乡村扶贫模式的反思及未来政策选择，本文主要内容关键词为：乡村论文,模式论文,未来论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.8 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（1999）05-0019-04
我国乡村扶贫工作存在的问题
我国自从1986年在全国范围内开展大规模有针对性的扶贫工作以来，扶贫工作取得了显著的成效，贫困人口的温饱问题逐步得到解决，贫困人口数量在不断减少。1986—1992年，贫困人口从1.25亿人减少到8000万人，年均减少650万人，1994—1998年，贫困人口从8000 万人减少到5000多万人，年均减少500万人。 但是由于缺乏从根本上消除贫困的科学的乡村扶贫模式及相应的政策措施，以往的扶贫工作仍存在许多问题。这些问题主要包括：1.扶贫指导思想上的急功近利、急躁冒进倾向很严重。地方政府把扶贫工作单纯看成是某一个阶段内的任务，试图毕其功于一役，即用7年的时间消除8000万人的贫困， 完成在全国范围内消除贫困现象的任务，以致扶贫工作走上了一条急功近利、竭泽而渔的扶贫道路。2.在急功近利指导思想的驱使下，扶贫方针政策缺乏系统性，停留在就事论事、各自为政的层次上，整体上不能达到联动效应。扶贫工作只限于对贫困地区和贫困人口孤立地开发和扶持上，没有把扶贫工作纳入到整个区域经济乃至整个民族经济的发展中。3.制度滞后。已往的扶贫工作，过多地把精力、物力、财力放在“扶”上，导致贫困地区不愿摘掉贫困帽子，等、靠、要思想严重。怎样做到让贫困地区自觉地走向开发利用当地的自然资源，在劳动过程中增加收入、改善生活，是扶贫攻坚工作必须解决的问题，而且这些问题的解决只能通过制度创新去完成。4.传统扶贫模式已陷入困境。迄今为止，扶贫工作一直沿用政府一元化主体的公益性救济式的扶贫模式，扶贫的主体是政府，扶贫的手段是在政府帮助和支持下利用自然资源发展地方经济，其性质是公益性的。而这种建立在普渡众生传统道德观念基础上的，缺乏科学研究的传统扶贫模式只能使眼下的扶贫工作陷入困境。
扶贫工作存在的这些问题，促使我们冷静下来，认真地分析一下今后扶贫工作所面临的严峻形势。第一，扶贫任务十分艰巨。目前，还有5000多万贫困人口需要脱贫，按年均减少500万贫困人口的速度计算，完成这5000万人的脱贫任务将需要11年的时间，这是在不考虑经济发展使贫困线标准上升及扶贫难度增大等因素的条件下所需的时间。如果考虑这些因素，完成这5000万人的脱贫任务将需要14—20年，甚至更长时间。第二，扶贫难度增大。我国现有贫困人口大都分布在深山区、石山区、黄土高原区、干旱缺水地区、喀斯特地区、库区、滩区、低洼易涝区以及地方病高发区等。其中，除了地方病高发区以外，其他贫困地区呈现以下几个特点：1.与外界联系困难，处于封闭或半封闭状态。2.生存条件恶劣。3.人口超过环境负荷，造成生态环境恶化和自然生态失衡，集中体现在水土流失面积不断扩大，耕地质量降低。从目前我国这5000万贫困人口所在地区的上述特点可以看出，他们在社会条件、经济条件、历史背景、分布区域和人口素质等方面，与已经脱贫的那部分贫困人口相比，更不利于经济的发展，因而扶贫工作的难度与过去相比越来越大。
针对以往扶贫工作中存在的问题，面对扶贫任务的艰巨性，必须彻底抛开以往政府一元化救济式的扶贫模式和方式，寻找更为经济有效、更符合科学规律的扶贫模式。
乡村扶贫应实现三大转变
扶贫不仅是一种慈善或救济行为，更重要的是一种经济行为。在进行扶贫工作时，应考虑扶贫资金的回收和可持续发展。为此，要树立可持续发展的扶贫指导思想，确立可持续发展的乡村开发扶贫模式。因此必须实现以下几方面的转变：
（一）扶贫的目的从过去的单纯救济变为脱贫致富。扶贫工作在解决贫困人口的温饱问题的基础上，还必须提高其生存能力，改善贫困地区经济发展的条件并赋予其经济发展的后劲，决不能用牺牲未来的办法解决目前的问题，否则，扶贫工作就只能陷入贫困—扶贫—脱贫—再贫困的恶性循环之中。
（二）改变以往政府一元化救济式扶贫模式，创建能促进经济可持续发展的兼顾社会公平与效率的主体多元化的乡村扶贫模式。1.把协调发展作为扶贫的出发点和立足点。把公平与效率放在同等重要的位置，通过对效率的追求，达到社会公平。具体就是，通过对贫困地区经济、文化、地理等因素的分析，按不同标准对贫困地区进行细分。首先划分出宜开发区和不宜开发区，再把宜开发区细分为农业、畜牧业、林业、矿业等区域，确定其开发的适度规模，然后决定具体的扶贫方式。在这一过程中，必须遵循地方经济与区域和整体经济协调、个体利益与公众利益协调、经济与人口和环境协调等原则。那些因开发地方经济而破坏区域乃至整体经济的地区，应划归为不宜开发区。2.通过经济手段动员社会力量参与扶贫，变政府一元化扶贫主体为社会多元化扶贫主体，形成扶贫主体群体。其中，政府为宏观扶贫主体，其职能是组织引导和调控社会企事业单位等微观扶贫主体，通过其经济预期的实现，推动贫困地区经济发展和人民生活水平的提高。3.在扶贫手段上，改变过去直接扶持地方产业为致力于地方无力解决的科技攻关、基础设施建设和生产条件的改善，把地方经济开发的任务转交给社会众多的投资者，政府则给予必要的科技和信贷支持。
（三）转变传统观念，促进贫困地区经济可持续发展。[1]1.在农业经营观念上实现从自给性单一经营观念到多种经营观念的转变。应发挥地域优势，依据市场机制开发农村市场，提高农产品的科技含量和商品率。2.在土地开发观念上实现由开发土地为开发国土的根本性转变，应立足于全部（地区、区域乃至全国）国土资源，合理调节农、林、牧的比例及分布，使农业、林果业、畜牧业等相得益彰，既发展经济，又保护环境，既促进资源的合理利用，又优化生产力布局。3.在发展观念上实现根本性转变。抛弃全力开发、高速发展观念，牢固树立适度开发、稳定持续发展思路，把开发与生态治理融合在一起，保证经济持续稳定的发展。
乡村扶贫实现可持续发展的政策建议
确立可持续发展的乡村开发扶贫模式的关键在于，选择和实施协调配套的贫困地区发展政策。
（一）制定稳定发展农业的农业产业政策。[2]
贫困地区发展农业首先要发展与解决群众温饱密切相关的种植业、养殖业，通过治水、改土、兴林、修路、办电、建园，改善贫困人口的生存、生产条件和生态、发展环境，尤其是要把粮食生产搞上去，尽快解决群众吃饭问题。在粮食问题上，既不能放松粮食生产，也不能千篇一律地提倡粮食自给。建议采取“自愿认购”和粮食调拨包干的政策。一方面，不给贫困地区安排定购任务，使他们不至于因粮食问题而束缚住自己的手脚；另一方面，要以提高单产和扩种旱粮为主要途径，让适宜种粮的地方把粮食种好。林业政策制定的宗旨应坚持生态效益和经济效益的统一，并把生态效益放在首位。当前的主要问题是落实退耕还林的政策。建议国家在允许贫困地区实行自由购销的基础上推行“锅形政策”[3]，即在价格总水平不变的前提下， 让贫困地区（大都是边远偏僻地区）农副土特产品的收购价格略高于经济发达地区，而且一般不实行限购。推行“锅形政策”，能把离大市场较近的经济发达地区因地理位置好、连续投放效益高所取得的一部分级差超额收入转让一部分给贫困地区，调动贫困地区发展商品经济的积极性，把他们吸引到市场经济中来。
（二）制定突出发展工业的工业产业政策。[4]
1.在经济布局和基建投资方面，有计划地在贫困地区布一些点，帮助每个贫困县开发拳头产品，建立骨干企业。贫困地区的自筹基建项目，只要是利用本地资源并能带动其他行业的发展，就不要限制。2.在税收方面采取“征税面从窄，税负从轻”的原则，放宽税前还贷和税前列支的规定，在确定税种、税目、纳税起征点和税率时，应与经济发达地区有明显的区别。3.增加扶贫专项贷款，并在贷款额度、还贷期限、利率以及自有资金比例的规定方面，都要进一步放宽。4.组织、动员城市和经济发达地区的工矿企业采取“先扶持、后互利”的原则。首先对贫困地区进行低偿或无偿对口支援，扩散产品，带料加工，帮助办工业，待贫困地区通过发展工业把资源优势转为经济优势以后再互利互惠地联营。
（三）制定区别对待的农村金融政策。
1.强化农村金融机构管理农村资金的功能。要强化农业银行、信用社统一管理各项支农资金和按政策归属农行管理的各项基金功能。农业发展基金、土地基金等，应由农业银行统一管理，设专户存储，专款专用。
2.实行政策性贷款分别管理、分别考核制度，完善农业投入机制。对粮棉油贷款、扶贫贷款、老少边贷款、资源开发贷款、农田水利贷款等政策性贷款，实行分别管理，单独核算。在资金利率、期限上区别对待，政府实行优惠保护政策。信贷资金计划单列，差额部分由中央银行保证供应；利率优惠部分由财政拨给银行，农行本着微利不亏的原则低息贷给农户，所收利润用于增加信贷资金扩大支农能力。
3.中央银行降低对农业银行的存款准备金上缴比例，增加农村信贷使用资金。
4.适当放宽农村固定资产贷款规模。贫困地区的经济发展主要是依靠资源转换的战略。实行优势资源转换，既需要合理调整产业结构，又需要巨额的投资。特别是农业区域性开发已进入新阶段，在资金问题上，一方面，受制于资金来源的严重不足；另一方面又受到固定资产贷款规模的限制，形成有钱不能用的问题。应该适当扩大农村固定资产贷款规模，适应农业综合开发投入的需要。但是在安排固定资产贷款规模时，必须事先充分考虑正常的配套流动资金需要，防止两类资金脱节而造成设备的闲置和浪费。
5.采取措施，保证中长期贷款有效投入。当前，亟待依据国家产业政策，制定优化信贷结构的战略目标：从主要发放短期生产费用贷款，逐步转向增加中长期贷款比例，重点用于农田基本建设、水利能源建设、农业机构、基础设施建设，改善生产条件；从主要支持传统的常规农业生产，逐步转向增加林牧副渔业贷款的比重；从单一地支持生产环节，逐步转向支持扩大再生产的全过程，支持产前、产中、产后的社会化服务体系；从主要支持分散的农户家庭经营，逐步转向支持适度规模经营；从主要支持一家一户发展生产解决温饱，逐步转向支持企业化扶贫，提高扶贫效果。这些都要求大量的中长期贷款的投入，但中长期贷款的特点是周期长，利率实行优惠，可按基准利率的30%—50%由财政退库拨给农行，农行对用户可根据国家产业政策，实行利率下调。
6.根据农业发展状况，调整投资结构，促进农业和工业的共同协调发展，提高农业的工业化、现代化水平。依据乡村持续发展的开发扶贫模式，今后贫困地区投资的指导思想应该是：在长期内实现生态效益、社会效益和经济效益三位一体的农业开发综合效益投资目标。在确保农业及其农业系统工程投资的前提下，应逐步安排适应本地资源优势和主导产业的农产品加工项目的工业投资，并根据工农业协调共同发展的要求，及时调整投资结构，确保资金的整体有效使用。
（四）制定有效的农业科技政策。[5]
1.制定山区吸引科技投资的政策。（1）加大科技事业费投资， 保证山区科技人员有开发科技活动的业务活动费用；（2 ）科技贷款实行贴息，降低地方配套比例；（3）各种项目，如“星火”计划项目， “丰收”计划项目，科技攻关项目等，在同等条件下优先投放贫困地区；（4 ）属于区域经济发展规划和区域资源整体开发的科研专项资金应优先保证足量供应。
2.制定科技成果、信息向山区输入的政策。提倡免费或尽量少收费，向山区提供科技成果或信息；负责区域经济发展规划和行业经济发展的各级组织、各级政府应有计划、有步骤、有重点地定期组织向贫困地区输送和转让科技成果活动，使适应近期农产品开发和加工的农业科技成果迅速地转化为解困的物质动力。近阶段，政府职能部门应承担贫困地区在技术贸易活动中的费用，包括技术转让费等，待贫困地区经济有所好转后，再由自己负担。
3.制定正确的农业科技推广政策。这些政策主要包括：（1 ）建立有效的农技推广网络。应因地制宜地设置机构，努力做到面向基层，服务生产，并逐步扩大服务内容和范围。（2）完善服务手段。 由过去单纯用行政手段推广和全部无偿服务的办法，转到逐渐用经济手段，实行技术低偿或有偿服务。如通过农业技术推广承包制既解决了先进技术指导生产与农民不能普遍掌握的矛盾，又可逐渐实行有偿服务，加强自身建设。（3）加强农技推广队伍建设。一方面国家应采取果断措施， 解决基层农技人员的编制、待遇等长期悬而未决的问题，激发他们的积极性，并通过招聘等办法，充实技术队伍。另一方面开展技术竞赛活动，对从事农技工作的先进集体和个人进行奖励，做到鼓励先进，鞭策后进，共同进步。（4）鼓励农民积极采用新技术。对采用新技术的农民， 从各方面提供优惠服务，通过实践，使他们认识到新技术的效果。同时，对能起较大示范作用的农民进行必要的奖励，提高积极性，使技术有效地普及到广大农民之中。
（五）根据区域经济发展要求强化移民政策，实施区域内适度规模的移民工程。
积极组织国家有关部门，根据人口、资源、经济协调发展的基本原则，对贫困人口分布、资源拥有状况进行科学分析评估，结合区域经济和小城镇建设发展规划，进行有计划、有步骤的移民开发，强化移民政策。对不宜生存或生存环境失衡且影响深远的大江大河的源头地区坚决移民，使其尽早恢复生态平衡，促进经济整体发展。
（六）制定可持续发展的乡村人口政策，实现由人力资源向人力资本的转变。
要格执行计划生育政策。加强医疗卫生工作，健全防灾保健网，积极防治各种地方病和流行病，努力提高山区人民健康水平。大力发展教育事业。
收稿日期：99-06-01
标签：贫困地区论文; 贫困人口论文; 扶贫贷款论文; 三农论文; 农业发展论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文; 扶贫工作论文;