化学品立法与环境保护，本文主要内容关键词为：化学品论文,环境保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着化工经济的快速增长，化学品的种类逐年增加。目前世界上已合成出2000×10[4]种化学物质[1]，其中常用的有7×10[4]～8×10[4]种，并且每年还有上千种新化学物质问世.据记载，我国已有化学物质4×10[4]多种[2]，中国化工信息中心的中国化工产品数据库的数据更新显示，我国每年研究开发的新物质为几十种，增加新化学品(含产品规格)约800种.近10年来，中国的化工产业增长迅速.据欧洲化学工业委员会统计，中国化工产业每年以超过10％的速度增长，年增长率远超过美国、欧盟和日本，成为全球第三大化工市场.同时，根据近几年的统计，我国化学品市场需求持续旺盛，在过去的5年中，我国化学品需求的年增长率在16％左右，已接近GDP增长速度的2倍，并已成为全球最大的化学品进口国.
化学品的使用对预防和控制疾病、增加农作物产量、促进工业发展起重要作用，但是化学品就像一柄锋利的双刃剑，在其生产、加工、贮存、运输、使用和废弃过程中会释放出有害成分，若不加强环境管理，将对人类和环境产生既成或潜在的危害.
1 国内外化学品立法现状
1.1 国外立法现状
早在20世纪70年代中期，日本、美国以及欧洲的工业发达国家就相继制定了化学品环境管理法规，对工业化学品上市流通后的各个环节实施严格的环境管理措施，并不断加以完善.到80年代初，这些工业发达国家已普遍建立了一整套化学品环境管理法规体系，包括新化学物质申报制度，优先管理化学品筛选评审制度，合格实验室(GLP)规范、测试方法准则，以及环境风险评价等技术支持体系.
1.1.1 日本
日本是最早针对化学品立法的国家，主要依据《化学物质审查和生产控制法》对工业化学品进行管理.日本重视化学物质的风险管理和源头控制，对新化学物质实行投产前或进口前的申报制度；对有毒化学品实施优先管理.日本环境省自1974年起，从现有化学物质中筛选出2000种化学品作为优先调查对象，每年对其中的50种在全国水体、污泥和大气环境中的浓度进行调查.自1990年起每年又从1100种新优先有毒化学品中选出20种，在全国进行水体、底泥和鱼类中浓度的调查工作[3].
1.1.2 美国
美国是世界上最大的化学品生产国，目前美国生产加工的供商业使用的化学品有6.5×10[4]种以上，每年还开发出1000多种新化学品.美国已经建立了完整的化学品环境管理立法体系，主要的化学品法规有：针对工业化学品生产、进出口申报以及测试评价的《有毒物质控制法》(TSCA)；针对农药的生产、进出口、贮存、运输等实施环境管理的《联邦杀虫剂杀鼠剂杀菌剂法》(FIFRA)；针对医药品、化妆品及食品中农药的残留进行管理的《联邦食品、药品和化妆品法》(FFDCA)；针对危险废物处理处置的《资源保护与回收法》(RCRA)；针对包括事故应急计划和有毒物质释放报告公布的《应急计划与公众知情权法》(EPCRTKA).除此之外，还有一些针对污染物排放和安全生产进行管理的法律、法规.《有毒物质控制法》是针对工业化学品管理的重要法律之一.该法授权环境保护局对工业化学品的生产、加工、销售、使用和处置的风险性进行监督管理，实施新化学品投产前的申报登记制度[4].
1.1.3 欧盟
欧盟现有的关于化学品的管理法规是在其前身欧共体阶段建立的，针对工业化学品管理的主要法规、指令有：关于对统一危险物质的分类、包装与标志的法律、法规和行政规定的指令92/32/EEC，将危险物质及制品分为15类，并对其包装和标志进行了明确的规定；以预防为主、源头控制为理念，引入了“新化学物质”的概念，实行新化学物质上市前的申报登记制度；强调新化学物质投放市场前要进行申报，规定了严格的申报内容和要求.关于评估和控制现有物质风险的法规指令93/793/EEC，要求对欧共体现有化学物质名录中的部分现有物质进行风险评价，其后又出台了关于申报物质对人类和环境风险评价原则的指令93/67/EEC.
此外，关于某些危险化学品进出口的规定88/1734/EEC，建立了向第三国出口在欧共体内禁止或严格限制的化学品的通报和信息制度、程序.有关某些危险物质及制剂限制销售和使用的指令76/769/EEC，禁止了如多氯联苯、多氯三联苯等危险物质的销售和使用.
1.2 国内化学品立法现状
在化学品立法方面，我国仍处于起步阶段，正在建立、健全化学品法律体系.
1.2.1 现有化学物质的管理
2002年修订颁布的《危险化学品安全管理条例》，对化学品的生产、使用、贮存、运输、经营都做了具体规定；对化学品生产、经营和进出口实行许可证制度；对使用、贮存、运输实行审批制度.
针对医药、兽药、农药的管理，我国分别颁布了《药品管理法》、《兽药管理条例》及《农药管理条例》，建立了较完善的登记、注册及试验制度.针对食品添加剂、化妆品的管理，分别颁布了《食品卫生法》和《化妆品卫生监督条例》.
1994年5月，原国家环境保护局、海关总署、原对外经济贸易部联合颁布了《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》，首次对进出口我国的有毒化学品进行专项环境管理.目前的有毒化学品名录已列入了188种有毒有害化学物质.
1.2.2 新化学物质的准入管理
2003年，国家环境保护总局终止了化学品首次进口登记，出台了《新化学物质环境管理办法》，将未列入“已在中华人民共和国境内生产和进口的化学物质名单”的化学物质作为新化学物质进行管理，要求生产者或进口者在新化学物质生产或进口前进行申报登记.
1.2.3 废弃化学品的管理
2005年8月，国家环境保护总局颁布了《废弃危险化学品污染环境防治办法》，并于2005年10月起实施.该办法本着减少废弃危险化学品产生量、安全合理利用废弃危险化学品和无害化处置废弃危险化学品的原则，对废弃危险化学品的生产、收集、运输、贮存、利用、处置活动实施了环境管理.
此外，包括环保基本法和污染控制法在内的有关各级法律、法规文件中均有涉及化学品管理的条款和内容，如《清洁生产促进法》规定要减少有毒有害物质的使用和排放，《固体废物污染环境防治法》对作为固体废物的化学品实施环境管理等.
2 我国化学品立法的必要性
2.1 化学品导致的环境污染形势日趋严重
据统计，化工行业的废水排放量居全国工业行业废水排放总量的第1位，其废气排放量和危险废物产生量也分别居全国的第5位和第1位，成为我国的环境污染大户.同时，化工原材料需求的增加，加剧了对矿产资源的开发利用，化学品生产环节的环境污染加剧；落后的化学品生产工艺和技术，导致化工原材料的高消耗，意味着在获得相同经济产出的情况下，废物排放量增加，造成资源的巨大浪费与环境污染；化学品突发事故造成了严重的环境和人体健康危害，有些还带来了巨大的国际影响并引发国际纠纷；入世后跨国化工公司竞相进入中国市场，在国际上引起关注的危险化学品的生产和使用由发达国家向我国转移，将化学品污染转移到我国.因此，预防和减少化学品污染是我国环境保护面临的重大问题，也是经济与环境和谐持续发展的需要，迫切需要建立和健全化学品法规体系，制定相应政策，对化学品实施有效的环境管理.
2.2 现行化学品法尚不完善，与国际化学品管理水平差距较大
对于化学品流通的整个过程而言，我国已针对多个环节制定了相应的法律、法规和标准，并取得了一定的成效，但与发达国家的立法相比仍存在许多缺陷，须在化学品立法中加以克服和完善.
2.2.1 重劳动安全管理而轻环境管理
我国针对农药、医药品、兽药、食品添加剂等化学品的管理已经建立了与国外同类化学品管理相似的法规和标准，但是对作为工业原材料和日用消费使用的其他危险化学品的管理存在众多薄弱环节.2002年修订的《危险化学品安全管理条例》和随后出台的《危险化学品登记管理办法》所涉及的8类危险化学品均从安全的角度进行了划分，偏重于化学品寿命周期过程中的劳动生产安全和化学事故防范，较少考虑健康安全和环境安全.在危险化学品安全管理政策与控制策略上，对需重点管理的危险化学品的审查、评价及化学品风险管理等做法与国际化学品安全管理体系存在不协调之处[3].
2.2.2 预防预警、源头控制管理尚显不足
我国已实施的新化学物质环境管理办法，仅作为国家环境保护总局的部门规章，其法律位阶较低，缺乏强有力的监管手段，因此造成目前新化学物质申报登记数量少、登记后的监督管理不到位的局面，尚需国家级的法律、法规来实现多个相关部门的协调配合.对比而言，发达国家则已建立了一整套完善的新化学物质管理体系，包括公布现有化学物质名录、新化学物质的申报登记、登记后的监督管理等，并实现了新化学物质与现有化学物质管理的合理衔接.
2.2.3 对有毒有害化学品的优先管理尚不完善
发达国家已普遍建立了“优先化学品监测评价制度”，当国家主管当局知悉一种化学物质可能对人类健康和环境造成负面影响，而对其潜在危害的准确性和重要性存在科学上的不确定性时，能够根据预防原则确定优先化学品名单，开展数据监测和风险评估，针对高毒、高污染、高风险化学物质实施禁止、限制等优先环境管理制度，减少甚至消除其对环境和人体健康可能产生的污染和危害.此外，对化学品生产过程中产生的污染物实施排放和转移登记(PRTR)，监控污染物排放的种类、浓度、数量以及转移的去向等，进而对有毒污染物实施更加严格的管理和控制.而我国尚没有建立该项制度，对具有潜在健康和环境风险的化学品的筛选和风险评价等缺少明确的立法规定，1994年颁布的化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定，也仅仅对列入有毒化学品名录中的化学物质实行进出口登记制度，难于向国内生产、使用以及污染物排放等环节延伸，存在着管理空缺.
2.2.4 缺乏化学品风险评价和风险管理制度
发达国家对化学品的环境管理已经从单纯地依据化学品固有的健康和环境危险性转移到综合评价化学品固有特性和实际暴露的可能性，作出风险管理的决策.目前我国的危险化学品环境管理法规有登记制度、审批制度、黑名单制度、许可证制度、安全标签制度、事故应急救援制度等，但风险管理的理念表现不足，没有系统化的相应制度予以支撑，因此需要建立新的管理制度和标准，如化学品测试的合格实验室系统，颁布和修订“化学品测试准则”和“化学品风险评价准则”等技术导则、规范，建立、健全化学品的风险评价和风险管理制度.
2.2.5 缺乏有效的监督管理和部门协调机制
与发达国家的化学品法规相比，我国现行化学品法律、法规更多地依赖于管理部门的监督作用，但因化学品管理涉及多环节、多部门，各管理部门之间难于协调，很难充分发挥监督管理作用；而且，法规中对企业自觉守法的鼓励机制、公众监督机制重视不够，表现为法律责任中奖惩力度小，且缺乏公众知情和公众参与方面的条款，使法规的实施效力受到限制.
2.3 我国的化学品立法亟待与国际化学品管理的发展趋势相适应
随着化学品消费量的增加，国际化学品贸易频繁，化学品贸易的国际化趋势越来越明显，对化学品管理的全球协调一致的要求也越来越迫切.
联合国环境规划署(UNEP)于1998和2001年分别通过了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》(PIC公约)和《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(POPs公约)，并分别于2003和2004年生效[5].
2003年，联合国推出了“全球统一的化学品分类和标识体系”(GHS)，旨在对化学品的管理实行协调统一的全球行动[6]；近年推出的“国际化学品安全战略”(SAICM)，制订了国际化学品管理的全球统一战略和行动方案.
此外，随着高科技产业的快速发展和环境保护要求的逐渐提高，一些国家对化学品管理的要求也越来越细化.如美国已开始关注纳米材料，拟根据已有的有毒物质控制法将纳米材料作为一类新的化学物质实施特别的环境管理.欧盟已于2003年5月出台了《欧共体关于化学品的注册、评估、许可管理制度(讨论稿)》(简称REACH)，征求世界各国评议意见.REACH将对新化学物质的管理扩展到所有物质，并将管理延展到下游用户[7].REACH管理制度一经颁布，将成为欧共体化学品管理的最高法律.
世界上许多国家政府都在根据公约和国际组织的要求，建立、修改和完善本国的化学品立法.我国的化学品管理起步较晚，现行管理法规存在的诸多缺陷亟待修订和完善，以适应国际化学品管理的发展趋势.
3 对我国化学品立法的建议
3.1 立法理念
我国的化学品立法应采取国际通行的预防为主、源头控制、风险管理以及全过程管理的立法理念，借鉴国际上先进的化学品管理制度，融入循环经济、绿色化学、清洁生产等新型管理思想，预防和控制有毒有害物质的环境污染，并注重管理方式与国际接轨，促进国际间的贸易与合作.
3.2 立法定位
新的化学品立法应定位于以环境保护为目标的国家大法，立足于现行的化学品法和环境保护法，拾遗补缺，建立和完善与国际接轨的化学品环境管理体系.立法应以化学物质为管理对象，以有毒有害化学物质为管理重点，管理范围包括所有涉及有毒有害物质的生产、使用、进出口和废弃处理处置活动以及可能向环境中排放化学污染物的活动.
3.2.1 以化学物质为管理对象
化学品对环境和人体健康的污染和危害，其本质是化学品中所含化学物质的污染和危害.在未发生化学变化的情况下，任何化学品一旦出现后，或迟或早最终以所含化学物质的形式进入环境或人体.以化学物质为管理对象的化学品法，有利于从新化学物质到现有化学物质和废弃化学物质的全过程管理，这也与美国、欧盟等国际上多数发达国家的做法一致，便于与国际接轨.
3.2.2 以有毒有害化学物质为管理重点
根据GHS分类标准，化学品分类包括物理危险性、健康危险性和环境危险性，其中环境危险性包括生态毒性、持久性(难降解性)和生物蓄积性等.该法应把管理重点放在具有环境危险性的化学物质即有毒有害化学物质上，与一般化学品安全管理注重易燃、易爆、腐蚀性和急性毒性等相比较，环境安全管理应当更加注重那些威胁生态环境安全，具有生态毒性、持久性和生物蓄积性等环境危险性化学品的管理，这种做法也与国际化学品的管理趋势相一致.
根据PIC公约和POPs公约控制名单以及国际化学品管理战略方针的战略目标和全球行动计划要求，立法应针对下列3类化学物质进行优先评价，并将其作为重点监控管理对象[3]：①对人类具有严重致癌性、致突变性、致畸性的化学品(CMR化学品)；②具有持久性、生物蓄积性和毒性的持久性化学物质(PBT物质和POPs)；③具有毒性、燃爆性和环境危险性等危险特性，且生产或贮存数量超过一定临界量时，可能构成重大环境危险源的化学品.
3.3 立法的主要内容及可行性分析
3.3.1 新化学物质申报登记制度
该项制度要求在化学物质上市前即对物质本身的环境效应、安全效应以及人体健康效应等进行评估，对化学物质在整个流通过程中可能产生的风险进行评价，结合安全防护措施、污染防治措施以及应急措施等提出预防为主的环境管理措施.现行的新化学物质管理办法已经形成了比较完善的新化学物质登记程序，但由于该法的法律位阶低，监管环节相对薄弱，致使很多新化学物质未经登记而上市.将现行的部门规章上升为国家级的法律、法规，融入进出口管理、生产管理以及环境保护等多部门之间的协调配合，可以有效地发挥该项制度的管理力度和效力.
3.3.2 有毒有害化学物质的优先环境管理制度
强化对现有化学物质的管理.根据特定的判定标准筛选出来的有毒有害化学物质，对其采取不同于一般化学物质的全过程追踪管理，包括生产数量及流向、进口数量及流向、出口数量及来源以及使用和环境污染等环节的管理，依据国际化学品管理如履行国际公约等的需求，以及国内化学品管理现状及趋势的要求，对不同的有毒有害化学物质提出不同级别的管理措施.
该项制度的制订和实施，可以现行的有毒化学品名录为基础，制订有毒有害化学物质的判定标准，对新化学物质进行判定，对现有化学物质进行筛选，从而实现新化学物质和现有化学物质环境管理的合理衔接.依靠法规中赋予的各相关部门的职责和权限，通过部门间的协调配合，将有毒有害化学物质的管理从进出口环节扩展到生产、使用、销售、贮存等诸多环节，实现对化学品的全过程管理.
3.3.3 风险评价与风险管理机制
基于化学物质本身的危害及暴露可能性等方面的信息，对其生产、使用、贮存等过程产生的对环境和人体健康的危害进行风险预测和评估，并提出风险预防和救援措施.该项管理机制可应用于新化学物质评审，也可应用于对优先管理的现有化学物质的风险管理，使化学品流通过程的环境风险降到最低.该项制度的建立在我国已有一定的基础，新化学物质评审中已开始考虑暴露信息，一定程度地体现了风险评价的思想，但在现有化学物质管理中的应用还是空白，因此有待于通过化学品立法加强和完善.
3.3.4 污染物排放和转移登记(PRTR)
该项制度需制定并公布有毒污染物清单，制定清单中污染物的排放标准，对清单中污染物的排放数量、浓度以及转移去向等，采取企业申报方式实行登记，以收集化学品环境污染和转移信息；要求企业判定生产工艺和使用过程存在的缺陷和实施清洁生产方案，减少化学污染物的排放；环保部门通过收集环境中化学污染物信息，建立和完善全国化学污染物的环境监测与控制体系，并通过因特网等方式，向社会公众公示相关化学污染物信息，借以鼓励公众知情和监督企业的污染防治活动.
3.3.5 公众知情与公众参与
要求污染者将污染物的种类、排放数量和浓度、污染物的去向等报告主管部门，由主管部门进行公告，公众参与监督管理.立法中还将设置受理公众参与的管理机构，鼓励公众参与监督化学物质环境管理工作.
3.3.6 奖惩制度
化学品立法强化奖惩制度，对公众参与环境管理，如举报、控告等，强调保护参与者利益，对参与者给予适当的政策支持和物质奖励，对违法企业提高罚款金额，公告企业的违法和守法行为等.特别是增加公告奖励制度，可以提高企业守法的积极性，促进企业之间的相互监督，更有利于法律、法规的有效实施.
4 结论
从化学品管理现状来看，我国现行的化学品法律、法规存在着诸多缺陷，目前已不适应国际和国内对环境保护的要求，急需修订和完善.新的化学品立法，应体现预防为主、源头控制、风险管理以及全过程管理的立法理念，定位于对现有法律、法规的拾遗补缺，以化学物质为管理对象，做到细化管理；以有毒有害化学物质为管理重点，做到重点管理，建立国际上通行的先进管理制度，包括新化学物质的申报登记制度、现有化学物质的优先管理制度、风险评价与风险管理机制和PRTR制度等，以适应国际环境保护发展形势，最大限度地降低化学品对环境的污染和对人体健康的危害.
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