推进粮食市场化改革，完善粮食安全体系——实施福建粮食安全战略的探讨，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,福建论文,粮食论文,体系论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食市场化改革与粮食安全战略具有内在统一性。但是市场化改革的新实践又引出了一系列新的问题，要求我们必须因势利导加以解决，以及在这个基础上逐步建立和完善粮食安全体系，更好地实施福建粮食安全战略。
一、粮食全面市场化改革势在必行
在实施“保护产区，放开销区”的粮食市场化改革过程中，为了防止粮食购销体制改革风险过分地倾斜在粮食主产区一方，国家不得不以财政补贴的形式，用保护价收购农民的余粮，也就是把主产区粮农收入的增长建立在国家“二次财政分配”的基础上。由于存在着粮食主产区的计划价和主销区的市场价的两套参照系，各相关利益主体所接受的刺激更为强烈，一方面会刺激粮价总水平不断上升，另一方面相关利益主体的行为更为复杂化，尤其是调节实施系统会产生“行为黑箱”，对信息和决策指令的扭曲更为严重，调节资源的非正常漏损比例加大。在这种“双轨”制下，中央政府所面临的调节难度更大。更为严重的是，当中央政府无力运用价格、财政手段进行调节时，已经从“双轨”制中获益的各利益主体就不会服从行政手段，导致政府调控缺位。
在我国已经加入世贸组织的情况下，粮食进口将会逐步增加（2004年后，国外进口的粮食很可能达到3500万吨至4000万吨），如果继续人为地抬高粮食主产区的价格，主销区腾出来的市场空间就很有可能被进口粮轻易占领。这就要求按照市场经济的原则，进一步加大主产区粮食购销市场化的力度，放开价格，放开市场，放开经营，真正建立起由市场供求形成价格的新机制。问题的实质在于，主销区粮食购销价格放开后，由市场供求关系决定粮食价格，市场短缺时价格上扬，市场过剩时价格下跌，粮食价格的不确定性和波动性十分明显，但由于粮食主产区在粮食收购中仍然执行按保护价收购、收购价格由省政府制定，销售价格由市场决定，这种产区收购价格的稳定性与销区销售价格的不确定性之间的矛盾，无疑加大了产区粮食企业经营决策的风险性，使国有粮食企业在市场运作过程中处于被动地位。由于国有粮食企业代表政府行使保护粮农利益的职能，但由于国有粮食企业的收购资金，是来自国家政策性银行即农业发展银行，农业发展银行为了保证贷款资金的安全性，要求国有粮食企业必须顺价销售，作为市场主体的粮食购销企业既没有定价权，也缺乏市场销售自主权。当市场价格低于保护价（这是经常的现象）时，国有粮食企业难以实现顺价销售，这就必然导致国有企业粮食销售受阻，在市场竞争中处于劣势。这突出表现在库存迅猛增加，陈化粮比重很大，到头来，其所释放的低价销售行为，使得国家掌握的粮食资源大量流失、贬值。这既会加重国家财政负担，又会使本来处于低迷状态的市场粮价雪上加霜。因此，从演变的趋势看，不仅粮食主销区要放开粮食收购、市场、价格，粮食主产区也应放开粮食收购、市场、价格，这是市场经济发展的客观要求。自2001年沿海8个粮食主销区全面推行粮食市场化以来，2002年又有一些省份在省内局部自行放开粮食市场。这无疑是一个引人注目的信号，意味着我国粮食贸易政策正在发生革命性变化，不仅粮食主销区，而且粮食主产区，也将向着全面放开粮食购销、粮食市场和粮食价格方向转变。
我国粮食生产流通体制改革应坚持市场取向。坚持市场取向并不是简单地放开粮食购销价格，简单地把粮农推向市场。须知，放开粮价本身并不足以保证粮食生产积极性的提高。保护粮农的利益要求构建一种安定粮价的机制，避免粮价大起大落。这就要求加强、改善粮食的宏观调控。由于粮食生产比较利益偏低，在加速市场化条件下，必然导致资源配置向着不利于增加粮食供给的方向运动，因此，改革应选择渐进的市场取向的制度调整。在市场化过程中注重对粮食生产和粮农的保护，构造一个有利于改进粮食生产率的制度和环境。我国加入WTO后，仍然要注意尽可能保护国内粮农的利益，不可让过多的外国粮食冲击国内市场。否则，虽然短期内城市消费的粮食价格较低，但是从长远看，粮食生产受到打击后，影响的是国家的粮食安全和整个社会的利益，对此不可掉以轻心。
与上述改革措施相联系，还必须相应改变粮食补贴的方向，改粮食保护价收购为直接补贴农民，即农民不再从粮食收购价格中得到好处，而是将原来用在粮食流通环节的粮食风险基金拿出一块，用于直接补贴给农民。如果这部分基金不够补贴，财政部门还应适当追加。这种补贴标准，既可以按农业税计税农田面积计算，也可以按粮食种植面积计算，当然也可以按向农民实际收购商品粮数量计算。如果是按第三种标准计算，可按照当年主产区农民种粮平均含税成本和市场粮价的差距来确定，市场价高于成本价时不再给补贴。粮价补贴由暗补改为明补以后，有利于充分发挥主产区的种粮比较优势，保护粮农的生产积极性。几十年的实践经验告诉我们，对粮农采取价格支持措施并不是一个好办法。而与价格支持措施相反，直接补贴措施直截了当，不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民。政府用于此目的的财政支出，没有中间环节的跑、冒、滴、漏，全部为农民所获得。并且，直接补贴一般属于WTO的绿箱政策，无论补贴多少，都不受WTO规则的约束。
主产区放开粮食购销价格和市场之后，仍然存在着如何推进区域生产、贸易分工和优势互补，使主产区和主销区都能分享产业梯度转移和优化所释放的规模效益的问题。可以采取粮食主产区和销区建立购销合同，由销区对产区予以相关产业投资、技术转让或直接利益补偿的办法来协调粮食产区与销区的经济利益关系。与此同时，还应进一步建立和健全粮食订单制度，启动和完善“公司加农户”的产销经营模式，发挥其作为订单粮食有效载体的作用，这是妥善调节主产区和主销区利益关系的重要保障。为了提高订单合同履约率，维护供求双方的合法利益，必须着力组建全国性的仲裁机构，及时审理和裁决跨省区的粮食订单信用纠纷案件。同时，要采取多种形式，推动这种省际间的产销协作向纵深发展，要从原来以粮食购销为主的松散型合作，进一步向建立基地、共同出资组建股份公司、共同创办市场等紧密型合作转变。
二、应对全国粮食市场全面放开，构建和完善福建粮食安全体系
在粮食市场全面放开的形势下，在WTO体制框架下，要保证福建粮食市场的稳定和粮食安全，必须致力于构建和完善福建粮食安全体系。
1、明确提出保护基本农田和粮食综合生产能力的有效措施。福建省现有耕地1780万亩，人均耕地0.53亩，仅为全国人均数的1/3，粮食播种面积约2600万亩，人多地少的特点比较突出，粮食生产的形势比较严峻。实施开放型粮食安全战略，加大农业、农村经济结构调整的力度，不可避免地要在一定程度上削减粮食生产。以2000年为例，粮食播种面积减少271万亩，粮食减产8.75亿公斤，减幅达到9.3％，是历史上减产最多的一年；2001年粮食播种面积又比上年减少30万亩以上。但放开不等于放弃，粮田面积一定要有个基本数，没有一定的种植面积，就没有一定的粮食产量，一味盲目地减粮扩经，不仅粮食要减产，而且农民也未必能因此增收。随着主产区市场化改革的推进，它也在调减粮食种植面积，福建的粮食缺口又较大，如果完全依靠外省和进口解决粮食安全问题显然不现实。因此，实施福建粮食安全战略，必须正确处理调整农业结构与稳定粮食生产的关系，保护基本农田和粮食综合生产能力。福建约3400万人口，根据福建的省情和国情，我们认为福建的基本粮田数可稳定在1100万亩左右（这个数比省农调队核算的1300—1400万亩要低一些）[1]，为此，要建立基本农田保护责任制；要严格控制基本农田转为非农用地，对非法占用土地者，施与法律制裁；建立基本农田占补平衡制，“谁占用，谁补偿”、“占一补一”。要加强农田水利基本建设，改善生产条件和生态环境；要加快农业科技进步，加大农业新技术推广力度，提高单产（生产）水平，逐步建设标准农田（吨粮田）。而实施这些措施最关键的是要切实保护好农民利益，充分调动农民种粮的积极性。这就要发挥种粮的比较优势，搞好订单粮食，推广“公司+农户”模式，发展农村合作经济组织，加快农村土地使用权的合理流转或以土地使用权入股，实现粮食生产本身的规模经营，推动农业产业化经营向深度发展。
2、完善粮食市场体系，创造公平竞争环境。这是搞活粮食流通的重要条件。现阶段的粮食市场体系，包括农村集市贸易、城市农贸市场、批发市场和期货交易所。完善福建粮食市场体系，首先要建设好各级粮食市场。遍布城乡的粮食集贸市场，是福建省的粮食初级市场。当前，建设好初级粮食市场，一方面应尽量将市场选在农村乡镇及交易量大的、位于交通枢纽的粮食集散地，另一方面要鼓励以合作制原则建立，从而既能通过吸纳农民的股金来调动农民的积极性，又能使基层粮食部门现有的国有资产得到合理的利用。但是我们也看到，毕竟这种地方性的粮食初级市场，带有封闭性、狭窄性，在运行机制上有较大的盲目性、自发性、使粮食购销与价格都存在较大的风险性。在粮食初级市场，一个较小的短缺或剩余量，都会引起市场价格的较大波动。况且，农户行为在短缺与过剩面前，又会起着放大信号的作用。因此，当前尤其要着力加快省级粮食批发市场的建设和完善，并在这个基础上，逐步探索建立粮食期货市场。粮食批发市场是一种开放型、全方位的大市场，是多条商品流通渠道的联结点，具有经济联系面广、经济信息灵通的长处，可为散布在各地的买卖双方起到媒介作用。省政府要加强对粮食市场建设的宏观指导和规划，建立好粮食批发市场体系，完善其服务功能，扩大市场辐射能力。为此，当前特别要注重加强对泉州官桥粮食批发市场建设“福建粮食城”的规划和宏观指导，以此为典型，发挥其在全省的示范带动作用。至于粮食期货市场更是粮食市场发育的最高阶段，其价格能及时反映市场商品潜在供求关系和供需双方对未来市场供求关系的共同预测，弥补现货市场粮食价格滞后性的不足，从而有利于引导均衡价格的形成。针对农民缺信息的难题，要建立健全福建省各市、县、乡三级信息网站，并与省内外各大批发市场联网，同时建立健全以国有粮站、农技站等为辅的信息采集发布点，以形成覆盖城乡的网络化粮食信息体系。其次，要完善市场交易的法律与规章，加强对粮食市场的管理。为此，一要切实落实《反不正当竞争法》，杜绝国有粮食部门借助经济力量或行政力量垄断市场，鼓励多种所有制经济主体参与粮食经营；二要坚持粮食经营准入制，对未经批准擅自从事粮食收购、批发经营的，要坚决取缔，同时取消粮食跨地区运销的准运凭证制度，只要有粮食经营资格的企业均可从事粮食跨地区的运销；三要规范粮食经营企业及个体粮商的市场行为，鼓励公平有序竞争，防止欺行霸市、囤积居奇、哄抬物价、掺杂使假等各种违法经营行为。目前要尽快出台“粮食法”及配套的法律法规，使粮食交易市场有法可依，为交易者创造公平、公正、公开的市场竞争环境。这样，既发挥市场机制的作用，又防止价格波动风险，为粮食安全提供流通保障。
3、加快国有粮食企业改革，积极培育新的粮食市场主体。要在进一步改革福建省国有粮食企业的基础上，加大培育多元化、多种经济成分的市场主体。1998年以来，国有粮食企业内部改革的力度不断加大，实现了机构上的“三分离”，加快了现代企业制度的改造，经营机制渐趋灵活。在推进粮食市场化改革过程中，国有粮食购销企业必须进行脱胎换骨的改革，才能真正成为自主进入市场的主体，参与日趋激烈的市场竞争，实现自主经营。为适应粮食全面市场化改革的新形势，国有粮食企业下一步改革应着重从三个层面展开：对国有储备粮管理公司，因其是政策性公司，要重点加强企业自律和监督约束，加快制定运作规范和管理方法；对于粮食购销公司，要根据经济合理原则，对收购量少的进行撤并，调整后的粮食购销公司要面向市场，自主经营，即使执行政策性业务，也要按市场关系进行代理，即受储备粮管理公司委托代购或代销，而不再直接承担政策任务；对加工、销售等国有粮食企业，要加快资产重组，盘活国有存量资产，走集团化经营的路子，以优势企业或名牌产品为龙头，组建企业集团，增强市场竞争力。而对于乡、镇的中小粮食企业则可进行投资多元化的非国有化改造。与此同时，要允许符合条件的非国有粮食企业参与粮食经营的全过程，特别是要鼓励多种所有制经济主体投资兴办粮食批发市场。所有粮食市场主体，不论国有粮食企业、股份制企业、私营企业、个体粮商，都应公平竞争，对它们在市场准入、信贷支持和营销网络建设等方面享有的待遇应一视同仁。粮食市场只有出现大量新的经营者，即具备足够的市场主体，市场的竞争机制才能充分发挥作用，才能在搞活粮食流通、繁荣粮食市场的基础上维系粮食安全。此外，要大力培育农民进入粮食市场的流通中介组织，如合作社。福建省粮农经营规模小，农民进入市场的交易成本高，并且谈判能力弱，合作经济组织介入粮食市场，可提高农民的谈判地位，有效维护农民的利益，提高农民收入，解决小生产和大市场的矛盾。从而不仅可以增强农民在市场竞争中的自我保护意识，而且能规范农村粮食初级市场的秩序，从而有利于初级市场的发育和完善。因此，省政府应在种子、化肥、贷款、信息、税收立法方面向合作经济组织倾斜。
4、构建和完善粮食储备管理与营运系统。在粮食需求相对稳定的情况下，粮食供给的波动必然引起价格的波动，形成粮食价格风险。在粮食“三放开”的情况下，价格波动更是常态。因此需要政府对粮食市场有较强的调控能力，粮食调控机制以国家粮食储备为主要内容，以确保“藏粮于府”和国家粮食安全。考虑到目前中央所承担的责任相对偏重，农户的储粮水平的局限，以及粮食储备偏高的规模对于降低储备成本和实施有效间接调控的必要性，今后要根据分级负责平衡的原则，重点放在省和地区一级粮食储备责任制和管理制的完善上。目前，中央储备粮在福建有7个直属库，分布在福州、莆田、泉州、厦门、漳州、三明、邵武7个地方。这些储备粮负责全国粮食市场稳定，平抑大规模粮食市场波动，应付紧急突发事件，在此基础上，福建应健全自己的地方粮食储备体系，使之能够通过灵活的吞吐机制高效率地调节粮食市场的供求，保证福建粮食市场的稳定。为此，一要合理确定粮食的储备规模与结构，以确保粮食储备调控功能的及时有效发挥。储备规模的确定，应与国家赋予储备的调控市场、保证粮食安全的职能相一致，并注意提高储备粮管理和操作效益，减轻国家财政负担。过度增加的粮食储量对改善粮食安全程度的边际效益是递减的，[2]它不仅会增加财政负担，还会干扰市场运行。按照联合国粮农组织（FAO）的规定，粮食最低储备水平应保持在当年粮食消费总量的17％-18％（其中政府储备占5％-6％），保险储备粮（市场调节储备粮）需满足3—4个月口粮的标准。考虑到福建居民的消费习惯，大米与其他粮食的替代性很差，及主销区粮食储备率偏高的要求，政府储备必须达10％左右，据此推算，福建的储备量应保持政府最低储备145万吨，保险储备粮275万吨，这是既保持充足粮源，又节约储粮经费的最佳储粮水平。同时，要合理规划储备粮的布局和品种。根据福建主销区的特点和要求，搞好地区规划，保证紧急需要；在品种上，应适应市场变化需要，根据消费偏好来调整储备品种结构。还要建立储备粮灵活吞吐和定期轮换制，提高调控的效率和效益，实现储备粮管理的良性循环，达到管住管好，保质保量。二要改变由政府直接经营粮食储备的方法，采取粮食储备代理经营的招标制，由政府委托中标企业代理省政府粮食储备。
5、调整和完善进出口机制，实现内外贸的统一管理。我国的粮食进出口是内外贸分属两个系统、垄断经营的传统体制。这易造成流通障碍，给粮食购销与供求总量平衡带来了诸多问题，使国家实施粮食安全的宏观调控措施往往难免陷于顾此失彼的被动状态。实践证明，由于粮食内外贸彼此脱节，粮食进出口常常在客观上形成对粮食总量平衡的逆向调节，大大削弱了宏观调控的力度，加大了宏观调控的成本。而且这种独家垄断外贸代理制，不能很好地起到中介桥梁的作用，反而造成市场信息的隔离和中断，增加交易成本。作为中间代理商的粮食进出口企业，自身并不掌握粮源、仓储、港口转运设施；而委托方未能参与到谈判过程中，买卖双方不见面，卖方不了解市场行情，买方不了解货源情况，这种代理大大增加了暗箱操作的概率，这是与WTO规则不符的。为了加强国家的粮食宏观调控能力，更好地利用国际粮食资源，推动福建等沿海地区实施其开放的粮食安全战略，必须尽快改革我国粮食进出口体制，建立内外贸一体、灵活主动的粮食进出口调节管理机制，赋予中储粮总公司及其在各省的分公司或联络处，和一些规模大、符合经营粮食进出口条件的企业以进出口经营权。从而充分利用国内、国外两个市场，统一进行宏观调控，在储备和进出口之间建立动态平衡机制，以优化资源配置，稳定粮食市场。福建地处东南沿海，在福州、厦门、莆漳泉都有较大的港口，与宝岛台湾只有一水之隔，有进出口贸易的得天独厚的条件，加上历史上长期的主销区地位，若形成粮食内外贸统一的机制，一定有助于粮食安全的实现。
6、完善粮食风险基金制，建立高效的粮食财政补贴系统和金融支持系统。伴随着1995年中央和地方两级粮食储备制的建立而设立的粮食风险基金，是政府调控粮食市场的专项基金，主要用于支付各级储备粮的利息、费用补贴，用于防范和平抑由于灾害等不可抗力的原因引起的粮食市场和粮食价格波动。它由中央财政和省级财政按规定以1∶1.5的比例共同筹集通过中国农业银行专户管理，各省（市、区）人民政府按国务院规定统筹使用。福建省财政首先要确保资金的筹集到位；其次要用好管好风险基金，确保补贴足额安排到位，全额拨付；三要专户管理，严格按国务院的规定，控制使用范围，加强监管。防止出现“粮食风险基金是个筐，粮食开支往里装”的状况。为了保证上述措施的有效实施，还要相应改进农业发展银行的收购资金供应管理办法。农发行的“以销定贷、以效定贷”的原则，已不适应市场化改革的需要，必须加以调整。农发行要根据企业改革的不同情况，以粮食产业为基础，合理选择粮食信贷业务的发展方向。为了支持国家粮食储备体系建设，增强中央和省级政府调控粮食市场的能力，对中国储备粮管理总公司直属库、省级储备粮管理总公司及其直属库，从事储备粮的收储、轮库和调拨业务的所需资金，积极提供储备贷款和调销贷款。对其它经营商品粮的粮食企业，实行有选择的支持，重点支持经营能力较强、效益好的企业，支持其提高效益，搞活经营，促进产销区平衡和主产区粮食销售进入销区市场空间。具体说来，对在粮食市场化改革中逐步发展和壮大的国有粮食购销企业，在完善法人治理结构的基础上，加大对企业支持力度，使之成为适应市场需要，有调控能力、经营效益好、信用好的企业；对以国有粮食购销企业为主体进行股份制改造的企业，在控制贷款风险的前提下，也要积极予以支持；要大胆尝试对国有粮食购销企业与大型粮食加工企业、龙头企业进行联合经营形成的以粮食产业为基础的产、购、加、销一体化的新型粮食购销企业实施贷款。
7、建立福建粮食安全预警系统，形成两大机制。一是建立市场价格预警预报机制。粮食全面放开后，政府要建立灵敏的市场价格预警预报体系，当市场价低于粮食生产成本时，要对生产者进行直接的收入补贴或增加储备粮规模，保护农民利益；当市场价出现暴涨时，政府要适时动用储备粮和进口粮，使市场粮价回到合理的区间，保护消费者利益。市场粮食价格预警预报体系应以初级批发市场（贸易市场）价格采集反馈系统为基础，以区域性和国家级批发市场为核心，以期货交易市场价格为先导，通过粮油信息中心体系和中介组织构建市场粮食价格预警预报信息主流和信息载体，使市场粮价预警预报体系真正发挥引导生产和消费的作用。[3]二要建立粮食总量平衡预警预报机制。要根据福建省内粮食生产、流通、消费情况及市场状况，面向全面放开的新形势，合理确定并适时调整我省的粮食自给率，侧重于以进出口来调节粮食总量平衡。既确保国家粮食安全，又保护生态环境，实现粮食生产和流通的可持续发展。粮食总量预警预报要从质和量两个方面进行综合，从市场入手，以消费引导生产。为此，建议福建省政府有关部门要着手建立粮食系统抽样调查制并形成报告，即要把福建省、全国的粮食生产、市场供应、内外贸易、储备加工及世界粮食供求、气象变化、生态环境等各种信息资料进行综合分析，及时提出预警报告，供决策者在制定粮食政策时作为参考依据。
8、要重视粮食消费安全。粮食消费安全保障是粮食安全体系的最终落脚点，它不仅有量的安全，且有质的安全。一般说来，粮食消费安全质量保障分为两个层次，一是无毒、无害、无污染，对人体无不良影响；二是清洁、卫生、保鲜度好，营养丰富、适口性良好。为保障第一个层次的质量安全，必须加强对粮食的检疫检测。这几年国内市场出现的一些毒米、毒油事件应引起我们高度警惕。福建省的陈化粮处理的“黑米”事件也应引以为戒。为实现第二个层次的消费安全保障，要大力提倡发展绿色粮食经济。同时倡导人们“惜粮有利”、“素食健康”，追求以素为主的多样化饮食。这样，还能促进粮食安全与可持续发展的协调。
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