新一轮粮改的突破及其局限性，本文主要内容关键词为：局限性论文,新一轮论文,粮改论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年的中央1号文件《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》和国务院17号文件《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，在我国20多年的粮食流通体制改革进程中具有里程碑意义。中央1号文件的第17条对新一轮粮改的市场化目标和所应把握的重点环节提出了原则性意见。国务院17号文件共8个部分、36条，以中央1号文件精神为指导，对新一轮粮改做出了全面部署。这两份重要文件使粮改朝着市场化的方向迈出了具有决定性意义的坚实步伐，也可以说是迈出了最后一步。如何评价这一轮粮改？据笔者的观察和分析，这一轮粮改至少在3个方面取得了突破性进展，对我国建立新型粮食流通体制具有决定性意义；与此同时，有些方面的制度安排究竟效果如何还有待继续观察。
一、三大突破
从这两份文件关于深化粮食流通体制改革的表述中，我们可以看出新一轮粮改的三大突破。
（一）粮食购销市场化最终完成
与其他农产品相比，我国粮食流通的市场化道路最为曲折和复杂多变。改革开放以来，我国粮食流通体制改革几经起伏。即便从1998年以“三项政策、一项改革”为核心内容的新粮食流通体制实施以来，粮食购销市场化的进程也并没有停止，而是在曲折中前进。几年来，粮改走的是边际市场化道路，也就是分品种、分区域从外围向中心推进：2000年，将南方早籼稻、红小麦和北方春小麦退出保护价收购范围，实行购销市场化；2001年，进一步将浙江等沿海8个主销区的粮食购销完全放开，让这些地区率先实行区域性的粮食购销市场化；2002年和2003年，虽然中央没有统一部署其他地区的市场化改革，但在一些粮食主产区和产销平衡区，粮食流通却悄悄地向市场化方向迈进。实际上，从2002年年初开始，有关方面就着手研究主产区如何放开粮食购销问题，这本身就是一种信号，推动了地方自主进行的粮食流通市场化改革。截止到2003年底，全国已有14个省份粮食购销全部放开，7个省份部分放开，10个省份较大幅度缩小保护价收购范围。
2004年中央1号文件和国务院17号文件提出：2004年，全面放开粮食收购和价格，实行粮食购销市场化和市场主体多元化。这主要是指放开剩下的几个主产省的粮食收购市场和收购价格；粮食收购价格由市场供求形成；严禁各种形式的地区封锁，取消粮食运输凭证制度和粮食准运证制度，实行粮食自由流通。由于粮食销售市场和销售价格早已放开，这意味着我国粮食流通的市场化已最终完成。
（二）束缚新型市场主体成长的体制性障碍被铲除
粮食购销市场化的关键是市场上要有一批按市场规则办事、充满活力的新型市场主体。如果没有一大批这样的新型市场主体，而是仅有习惯于独家经营、盈亏由国家承担的传统国有粮食企业，粮食购销市场化最终也不能完成。反思20多年来的粮食流通体制改革历程，决策者们对这一点没有给予足够重视，不仅在创造条件加快培育新型粮食市场主体方面做得很不够，有时甚至迟迟不能消除束缚新型市场主体成长的体制和政策障碍。这既与决策者往往受国有粮食企业利益代言人影响有关，也与决策者过于信赖国有粮食企业、把新型粮食市场主体视为不可靠的异类有关。市场规则不完善、国家调控缺位时代大粮商的斑斑劣迹，特别是建国初期大粮商与政府意志、公众利益相抗衡的历史，给后人的影响实在太深，使“粮商即奸商”的传统思想更加根深蒂固。其实，只要国家有完备的调控手段和体系，有完备的市场监管规则，市场发育又极为充分，粮商的逐利性与市场的趋稳性是能够实现统一的。
在培育新型市场主体方面，中央1号文件和国务院17号文件从多方面进行努力：①赋予农民自由处置余粮的权利。农民有权选择出售余粮的时间、地点和渠道。正如中央1号文件所规定的，“有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规”。②赋予新型市场主体到产区向农民收购粮食的权利。取消只能到产区县以上粮食批发市场购买粮食的规定，放宽本地企业和外地企业进入初级市场直接向生产者收购粮食的限制，真正做到购销多渠道经营。③赋予新型市场主体平等竞争的权利。新型市场主体与国有粮食企业间的竞争并不平等，突出表现是国有粮食企业能够得到政策性收购贷款的支持，而新型市场主体却得不到这种支持。粮食收购资金贷款的政策性不是按其所有制性质确定发放对象的充分必要条件。政策性只应体现在用途上，即只要贷款是用于收购粮食的，都应给予扶持。拓宽粮食收购贷款发放范围，既是赋予新型市场主体平等竞争权利的需要，也是提高政策性信贷资金使用效率的需要。因此，文件规定，对已经改制的原国有粮食企业、粮食产业化龙头企业和其他粮食企业，农业发展银行也可以提供贷款；各商业银行对各类粮食企业和经营者可以给予贷款支持。④赋予国有粮食企业更大的改革空间。1998年的那一轮粮改也提出要进行国有粮食企业改革，但由于种种原因，这项改革没有迈出实质性的步伐，国有粮食企业从产权制度、经营机制到经营绩效都没有发生大的变化。这次粮改在国有粮食企业改革特别是产权制度改革方面迈出了较大步伐，提出以现有仓储设施为依托，改造和重组国有独资或国有控股的粮食购销企业；小型国有粮食购销企业可以实行改组、改造、兼并，或租赁、出售、转制；发展粮食收购、储藏、加工、运输一体化经营。这次粮改，中央还出台了消化“老人、老粮、老帐”的相关政策，以消除企业的历史包袱。通过改革，力争在全国逐步形成若干个具有竞争力的国有大型粮食企业集团。
（三）粮食补贴政策发生历史性转换
国有粮食企业经营粮食发生如此之大的亏损，令许多人百思不得其解。任何一种商品一买一卖是有利可图的，如果说单个企业的单笔买卖可能亏损，那么，单个企业长时期、全行业长时期亏损的现象就不应该发生。只要稍微深入分析，就能发现问题的秘密所在。如果按市场规则办事，低价购进、高价卖出，买卖差价能够弥补全部交易费用，就不会发生亏损。问题就在于国家没有按市场规则办事。一方面，国家为国有粮食企业确定了购进价，销售价却由市场决定，购价与销价由两种机制形成，往往相互脱节，形不成盈利所必需的买卖差价；另一方面，国有粮食企业既有与其他国有企业形成低效率的类似原因，又因粮食的特殊性而具有形成低效率的独特原因，达到盈亏临界点所需要的买卖差价往往大于合理的买卖差价。国家既然赋予国有粮食企业保护农民利益、按保护价敞开收购农民余粮的政策职能，就必须给予企业相应的补贴。解决这些问题，可以通过完善国家的价格决策机制、加强国有企业管理而实现吗？回答是否定的。解决这些问题的唯一办法是价格完全由市场决定，盈亏完全由企业自负，国家不再规定企业的购进价，也不再承担企业的财务亏损。这么一来，原来用于补贴国有粮食企业的粮食风险基金就可以转而用于直接补贴农民，从而实现补贴方式的历史性转换。
部署新一轮粮改的文件提出，从2004年起，全面实行对种粮农民的直接补贴。需要注意的有4点：①对农民实行直接补贴并没有增加国家的支出，只不过是把过去用于补贴国有粮食企业的部分资金抽出来用于补贴农民而已。②补贴办法灵活多样。补贴到户的依据，可以是农业税计税面积，可以是计税常产，可以是粮食种植面积，补贴也可以同种粮农民出售的商品粮数量挂钩。补贴到户的途径，可以是农业税征收和对农民直接发放“征补两条线”，可以是直接抵扣农业税，也可以是直接补给农民。在各方面认识并不一致、缺乏实践经验的情况下，应当给予地方更大的灵活性，采用这种“可以……可以……也可以”的政策句式是必要的。③不仅13个粮食主产省要实行直接补贴政策，其他地方也要实行直接补贴政策。2004年，除西藏、青海外，全国共有29个省、自治区和直辖市实行了直接补贴政策，全国用于直接补贴的资金达到116亿元。④对直接补贴政策的属性不能一概而论。补贴与农户农业税计税面积或计税常产挂钩，并不影响粮食的产量和贸易，当属“绿箱”政策范畴；补贴与粮食种植面积挂钩，明显扭曲粮食生产和贸易，当属“黄箱”政策范畴，补贴力度应受到限制。
除以上三大突破外，新一轮粮改还将带来其他一些历史性进步。例如，这次粮改方案提出，要加强粮食市场供求情况的监测分析，所有从事粮食收购、销售、储存和加工的粮食经营者都要建立粮食经营台帐，并向当地粮食行政管理部门定期上报相关数据；国家实行粮食生产、消费、库存、价格等信息的定期发布制度。这是一个很了不起的进步，打破了计划经济时期形成的早已过时的保密观念。长期以来，粮食播种面积、产量等数据的发布比较及时，但其他方面的重要数据特别是库存和消费数据残缺不全或有意不公开，对市场的波动起到推波助澜的作用。实行这项制度，对编制我国粮食平衡表、及时引导市场预期、增强市场稳定性都将发挥明显作用。又如，重新界定政府在粮食流通中的职能，不仅大大限制了政府的事权，而且强调政府要依法行政，更多地运用经济手段和经济杠杆调控粮食市场。
二、有待观察的几项制度安排
尽管新一轮粮改有很多突破，也将带来某些进步，但有些方面的制度安排的效果究竟如何，还有待进一步观察。
（一）关于最低收购价格制度
新粮改方案规定，必要时由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。而且，国务院也确实决定2004年在南方8个主产省实行稻谷最低收购价格，并公布了具体的价格水平。有人问，刚刚宣布废除保护价收购制度、全面实行购销市场化，为什么又要实行最低收购价格？2004年的最低收购价格与以往的保护价相比，具有明显不同的特点：2004年的最低收购价格是短缺条件下制定的一个对生产者有很强吸引力的价格，旨在鼓励生产者扩大生产，而以往的保护价价位较低，以保证生产者能够收回成本并有适当收益为定价原则；2004年的最低收购价格只由政府指定的企业在规定的时期内执行，而以往的保护价则由所有国有粮食购销企业常年执行。可以看出，最低收购价格不是保护价的简单翻版。从2004年情况看，最低收购价格的确有待完善，比如没有地区差价，品种差价没有拉开，受委托的企业特别是中央储备企业没有直接面向生产者的收购网点。下一步可以考虑通过中央储备企业在批发市场上大量购进，拉动产区初级市场粮食价格上扬，从而及时发出扩大生产的信号。
（二）关于收购市场准入制度
新粮改方案规定，省级政府要规定粮食收购企业在经营资金、仓储设施、经营规模、检验和储存技术等方面应具备的条件；从事粮食收购的企业必须经县级或县级以上粮食行政管理部门审核入市资格。在当前转变政府职能、减少行政审批的大背景下，出台这种新的行政审批项目，的确令人费解。粮食收购市场比零售市场放开晚，放开以后政府对收购市场的管制比对零售市场的管制更严。粮食收购市场真的比零售市场更加脆弱、更容易出现混乱局面，从而更需要政府的管制吗？这种制度安排，主要受“国家（即国有粮食企业）必须掌握粮源”这种传统观念的影响。实际上，并不存在这种必要性。尤其是，许多地方的粮食行政管理部门是要靠向国有粮食企业摊派费用以维持运转的，粮食行政管理部门有限制收购市场竞争、维护国有粮食企业垄断地位的利益激励。因此，在粮食收购市场实行准入制度是一把“双刃剑”，既可能带来规范收购市场秩序的预期效果，也可能带来竞争不充分的意外效果。如果准入的尺度把握得很严，入市收购者过少，就可能造成局部垄断，或出现局部“卖粮难”，从而伤害到农民。湖北等地的情况已经表明，2004年各地早籼稻收购价格的高低与收购者的多少密切相关。
（三）关于中央和省两级粮食储备制度
新粮改方案规定，要按照中央和省级政府粮食事权划分，健全和完善中央和省级粮食储备制度和调控机制。这其实是延续过去的制度安排。上个世纪90年代初期出台粮食储备制度时，之所以做出中央和省都要建立粮食储备的安排，有两个原因：一是当时中央财政收入占全国财政收入的比重很低，中央不愿意独自承担调控全国粮食市场的责任；二是当时全国粮食市场发育不充分，地区之间尚未真正建立起统一、开放的粮食市场体系。现在，这两大背景都发生了很大变化，继续沿用中央和省两级粮食储备制度，已经是弊大于利：首先，造成资源浪费。按规定，产区和销区要分别按3个月和6个月的销量建立地方储备，没有达到这个规模的，要逐步充实和补充。同时，中央又以远高于平衡全国粮食年际供需波动实际需要的规模，建立起庞大的中央直属粮食储备系统。这明显是重复储备，浪费资源。特别是在全国粮食供求关系趋紧的时期，要求地方充实储备，人为加剧供求矛盾。其次，增大了储备的运作成本。新粮改方案规定，当局部地区出现粮食供给短缺或农民“卖粮难”时，主要通过销售或收购地方储备粮等方式进行调节；当较大范围出现粮食供不应求时或农民“卖粮难”时，通过销售或收购中央储备粮等方式进行调控。在全国统一市场条件下，短缺或“卖粮难”都将是全国性现象，不会限于局部地区。即使在全国粮食市场一体化程度不高的情况下，产区和销区出现所谓局部地区粮食短缺或农民“卖粮难”现象的概率也是不对称的。产区出现农民“卖粮难”的概率大大高于出现短缺的概率，产区地方储备“进”的概率大、“出”的概率小，销区正好相反。地方储备“进”、“出”概率不对称，势必增大运作成本。再次，不利于及时、有效地调控市场。在市场波动刚刚开始、还没有影响全局的时候进行调控，效果最为理想。但是，在中央和省两级储备和调控机制下，如果中央要求地方先行调控，而地方寄希望于中央，就会失去最佳调控时机。
三、两点启示
2004年，粮食流通体制能够在市场化道路上迈出关键性的一步，是极为不易的。这给深化粮食流通体制改革乃至农村其他领域的改革带来许多启示。笔者认为，至少有两点启示应当汲取。
1.改革需要有直面历史包袱的勇气。粮改难就难在并不是在一张白纸上描绘未来，而是必须面对沉重的历史包袱。“三老”问题（即国有粮食企业的“老人”、“老粮”、“老帐”问题）如何妥善解决，能否承担或者说是否愿意承担解决问题所必须付出的成本，是决策者不得不考虑的问题。这也是近两年决策者迟迟下不了粮食流通彻底市场化决心的关键所在。实际上，对历史问题的逃避，是决定1998年那一轮粮改政策取向的“神秘力量”所在。对历史包袱的不同回答，是决定走什么样的粮改技术路线的关键：回避历史包袱，势必导致旧体制进一步强化从而产生新包袱；直面历史包袱，就可以从旧体制中走出来，真正面向未来设计全新的体制。
2.改革需要有直面市场挑战的勇气。市场化的粮食流通体制必须经受不同市场状况的考验，既要能够经受住供大于求的市场状况的挑战，又要能够经受住供不应求的市场状况的挑战。我国粮食已连续4年歉收，连年的当期消费大于当期产量已使库存大幅度下降。2003年10月以来市场粮价上涨幅度较大，社会各方面对粮食供求关系拐点的来临的预期渐趋强烈。有些人担心市场化的粮改方案能否如期出台。在这个背景下，坚定地迈出粮食流通市场化的步伐，政府要承担相当大的风险，也需要有足够的勇气。