审计机关执法主体资格的探讨，本文主要内容关键词为：主体资格论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计机关以《审计法》及《审计法实施条例》等审计法律法规为依据从事行政执法工作，这为社会各界所认可。但在实际工作中，审计机关往往还要根据财政、税务、金融等其他法律法规进行审计评价和处理处罚。那么，审计机关在审计中发现被审计单位有违反相关财政、税务、金融法律、法规及其他财政、财务收支规定的行为，到底能否依据这些规定在法定等职权范围内对被审计单位进行监督和处理处罚呢？
审计机关在财政、税务、金融等领域是否具有执法主体资格
在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规行为进行处理处罚，没有将审计机关明确为共同的执法主体。如《会计法》规定：《会计法》的执法主体是财政部门，会计违法行为由财政部门处理；《发票管理办法》规定：《发票管理办法》的执法主体是税务部门，发票违法行为由税务机关处理等。如果不对审计机关在这些领域的执法主体资格予以明确，审计机关遇到此类问题时就难以做到理直气壮。对此，有三种不同观点：
第一种观点认为审计机关无权在这些领域进行审计监督。理由是：有关法律法规明确规定了主管机关是该法律法规的执法主体，只能由其进行监督管理和处理处罚，而审计机关没有执法主体资格，审计机关进行处理处罚是越权行为。在审计实务中，持这种观点的人对其他法律法规明确规定的违法行为不做过多关注，如税务问题、现金管理等方面的问题。随着对国家审计理解的逐渐深入，持这种观点的人越来越少。
第二种观点认为审计机关有权在这些领域进行审计监督，但无权进行处理、处罚。理由是根据《审计法》及《审计法实施条例》有关规定，审计机关对违反财政、税务、金融等其他法律法规的行为有权进行再监督，但还得按照相关法律法规由主管部门进行处理处罚。在审计实务中，持这种观点的人对这些违法行为进行了查实，也在审计报告和审计决定中予以披露，但不直接进行处理处罚，而是移送或提请相关主管部门处理。
第三种观点认为审计机关有权在这些领域进行审计监督，也和其他主管部门一样具有处理处罚权。理由是《审计法》及《审计法实施条例》赋予审计机关具有财政、税务、金融等有关法律法规的执法主体资格，审计机关与其他相关主管部门有着相同的监督权和处理处罚权。在审计实务中，持这种观点的人对这些违法行为进行了查实，而且在法定职权内直接进行了处理处罚。
笔者同意第三种观点，可从以下三个方面进行说明。
审计机关与有关主管部门的职责关系决定了审计机关可以在这些领域成为执法主体。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”财政、税务、金融等主管部门，在履行各自专业管理职能的同时，都具有某一特定的监督职能，这种监督职能一般是结合自身的管理职能来履行的。而审计机关作为专门监督机关，专司综合性经济监督职能，不但要监督财政、财务收支活动，还要对这些财政、财务收支负有监管职责的主管部门，对主管部门所管理的财政、财务收支活动承担着再监督的职责。
由此可见，审计机关在“法定职权范围”内的监督，与有关主管部门在监督财政收支、财务收支方面的职能是重合的，而且也是不可避免的。因此，审计机关与有关主管部门一样也应当成为财政、税务、金融等领域的法律法规和国家其他有关规定的执法主体。
行政执法的成本、效益原则决定了应该赋予审计机关在这些领域的执法主体资格。
赋予审计机关执法主体资格有利于节约行政资源，降低行政成本，提高行政效率，分清法律责任。如果不赋予审计机关执法主体资格，那么审计机关在审计发现被审计单位的违法行为时，自己无权进行处理处罚，必定要移送有关主管机关处理处罚，这样一来，被移送的主管机关必定要重新核实违法事实，重新取证，最后再作出处理处罚决定，这就浪费了行政资源，增加了行政成本，降低了行政效率。如果主管机关不去重新核实违法事实，重新取证，而是直接采用审计机关查出的事实作出处理处罚决定，那么一旦发生行政争议时，就很难分清是哪个机关的责任。
有关法律法规确立了审计机关在这些领域的执法主体资格。
修改后的《审计法》第三条第二款规定：“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”明确了审计机关的执法依据和作出处理处罚的执法主体资格。这就说明，审计机关除了是《审计法》的执法主体外，还可以是财政、税务、金融等领域的法律法规等执法主体，审计机关在法定职权范围内依照《审计法》和其他领域的法律法规等进行评价、处理、处罚。然而，作为专门监督机关的审计机关，虽对各类财政收支、财务收支行为均具有监督职责，但确实难以将其执法主体的资格在每个相关法规中加以明确，因此只有在《审计法》、《审计法实施条例》等法律法规中概括性地明确审计机关在适用审计法规之外的其他有关法律规范的执法主体资格，即审计机关也具有与其他行政主管部门相同的执法主体资格。
审计机关在财政、税务、金融等领域执法时的执法权限问题
正确认识审计机关在其他领域执法时的执法权限问题有助于规范审计执法，防范审计风险。
行政执法主体的行政执法职权种类包括：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等。根据《审计法实施条例》第六章有关规定，审计机关可以直接对违法取得的资产按照有关规定进行处理，对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为责令改正、给予警告、通报批评或没收违法所得、罚款等处理处罚，其他只能提请、建议其他单位或部门进行处理处罚。因此，审计机关在财政、税务、金融等领域的执法主体资格的执法权限受到严格限制，基本局限在行政处罚范畴内，除行政处罚可由审计机关直接实施外，其他如行政强制、行政征收、行政给付等都需要审计机关制作审计建议书或移送处理书由相关单位和部门实施。因此，审计机关在财政、税务、金融等领域履行执法主体资格时，一定要明确：审计机关只有在特定的执法权限内才拥有与其他执法机关相同的执法主体地位和执法权力，否则便是越权。
审计机关作为其他领域的执法主体执法时要处理好两种关系
处理好审计法律法规和其他领域法律法规的关系。审计机关作为行政执法主体在执法过程中除依据《审计法》和《审计法实施条例》等审计法律法规外，还适用财政、税务、金融等其他领域的法律法规。因此，正确处理审计法律法规和其他领域法律法规的关系显得尤为重要。如《审计法实施条例》第五十三条第一款对被审计单位违反国家规定的财务收支行为的处理处罚作出了相关规定，但紧接着在第二款又规定：“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为另有处理处罚规定的，从其规定。”因此当审计机关对被审计单位进行处理处罚时，首先适用财政、税务、金融等其他法律法规的规定；其他法律法规无规定的，再根据审计法律法规进行处理处罚。如：经审计，某单位未根据规定代扣代缴税款，对此，《审计法实施条例》第五十二条、第五十三条和《税收征收管理法》第五十三条都有相关的处理处罚规定，应首先适用《税收征收管理法》。由于审计机关不具备与税务机关同等的行政执收的权力，因此，审计机关只能按照该法第五十三条第二款规定将审计决定抄送税务机关，由税务机关将税款、滞纳金清缴入库；同时，审计机关也具备《税收征收管理法》执法主体资格，与税务机关具有同等的行政处罚的权力，因此，审计机关在采取以上措施后仍可根据《税收征收管理法》第六十九条对被审计单位处以罚款处罚。
处理好审计部门与主管机关的关系。审计机关与有关主管机关应当加强协调配合，审计机关对不属于自己职权范围的事项，应当将审计决定抄送有关主管部门或制作审计建议书、移送处理书交有关主管部门处理，并对有关主管部门处理情况进行监督。属于自己职权范围的事项，如果有关主管机关已经对被审计单位同一违法行为作出处罚决定，那么审计机关就不再处罚。当然，如果审计机关已经对被审计单位同一违法行为作出审计决定，有关主管机关也不应再处罚。