公平与效率：省级层面教师流动政策主导价值取向，本文主要内容关键词为：省级论文,层面论文,价值取向论文,主导论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G451.2 文献标识码：A 文章编号：1674-5485(2014)11-0092-04 当前，教育均衡成为我国基础教育阶段的主要目标之一，而作为实现教育均衡重要手段的教师流动受到了更多重视。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出“实行县(区)域内教师和校长交流制度”。《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》(国办发〔2010〕48号)更将“义务教育学校教师校际交流制度”作为重大试点任务，并指定由北京、浙江、福建等地区进行先行试点。在中央政策的支持下，各地纷纷探索符合本地情况的教师流动机制，出台各式各样的教师流动政策。本文主要对这些教师流动政策进行文本分析，重点分析其背后的价值取向，从而探讨未来我国教师流动政策的发展方向。 一、省级层面教师流动政策现状 省级层面教师流动政策的收集方式主要是网络查询，即在各省、自治区和直辖市教育主管部门网站上搜集关于教师流动的相关政策，共收集到29个省、自治区、直辖市以及新疆建设兵团的政策文本73份。 (一)流动目标 纵观全部文件，我们发现当前关于教师流动的政策文件的主要目的是推动教育均衡发展，实现教师资源优化配置，提高农村地区教育水平。如河南省《关于进一步做好城镇教师支援农村教育工作的通知》中提出“统筹城乡教育，促进义务教育均衡发展”是教师流动的目的。 (二)参与流动的对象与范围 纵观所有政策文本，发现参与流动的教师主要受年龄、同一学校任教时间、教学水平和该省流动比例四个条件限制。符合四方面要求的教师必须参加流动，反之则不必参与。 1.年龄限制 由于流动教师的工作条件相对较为艰辛，出于对年长教师的关照，一般各省份都规定流动对象以中青年教师为主。具体年龄限制上，通常规定男50周岁以下，女45周岁以下。如安徽省在《安徽省人民政府办公厅关于加强中小学教师队伍建设的意见》(皖政办〔2012〕35号)中明确指出：“男50周岁、女45周岁以下”的教师参与教师流动。 2.同一学校任教时间限制 对任教时间的要求上各省份出现较大分歧，总体来说，实行定期轮岗交流的省份规定了教师、校长在同一学校的任教时间，而没有实行定期轮岗交流制的省份则没有对教师在同一学校的任教时间进行限制。所谓定期轮岗交流是指原则上规定义务教育阶段的教师在某一学校任教时间到达一定时间限制后，必须离开该学校，去其他农村学校或薄弱学校进行交流的制度。目前，明确规定实施或将要实施定期轮岗交流政策的省、区、市有21个，没有明确要求的有8个。 3.教学水平 29个省级教育行政机构里，虽然很多都对教学水平高的教师，即优秀教师有特别的流动要求，如重庆市在《重庆市中小学领导干部及教师交流工作指导意见(试行)》中规定“教师交流每年控制在专任教师总数5％-10％范围内，优秀教师比例不低于交流教师总数的20％”，但只有北京市将流动对象锁定于优秀教师。北京市在《关于进一步推进义务教育优质学校干部教师向普通学校流动的意见》中明确规定：“交流对象为北京市特级教师以及区(县)级及以上学科教学带头人、骨干教师。” 4.流动比例 实行定期交流制的21个省市里有10个省市规定了流动教师比例，即流动教师占专任教师的比例。其中6个省份规定流动比例是10％，3个省份流动比例为5％，还有1个省份即云南省规定流动比例为20％。 (三)政策保障 由于当前我国经济条件限制，教师流动工作只能以政策引导为主。纵观各省份教师流动政策文本，其政策保障措施主要有五种。 1.职称要求 早在1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中规定：“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。”各省不但都将这一规定具体落实，甚至还做出了更为激进的要求，如福建省在《关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见》中要求进行教师流动试点的地区“城镇义务教育学校40周岁以下(含40周岁)教师评聘高级教师职务应有农村学校任(支)教2年以上的经历”。 2.荣誉奖励 所谓荣誉奖励是指在各种专业称谓或名誉称号评比上，对具有流动经历的教师进行优先照顾，有些省份甚至规定在农村地区的任教经历是获得这些称号的必备条件。如甘肃省在《甘肃省人民政府关于加强教师队伍建设的意见》中规定评选特级教师、“陇原名师”、省级学科带头人、骨干教师等省级专业称谓或荣誉称号，须有2年以上在农村学校任教经历。 3.津贴补偿 所谓津贴补偿是指对参与流动的教师进行一定程度的金钱补贴。近年来随着绩效工资的推行，各省份纷纷对农村地区的教师发放津贴，使其收入高于同期城镇教师水平。流动到农村地区的教师不但能享受到这些津贴，有些省份还额外规定了奖励措施。如天津市在《关于进一步推进义务教育阶段学校教师合理流动工作的意见》中规定：凡选派到农村学校的人员每月享受300元的生活补助和200元的交通补贴。 4.编制保障 流动教师到其他学校工作面临的首要问题是编制问题。所谓编制问题是指由于流入学校编制固定，无法接受流动教师。现在很多省份实行岗位管理，如果流入学校没有相应的岗位设置，经常导致流动教师高职低聘，损害教师参与流动的积极性。有些省份在这方面做出了有益探索。如山东省在《关于推进县域义务教育均衡发展的意见》中规定：“设置5％的机动编制，给予接受流动教师的学校。” 5.建立“县管校用”管理制度 教师流动涉及的另一个问题便是人事关系问题。所谓人事关系问题是指流动教师在流动期间人事关系归属模糊，直接影响到流动教师工资发放和职称晋升，也增大了相关部门管理成本，不利于教师流动工作的开展。为了解决这一问题，很多省份改革教师管理模式，打破教师对学校的归属，建立“县管校用”制度，即县级教育行政部门负责辖区内所有教师的人事管理，学校只有对教师的使用权，没有管理权。这方面的试点在福建省和浙江省取得突破。如福建省在《关于推进县域内义务教育学校教师校际交流试点工作的指导意见》里规定：县域内公办学校教师人事关系收归县管，实行“县管校用”的管理方式，将教师由“学校人”变为“区域人”。 (四)教师流动方式 纵览相关政策文本，六项措施受到各省比较广泛的关注。 1.定期交流 21个省市自治区实行定期交流制度。定期交流的对象是全体教师和校长，一般情况下教师在同一所学校工作6年或9年就需要轮岗到其他学校。如广东省在《广东省人民政府关于实施“强师工程”建设高素质专业化教师队伍的意见》里规定：“义务教育阶段教师在同一所学校连续任教9年以上的，原则上要在本县域内交流任教。” 2.支教 支教是指城镇教师到农村学校进行较长时间的服务活动。根据国家统一要求，各省基本都建立了支教制度。如河北省在《关于大力推进城镇中小学教师支援农村教育工作的实施意见》里规定：“城市市区每年应安排5％左右的城市学校教师下乡支教。” 3.对口支援 对口支援是指两所学校建立长期支援关系，通常是城市优质学校与农村薄弱学校建立长期的帮扶关系。优质学校定期派相关教师到薄弱校进行支援服务。如新疆建设兵团在《义务教育学校结对帮扶实施办法》中鼓励和引导办学水平高的学校与办学条件薄弱的学校建立长期稳定的校际支援关系，通过“结对子”、“手拉手”等多种形式，落实师属学校支援团场教育工作，推动优质教育资源共享，促进团场教师队伍建设。 4.教育联盟 与对口支援相类似，由两个或两个以上的学校结成教育联盟，联盟内部实现人员流动。如四川省成都市建立了形式多样的教育联盟形式，促进了教育质量的整体提高。该种教师交流方式效果更好，受惠学校更多。 5.送教下乡 相对于上述长期的教师流动政策，送教下乡是一种短期教师流动制度。即城镇骨干教师选择节假日等短期时间到农村承担培训教师或讲授公开课。如安徽省建立的城镇骨干教师讲师团，定期到农村进行送教下乡。送教下乡更类似于进校教师培训，其效果不如长期的教师流动。 6.名师资源共享 相对于专职的教师交流，有些省份还探索了多种名师兼职制度，即名师通过各种形式影响和帮助其他学校。如北京市通过建立特级教师的工作室、名师工作室、导师团、名师讲座、跨校送课、打破校际跨校拜师、师徒结对等形式实现优质教师资源的共享。这些形式多样、名目繁多的名师资源共享形式效果虽然有限，但投入成本非常小，因此受到很多学校和教师的欢迎。 二、省级层面教师流动政策的价值取向 所谓“价值取向”是指一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种关系、矛盾与冲突时所持有的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向和特定的价值方向。教育政策制定者所秉持的价值取向，对政策制定过程、教育政策的实施效果都会产生重要影响。实际上，教育政策作为各种力量博弈的结果，是多种不同向度的价值观念相互冲突、相互妥协后的结果，最终表现为某种价值取向为主导或多种价值观念整合。[1]总体看来，当前各省教师流动政策有两种价值取向：以浙江等地区为代表的公平取向和以北京等地区为代表的效率取向。所谓公平取向是指实现教育均衡的过程中力图做到对所有老师公平对待，从而加快教育均衡目的的实现；所谓效率取向是指实现教育均衡的过程中力图做到以最小的付出获得最理想的效果。两种价值取向指导下的教师流动政策主要有如下不同： 首先，流动对象不同。公平取向的教师流动政策将全体教师作为流动对象，从而消除教师的侥幸心理，使之尽早参与流动。而效率价值取向的教师则以优秀教师作为流动对象，从而能更好地实现优质资源的均衡分布。 其次，保障政策不同。要让全体教师参与流动，必然要改革教师人事管理制度，如浙江和福建等地区正在推行“县管校用”制度。而如果仅需要优秀教师流动，则需要加大津贴补偿和荣誉奖励。 第三，流动方式不同。公平取向的教师流动必然以定期交流为主，而效率取向教师流动的方式则可以多种多样。 总体来看，当前公平取向的教师流动政策居多，21个省份的教师流动政策都可以归为此类，而效率取向的教师流动政策则并不多，仅有北京等几个省、市可以归为此类。 三、不同价值取向的教师流动政策利弊 (一)公平取向的教师流动政策的利弊 公平取向的教师流动政策的优点显而易见：由于每名教师都必须参与流动，从而有效地实现了教育均衡，促进了教育公平[2]。因此很多学者建议政府相关部门积极推动此类教师流动模式的开展。[3]但以定期交流为主要形式的公平取向教师流动政策同样存在很多问题：县管校用制度改革涉及多个部门，因此改革的阻碍较多；城乡差距较大，教师参与流动的积极性不高；教师非公务员身份，难以直接利用行政命令实现定期轮岗[4]；违反教师法中关于聘任制度的规定，存在合法性缺失的现象[5]。更为严重的是：全体教师参与流动，有可能导致师资队伍不稳定，从而影响教育质量。 (二)效率取向的教师流动政策的利弊 效率取向的教师流动政策优点同样明显：以最小的代价换来了最优的效果，不仅实现了教育均衡，更有效地提高了教育质量。相对于公平取向的教师流动政策，效率取向的教师流动政策的推行阻力更小，更容易被教师群体所接受。当然，效率取向的教师流动政策也有缺点：由于没有硬性的指标，导致政策效果不明显。 四、政策建议 (一)继续允许各省探索符合自己情况的教师流动机制 虽然效率取向的教师流动模式见效慢，但其改革的成本更小，取得的成就更为符合社会预期。我们需要的是高质量的教育均衡，而不是削峰填谷式的教育震荡。因此，国家教育主管部门不宜将公平取向的教师流动政策固定为唯一的教师流动模式，应该允许北京等地区继续探索效率取向的教师流动机制。 (二)完善公平取向教师流动政策 根据浙江省嘉善等试点地区的经验，公平取向的教师流动政策需要更多的配套政策。如建立校车制度，解决流动教师的上班问题；彻底实行“县管校用”制度，排除各种流动障碍；加大对流动教师的津贴补偿，调动教师的积极性。因此，其他地区如果要推行公平取向的教师流动政策，也必须完善配套政策。 (三)充分考虑教师群体的特殊需要 教师流动政策的实施对象是教师群体，因此其各项政策规定必须考虑到教师的实际需求。笔者在试点地区调研时发现，教师群体对教师流动的抵制情绪比较大，因此我们在推进相关工作时，必须充分考虑教师群体的特殊需要。不但要正面引导教师认识教师流动的意义，还要尽可能消除教师流动的各项障碍，满足流动教师的基本需要，坚持做到以人为本。