水资源资产化管理理论及应用研究，本文主要内容关键词为：水资源论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水资源危机的进一步加深要求水资源管理应尽快向水资源资产化管理转变，但对于如何实现这一目标，目前学术界和实务界都还处于探索阶段。本文通过对目前国内外水资源资产化管理现状的分析，进一步论证了我国水资源资产化管理的发展方向，并对其进行了理论研究，提出了我国水资源资产化管理的基本框架以及该框架在南水北调工程中的应用。
水是生命之源，是生态环境系统中最活跃、影响最广泛的基础性自然资源，也是社会经济发展中不可替代的稀缺性经济资源。从20世纪70年代开始，水资源专家便反复提醒：人类正面临水危机！如何有效地解决水资源短缺问题，使有限的水资源得以永续利用，已成为当今世界各国亟待解决的重大问题。
在我国，由于传统水资源管理体制的弊端，使人们对水资源的利用和保护缺乏有效的综合管理，否认水资源的经济价值。把经济发展建立在对水资源的“取之不尽、用之不竭”，无偿占用观念的基础上，加剧了水资源危机和水环境质量的恶化，水资源短缺已经成为制约国民经济和社会发展的瓶颈。只有实行水资源资产化管理，明确水资源是资产，并且明确解决水资源资产产权关系，才能强化国家对国有水资源资产所有权管理，理顺国家、企业、个人诸多方面的经济关系，建立完善的水管理制度，落实水资源资产经营的责任，建立现代企业制度，从而优化水资源配置，节约水交易成本，恢复和发展水资源产业内在的“造血机能”，使国民经济走上全面振兴发展之路。
1.国内外研究发展现状
水资源问题是当今世界各国所面临的一个紧迫问题。无论是水资源丰富还是水资源短缺的国家，都把水资源持续利用作为经济社会发展必不可少的前提和条件，许多国家都有比较完善的水市场，并都把水资源作为一种资产，实行资产化管理（或有偿使用水资源）。如在美国西部，为了更有效地利用水资源，近年来出现了水银行的水权交易体系，将每年的水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，使得水资源的经济价值得以充分体现。此外，美国有不少调水工程，对于调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让，另外，节约用水者把省出的水满足其他用水户需要时还能得到合理补偿，如洛杉矶市与伊姆皮里灌区于1985年签订了为期35年的协议，协议的主要内容是，伊姆皮里灌区将通过节水措施节约用水，把省出的水有偿转让给洛杉矶市[1]。以色列在建国初期，就把水认为是国家珍贵的资源，同时考虑到半数以上的国土为干旱和沙漠地区，水被确立为国有化资源，归政府所有和控制。为了给予政府控制水资源开发的权力，以色列于1959年颁布实施了《水法》。该法构筑了以色列全部灌溉发展的框架，并阐明：以色列的水资源是公共财产，由国家控制，用于满足公民的需要和国家的发展。一个人拥有土地的产权，但并不拥有位于其土地上或通过其土地境内的水资源的权力。《水法》的主要目的，是通过将可转让和不可转让的水权配额，交给消费者开发利用，以达到水资源有效利用[2]。其他如日本、法国等也都针对本国的实际对水资源实行资产化管理，建立了有偿使用水资源的制度。我国也不例外，多侧面、多角度地对水资源的研究正方兴未艾，其中水资源资产化管理问题的研究也正受到越来越多的关注。但就目前而言，国内学术界对于水资源资产化管理的研究基本上都还只侧重于概念或水资源资产化管理某一具体方面的研究，缺乏系统性。如于晓川等针对水资源管理所面临的问题，提出应把水资源作为一种特殊商品实行资产化管理，以保持经济社会的可持续发展[3]。杨美丽等就水资源所具有的收益性、经济性、权属性、有偿性等基本特性，论证了水资源的资产属性和把水资源纳入资产化管理的合理性，并从宏观与微观两个层面对水资源进行资产化管理的相关问题作了探讨[4]。董文虎研究了水资源与水资源资产之间的关系，提出要运用“两权论”的观点研究水资源资产，提出要借鉴马克思“地租”理论研究水资源费标准的制定[5]。作为水行政主管部门的水利部也正积极进行理论研究，2004年8月，水利部经济调节司在北京举行专家咨询会，就水资源资产化管理研究大纲的编制工作第二次征询专家意见。据了解，该大纲初稿分为我国水资源管理体制及其存在的问题，水资源资产化管理的概念和必要性，理论基础和政策依据，目标定位和改革设想等5个部分，试图从我国森林、土地、矿产等其他自然资源资产化管理的实践中得到启示，同时借鉴国外水资源资产化管理模式和经验，充分利用价格的市场机制，实现水资源的优化配置，以最大限度地发挥水资源的利用效率和效益[6]。
2.水资源资产化管理理论研究
2.1 水资源资产化管理的先决条件
水资源是否具有资产属性是我们对水资源进行资产化管理首先应该解决的问题，也是水资源是否能够作为资产进行管理的先决条件。根据《辞海》对资产的定义，资产是指“一个单位所拥有的各种财产、债权和其他将会带来经济利益的权利”。1980年12月美国财务会计准则委员会(FASB)的财务会计概念公告No.6定义“资产为某一特定主体由于过去的交易或事项获得的或控制的可预期的经济利益”。纵览国内外对资产的定义可以看出资产的本质在于它是一种经济资源，能带来预期收益，具有权属性、经济性、收益性和有偿性。
在我国，人均水资源只有2300立方米，不足世界人均水平的1/4，而且地区分布不平衡、季节分布不平衡。因此，我国的水资源，特别是北方缺水地区的水资源，具有如下属性：(1)权属性。《水法》明确规定水资源属全民所有，国家保护依法开发、利用水资源的活动。(2)经济性。水资源在开发利用的过程中，包含着人类劳动，所以会产生价值，其根源在于水的多元使用价值：饮用价值、灌溉价值、养殖价值、工业利用价值、生态环保价值等。(3)稀缺性。人们用水的需要是无限的，而水资源虽然是一种可再生资源，但由于其物质基础数量的有限性，决定了再生资源再生数量的有限性，说明水资源具有稀缺性。(4)收益性。水资源的收益性不仅仅表现在能带来经济利益，更重要的是能够带来良好的社会效益和生态效益。(5)有偿性。在水资源的产权交易体系中，水资源的所有权和使用权可以拍卖或转让，所以，任何主体欲“拥有”或“控制”一项水资源，不是无偿获取的，而是要付出一笔资金作为水资源的补偿费，才能取得有限时期内该项水资源的拥有或控制权。综上所述，水资源具有资产定义中所体现的权属性、经济性、收益性和有偿性，具备明显的资产属性，因此，具备了进行资产化管理的先决条件。
2.2 水资源资产及水资源资产化管理概念界定
鉴于水资源资产及水资源资产化管理目前国内尚未有明确一致的定义，本文依据前面对水资源是否具备资产属性的分析，界定了二者的概念。所谓水资源资产是指由某一组织所拥有或控制的能够以货币加以计量的，能够作为生产要素被投入到生产经营和管理活动中去的水资源及其权利；所谓水资源资产化管理是指把水资源作为资产，从开发利用到生产再生产全过程，遵循自然规律和经济规律，进行投入产出管理，它有三个特征：确保所有者权益、自我积累和产权的可流动性。水资源资产化管理的目的是有偿使用水资源，通过投入产出管理，确保所有者权益不受损害，增加水资源产权的可交易性，促进水资源价值补偿和价值实现。水资源资产化管理的核心是产权管理，产权管理是通过对水资源的资产化管理，建立起明晰的产权并实现产权的可流转，保证每一个经济主体自身的利益实现最大化。
2.3 水资源资产化管理框架构建
水资源资产化管理将为水资源管理闯出一条新路，是水资源管理改革中具有深层意义的一次重大突破。它突破了原有水资源不是资产的观念，要求实行资产化管理，将水资源由单一的实物量管理转为价值量和实物量管理相统一的管理，使水资源资产走向市场，参与市场交易，实现水资源资产保值增值。为达到这些目标，本文构建如图1所示的水资源资产化管理理论框架。
该体系通过水量／水质核算→水资源产权界定→价值量评估→资产化管理与运营实现水资源的全过程管理，来实现传统水资源管理向水资源资产化管理的转变。同时，该体系还明确了在各个管理阶段中所需制定的配套制度和管理方法，以及在各个管理阶段所对应的管理对象和主体，以期通过该体系建立一个完整科学、运作有序的水资源资产化管理体制，以防止水资源的资产流失，最终保证水资源资产的保值增值。
3.水资源资产化管理实施及应用
根据前述确定的水资源资产化管理框架，此处对水资源资产化管理的具体实施以及其在南水北调工程——解决我国北方资源性缺水的特大型跨流域调水工程中的应用进行初步研究探讨。
3.1 水资源实物量及水质核算
水资源核算是水资源资产化管理的前提条件，由于水资源本身所具有的特性，其核算比较复杂，既包括实物量核算，同时还包括水质核算。实物量核算和水质核算相对而言比较容易，但它要求建立在大量的统计基础和监测基础之上，并需要改革各部门现有的水资源核算表，建立水资源资产实物量和水质核算账户，同时，为了保持统计数据口径的一致性，还必须建立水资源实物量核算制度和水质核算制度。如南水北调工程总体规划阶段中的可调水量就是建立在对丹江口水库及长江下游多年径流量统计数据分析基础上确定的，为了准确跟踪通水后水源区的水量水质情况，必须抓紧制定一套与水源区相衔接的南水北调工程水资源资产实物量和水质核算账户以及相应的配套制度。
3.2 水资源产权界定
《水法》虽然明确规定了水资源的所有权，但对水资源的使用权却没有做出具体的规定，也就是说，在水资源的使用权的归属、权限范围和取得条件等方面缺乏可操作性的法律条文。水资源使用权的模糊带来的必然结果是上下游、左右岸地区间在分配利用水资源方面的冲突，从而导致了水资源使用和管理的混乱。因此，为了使水权的分配、取得和转让有章可循，水权的分配、取得和转让必须遵循一定程序，由一系列法律制度体系来做保障。如南水北调工程沿线各省市就遵循水权分配的原则并履行相关的法律程序取得使用权，即通过交纳水资源费，并以交纳水资源费形成的南水北调工程基金作为南水北调工程地方资本金，并根据本省市资本金的数额相应取得一定量（计划调水量）使用权。
附图
图1 水资源产化管理框架
3.3 水资源价值量评估
为加强水资源价值评估，推进水资源资产化管理，必须从以下几方面入手：首先，必须加强水资源价值理论及计算方法的研究，实现由水资源的实物量向价值量转化；其次，必须深入进行水资源损耗和环境污染损害的核算研究，建立绿色“GDP”指标体系，完善国民经济核算体系；最后，必须建立水资源价值量评估制度，根据水资源的自然属性和经济属性，制定比较科学、合理，具有可操作性的水资源评估办法和实施细则，把水资源资产评估管理工作纳入法制化、规范化、制度化的轨道，切实做到有法可依、有章可循，防止水资源在评估中流失，出现负效应。对于南水北调工程，首先必须选择合理的价值理论，并据此理论研究确定合理的水资源价值模型，该模型应能充分体现水资源的资源成本、工程成本和环境成本；其次应制定一套权威的、行之有效的南水北调工程水资源价值评估办法和实施细则，从而实现水资源价值的合理反映，并有利于南水北调工程水资源的开发、利用、保护和发展。
3.4 建立以“水务公司”为中心的水资源资产化管理模式
建立以“水务公司”为中心的水资源资产化管理模式，主要是在我国现行水资源管理结构上引入企业管理机制，对多样化用水进行市场化配置。这个市场将由中央政府宏观调控，地方政府参与，企业具体运作。水利部作为国务院水行政主管部门，在全国七大江河分别有7个派出机构，即7个流域水利委员会，各流域水利委员会又与地方各省（自治区、直辖市）的水利（务）厅（局）有业务往来。根据因地制宜、渐进改革原则，设立三级组织结构，其各自职责如下：(1)政府的职责。国家作为水资源所有者，是水权分配的主体，中央政府授权各级权力机构分配水资源的使用权，中央政府始终保留水资源的最终处置权。(2)流域水利委员会职责。各流域水利委员会作为国务院水行政主管部门派出机构，主要职能是对国家政策的具体执行和监督，制定本流域水资源管理政策、法规，重点是本流域水资源规划。它也是政府派出的流域水务公司的监督管理部门。地方政府部门（水利厅、水务局）参与监督管理。(3)水务公司职能。在各流域建立水务公司，作为流域水资源资产的具体运营者，水务公司拥有流域水资源的使用权，负责对流域水资源进行资产运行管理。水务公司可以通过收取水费、上市融资等方式筹集资金进行流域内基础设施建设和水资源的统一管理。在各省（自治区、直辖市）设立地方分公司，公司进行完全意义上的企业化运行，条件成熟时可以进行私有化，转为民营企业。
根据国务院批复的《南水北调工程总体规划》，南水北调工程建设管理体制的总思路是按照“政府宏观调控、股份制运作、企业化管理、用水户参与”的要求，成立公司，准市场机制运作，充分发挥各方面积极性。按照目前国内水利工程建管合一的惯例，则其建成后的运营也必将是政府授权，组建一个或若干个南水北调工程有限责任公司负责运营，各省设水务公司或供水公司的模式运营。
4.保障体系建设
从我国水资源资产化管理的实际情况出发，需要建立一个健全的保障体系。这个保障体系至少应包括：(1)一个水资源资产运营的新体制。在水资源管理系统内要采取一定的组织形式建立相应的组织机构，制定相应的管理制度，把各个水资源资产管理单位间的复杂的经济联系理顺，使之运转通畅、协调，以便于进行领导和管理，从而有效地促进水资源资产化管理的发展。(2)一套健全的水资源资产监督机制。对水资源资产实施监督是保证水资源所有者权益的必要措施和手段。完善、健全的水资源资产监督体系是实现水资源资产化管理的必然选择。尤其是在我国水资源资产管理体制尚不完善的特定条件下，构建包括确认监督主体、界定监督职能、落实监督责任在内的监督体系是实现水资源资产化管理的关键环节。(3)一个较为完善的水市场。水资源的开发、利用和发展必须力求经济、社会、生态效益的统一，因此水资源的产权交易市场是一种不完全市场，它必须置于国家法律，社会发展的战略约束之下。随着我国水资源管理改革的深化，在我国的部分地区在一定范围内已经开始了水权的交易。因此必须正确引导、科学规范买卖双方的市场行为，制定市场准入准则。科学、公正地进行水资源资产评估，规定买卖双方的权力，责任和义务，防止市场交易中的不规范行为引起的资产流失。另外，该保障体系必须在实际运作中不断加以充实和完善，使其保障作用得到充分发挥。至于南水北调工程，其建成后的良性运行也有赖于该保障体系的建设，同时，作为横跨7省市的跨流域调水工程，资产量和影响范围都很大，因此，有必要也建立一套有利于南水北调工程水资源资产化管理的保障制度体系。