选举”这个杠杆，启动乡镇体制改革的进程，通过改革乡镇政权的组织形式、结构形式和治理形式，实现乡镇自治。这就要求宪法和法律要为乡镇体制改革预留出创制空间，并在制度安排上，有利于从传统立足于控制基层的体制向现代立足于服务基层的体制转变。只要不是叶公好龙，只要乡镇选举方式改革沿着逐步扩大直选范围和提升直选层次的路径发展，那么，最令领导人和决策部门头痛的乡镇问题将不再是难题。