基于经济安全的中美金融监管着力点比较，本文主要内容关键词为：中美论文,着力点论文,金融论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、经济安全与金融监管
经济安全指的是通过自身机制的建设，提高一国经济抵御外部冲击的能力，在外生冲击发生时能够维护经济的稳定运行、健康发展。无论是限制外生经济波动的冲击力度，还是加强一国自身的抗冲击机制，都需要政府、企业、公众之间充分地协调与合作，政府在维护经济安全上有着不可推卸的责任。
随着全球化的深入，经济体之间的联系日益密切、相互依赖程度不断提高。这种相互依赖在扩大需求市场、降低要素流动成本的同时，也给外生冲击提供了渠道。对以中国为代表的新兴经济体而言，输入型的冲击更是增加了结构性调整与宏观调控的难度。外生冲击主要发生在贸易与金融两个方面。在贸易形式方面，商品贸易占全球GDP的比重已经由1994年WTO成立时的35％增加至2011年的52％；在金融形式上，这种影响以资本流动为载体。以FDI为例，2011年的全球FDI规模约是1994年的六倍。①相比较而言，金融形式的外生冲击产生的影响更为深远，所带来的负面效应更大。因此，为维护经济安全水平，应对外生冲击，政府实施金融监管就很有必要。
从内涵出发，经济安全可以分为两部分。第一部分是经济安全条件，侧重于外生冲击的输入渠道；第二部分是经济安全能力，着眼于内部的抗冲击能力。[1]从这两个部分入手，我们就能够有效地维护乃至提高经济安全水平。金融领域在这两个部分中都扮演了重要角色，根据维护经济安全方式的不同，本文将各国的金融监管分成两类。一类以经济安全条件为着力点，另一类以经济安全能力为着力点。
首先，以经济安全条件为着力点的金融监管注重对跨境金融领域的管理，以金融体系的稳定为首要监管目标。如同在本国金融体系与世界金融市场之间设置了一道“防火墙”。彼此之间只能通过墙上的几个“洞”联系，监管当局控制“洞”的形成与规模。当国际市场较为平稳或国内市场需要资本时，监管当局可以扩大“洞”或新挖一个“洞”；当国际市场波动较大时，为防止对本国产生消极影响，监管当局可能缩小“洞”或把“洞”堵上。
其次，以经济安全能力为着力点的金融监管主要通过竞争打造世界领先的金融业，以效率为优先监管目标。通过积极参与世界金融市场或创新金融产品，本国金融业能够主动应对外生经济冲击，具有较强的抗风险能力，甚至还能利用这一机会巩固市场地位，为危机后的发展奠定基础。当然，在以效率为主要监管目标的同时，为控制过度竞争可能带来的负面影响，以经济安全能力为着力点的金融监管也应注重保持金融体系的稳定。
二、以经济安全能力为着力点的美国金融监管
金融业是美国的主导产业，在经济结构中具有重要地位。这种地位表现在：第一，金融业增加值占美国GDP的比重越来越大。2011年金融业占美国GDP的7.7％，与之相比，部门繁杂的制造业仅占GDP的11.5％。第二，金融业是美国服务出口的“主力”。2009年一度占有16％的比重，2011年小幅回落至15.3％。②第三，金融业雇佣了大量的劳动力。在美国服务生产部门中，金融业雇佣的人数常年在9％—10％之间。③同时，美国是金融业的主要创新地，能够提供最丰富的金融产品，有着世界上最大的金融市场，能够满足不同规模的融资需求；同时，还是金融标准的主要制定者，拥有一批具有全球影响力的评级和会计机构。金融业又是美国具有优势竞争力的产业之一。
美国政府对金融业的发展极其重视。国会参众两院都成立了专门的委员会负责金融业的相关立法。行政分支与金融业之间存在的“旋转门”④，不仅提高了金融业与监管当局沟通交流的层次，也增强了金融业对宏观经济的影响力。
(一)美国金融监管的历史背景
在制定金融监管政策时，美国政府首要考虑的是维护竞争公平，其次需要考虑的则是借鉴历次金融危机的教训、控制风险、维护金融与货币体系的稳定。这鲜明地体现出其以经济安全能力为着力点的特征：通过建设强大的自身实力应对种种外部冲击带来的挑战，从根本上维护金融乃至经济安全。美联储在阐述银行监管的目标时，强调了建立“高效和富有竞争力的金融体系(Efficient and Competitive Financial System)”的重要性与优胜劣汰对于金融业竞争力的重要意义。[2]在谈到保证金融体系稳定时，美联储侧重于防止系统性风险的累积，并不考虑单个金融机构的情况。从历史的角度而言，这一监管着力点的形成并不是一蹴而就的，而是有着深刻的现实与理论背景。
从现实的角度而言，这一监管目标是应对多次金融危机与经济困境经验的总结。
美国成体系的金融监管开始于20世纪30年代。⑤由于商业银行对国民经济有着重要意义，美国金融监管集中表现在对商业银行的监管上，涉及银行业的监管法案远大于其他金融行业。受大萧条影响，这一时期金融监管主要是通过限制竞争，确保金融业，尤其是商业银行的绝对安全，防止金融波动向实体经济扩散。实现的手段就是隔离商业银行业务与投资银行业务，禁止商业银行进入证券等高风险领域。《1933年银行法》(Banking Act of 1933)从法律上明确了这一思想。制定这一法律的重要背景是公众意识到商业银行业务与投资银行业务之间存在着利益冲突。[3]在1933年国会皮科拉听证会(Pecora Hearings)上，国民城市银行的Charles Mitchell与大通银行的J.P.Morgan，Jr.承认利用这一冲突获利，更是大大推动了立法进程。[4]这一时期的金融监管起到了稳定储户、投资者与市场信心的作用。1945—1975年，商业银行的破产率只是同期工商企业破产率的9％左右。⑥相对于同一时期的其他国家，美国金融市场具有了不对称的安全吸引力，确定和巩固了美国在战后的金融领先地位。
然而随着时间的推移与国际经济形势的变化，这种以绝对安全为目标，以限制竞争、设置行业壁垒为手段的监管带来的弊端也愈发明显。首先是对商业银行利率的限制。虽然在一定时期内保证了利润，降低了经营风险，有利于维护安全。但在通货膨胀较高的时候，这种对“名义”利率的限制，造成了实际利率偏离合理水平，大量资金流出商业银行体系。其次，投资银行开发了大量金融工具吸收存款，尤其是共同货币市场基金(MMMFs)，实际上发挥了商业银行的作用，然而却没有受到严格监管，存在监管漏洞。最后，过于严格的监管给美国金融业带来了过多的负担，使其在国际竞争中处于不利地位。1985年美国成为了资本净流入国，日本取而代之成为了世界上最大的借贷者。[5]“按资产排列，现在的世界十大银行全部是日本银行，美国最大的花旗银行仅居第24位。1989年，日本所有银行的资产额已占全球的40.4％，美国银行的比例只占13.7％。”[6]
针对这种种问题，美国各界开始反思金融监管政策的得失，政府层面的反思最早起始于尼克松政府。1970年成立的亨特委员会(Hunt Commission)系统研究了金融系统与金融监管存在的问题。该委员会认为，解决种种问题，需要遵守两个指导原则：一是任何吸收存款机构都应当被允许从事尽可能广泛的资产与负债业务，鼓励竞争，但也要保证金融系统的相对安全；二是在同一领域竞争的金融企业应当有相同的税收与监管负担，为金融业竞争提供公平的平台。[7]也就是说应当将维护金融业的竞争力作为监管着力点，其次保证金融体系的相对安全。此后历届政府，无论是何党派都沿着这一思路推动监管改革，逐步放松对金融业尤其是对银行业的限制，更多地着力于培养金融业的竞争力。直到1999年，《金融服务现代化法案》(Financial Services Modernization Act)通过之后，亨特委员会的目标才基本实现。在这30年间，美国金融业也重回世界之巅，确立了绝对优势。2007年次贷危机之后，美国国会通过了《多德—弗兰克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010)对原有的监管体制做出了修正。其中的“沃尔克规则”对商业银行的参与其他金融业务做出了限制，然而这一限制存在着种种豁免[8]，与“1933年银行法”的限制不可同日而语。更多的是对之前监管过于“放纵”的某种修正与回归，从根本上看美国政府监管着力点并没有发生变化。
就理论而言，凯恩斯主义是早期金融监管以安全为目标的重要背景。“看不见的手”对市场的调节存在缺陷，就需要“看得见的手”来帮忙。对于政府调节能力的过分自信与对竞争风险的过高估计，使得这一时期金融监管过多地将重心放在了安全，忘记了只有充满活力的市场才能真正锤炼竞争力，从根本上无惧风险。随着凯恩斯理论对现实解释能力的下降和货币主义以及其后自由主义经济理论的传播，再加上来自日、欧的挑战，美国政府与公众开始认识到，一个强大的金融业才是金融监管的根本目的。只有在保证美国金融业世界领先优势的同时维护金融稳定，才真正符合美国的国家利益，才是真正的国家安全。
(二)以经济安全能力为着力点的美国金融监管机构
实践金融监管理念者是金融监管机构。美国金融监管有着复杂的体系，涉及联邦政府与州政府两个层面，每个层面又有若干监管机构。一方面是权力制衡思想的体现，即任一部门不能享有绝对的监管权力，监管部门之间相互制衡乃至相互竞争。另一方面体现了从美国建国时期就开始的联邦权力与州权力之间的较量。这一较量在早期主要围绕货币发行权展开，体现在作为中央银行雏形的美国第一银行与第二银行的建立与撤销。短期而言，这套监管体系出现显著变动的可能性不大。表1反映了主要的联邦金融监管机构的情况。
这些监管机构组成了联邦层面的金融监管体系。除银行业外，不同的监管机构负责对应的监管对象。鉴于银行业的复杂性与重要性，有四个监管机构负责该领域的监管。在日常监管中，联邦监管机构将建立一个有竞争力的产业和公平高效的市场作为监管的着力点。作为金融监管法案的具体执行者，他们也会根据市场的情况做出灵活的调整，一定程度避免法律修改延迟带来的损失。以美联储为例，“1933年银行法”对商业银行从事证券类业务做出了严格规定，但是随着时间的推移，原有的限制变得不合时宜。然而由于不同利益集团之间的博弈是复杂的，修法的过程是缓慢的。即使在历任总统的大力推动下，对该法案的完全修正最终也是到1999年才完成。在此之前，正是美联储对“1933年银行法”的不断解释，放开了金融业竞争的手脚。20世纪80年代前期，美联储允许商业银行的证券交易利润占其总利润的5％。80年代末这一比例提高到了10％，同时也扩大了证券交易的种类。1996年这一比例又被增加到了25％，事实上绕过了“1933年银行法”的限制。美国金融监管机构这种不拘泥于法律，依据经济现实适时调整的做法，保证了金融监管的灵活性。正是金融监管机构这种着眼于公平竞争的监管理念，确保了美国金融业的全球优势。
三、以经济安全条件为着力点的中国金融监管
中国金融业在改革开放之后，尤其是近十年来发展迅速，在国民经济中扮演着越来越重要的角色。就总量而言，2012年的社会融资总量是2002年的7.8倍，有力地支撑了中国经济的高速发展。就结构而言，由早期的银行贷款为主，逐步转变为企业债券、信托贷款、委托贷款等齐头并进的局面。人民币贷款在社会融资总量的占比从2002年的91.9％下降至52.1％。⑦这说明我国多层次的融资市场已经初步建立起来了。在《金融业发展与改革“十二五”规划》中，我国在“十二五”末期的金融业增加值在国内生产总值中的占比要达到5％。
与美国不同，我国的监管机构主要着力于经济安全条件，更多地注重防范外部风险对我国金融体系的冲击，对资本的跨境流动规模与结构有着较多的限制。这是由我国金融业发展的现状与我国的国情决定的，具有必然性。中国金融监管着力于经济安全条件的原因主要在于以下两方面。
第一，我国在推进金融领域市场化的过程会遭遇种种风险，需要监管当局以控制外部风险、实现金融体系稳定为首要目标。
金融业在中国原有的发展模式中发挥了一个产业政策工具的作用，其形式应或明或暗地遵守国家的信贷配给政策。[9]这种模式虽然短期内通过投资和出口实现了经济增长，但长期对技术进步有着负面影响。[10]要实现结构转变与突破旧模式的瓶颈，就需要对金融领域进行必要的市场化改革。一个具有充分活力的金融业与一个良性竞争的金融市场将会是实现经济发展方式转变的重要助推力量。因而改革成为了金融领域的重要主题。
目前的金融市场化改革集中在利率市场化、资本账户开放与汇率定价机制市场化等问题上。通过改革提高我国资金的配置效率，为居民和企业提供多样的投融资渠道，满足不同类别实体经济部门的金融需求，积极融入国际市场引入需要的资本与经营理念。
金融市场化除了给中国经济带来有利的一面，也会带来一些风险。这些风险主要表现为两种形式，即银行危机与货币危机。[11]前者是银行业流动性风险导致的危机，后者是汇率异常波动导致的危机。Demirguc-Kunt和Detragiache研究了1980年至1995年之间53个国家发生的银行危机，发现78％都与金融市场化和自由化相关。[12]Daniel和Jones通过理论与实证研究表明，在市场化初期与市场化后期之间存在一个过渡阶段，这一阶段发生银行危机的概率大大增加。[13]其原因是：在市场化早期，先期进入的外国金融企业由于不熟悉当地的经济环境、商业习俗，出于降低风险的考虑，只会从事低风险、低利润的业务。而本国企业则能利用不对称的信息优势，从事高利润的业务。随着外国金融企业的逐步适应和调整，竞争就会加剧，缺乏市场竞争洗礼的本地企业将处于劣势，引发资金流出，产生危机。因而在本国金融业竞争水平不强的情况下，金融监管部门在市场化的过程中，需要着眼于经济安全条件，调整监管方向与力度，以渐进式的手段控制可能的外生负面影响。
第二，我国大多数金融机构，尤其是商业银行的大股东几乎都是政府。在现有的金融体制下，中央政府以让渡国家信用为条件，换得商业银行执行政府的信贷政策。在未来很长时期内，这样的格局不会有根本性改变，银行将继续持有国家信用。在这种情形下，由于信息的不对称，银行可能会利用自己的信息优势，从而产生道德风险。为防止银行这种行为产生的后果与保证国家信用的稳定与高水平，金融监管机构也不得不将监管的着力点放在经济安全条件上，以限制性的手段保证经济安全。
我国目前的金融业监管体系主要是“一行三会”，即中国人民银行、证监会、银监会与保监会。与美国不同，我国的金融监管机构附属于行政机构。中国人民银行是国务院组成部门，主要负责执行货币政策；证监会、银监会、保监会是国务院直属事业单位，负责各自领域的监管。与美国以立法监管为主要形式不同，我国金融监管主要依靠行政机构或监管机构发布的管理规定。各监管机构的经费也主要来自财政拨款，高级管理人员也主要由上级部门指定。这就反映出我国金融监管机构的行政性，区别于美国监管机构的独立性，这也是我国金融业现有的地位决定的。
四、中美金融监管着力点差异：原因与借鉴
(一)中美金融监管着力点产生差异的原因
综合上述两部分的分析，经济发展阶段(或经济发展模式)与金融业地位的不同是中美产生金融监管差异的主要原因。
第一，就经济发展阶段而言，不同的经济发展阶段有不同的经济发展模式，不同的经济发展模式对金融业的定位也就不同，因而相应的监管着力点就会出现差异。从中美两国的经济现实出发，中国仍然处于工业化尚未完成的阶段，是后发国家。现有的以投资和出口为特征的经济发展模式需要将金融业定位为融资中介，在政府产业政策的指导下，将储蓄资金投入到执行赶超战略的产业中去。中国金融机构的这种使命就使得他们的经营决策具有政治色彩，考虑市场因素不足。中国的监管机构也就需要将监管的着力点放在经济安全条件上，以保证金融体系的稳定为首要目标，防止外部冲击的破坏性作用。美国作为先发国家和主要的创新来源地，其金融业主要是集中全球资源，为美国发展道路的突破提供支撑。这就决定了美国金融业是全球金融规则的制定者，具有显著的竞争优势。美国的金融监管因而鼓励竞争，为竞争提供一个公平的环境，通过竞争产生具有强大竞争力的金融企业。所以，美国的金融监管机构更加重视对竞争力的维护，以经济安全能力为主要着力点。
如果将美国金融体系视为一个成年人，那么中国的金融体系就是一个婴儿。在不同的年龄阶段，人们解决外源产生的疾病的方法是不一样的。如果将金融监管当作解决问题的方法，那么在婴儿时期这种方法可能就是育婴室里的“隔离罩”，限制宝宝与环境的接触。而在成年时期，这种方法可能就是增强自身免疫力的药，通过强健的体魄战胜疾病。随着年龄的成长与自身抵抗力的增加，“隔离罩”会慢慢消失，婴儿也会慢慢开始适应依靠自己的免疫系统战胜疾病。当然，医院服务、预防机构、卫生监督、政府对医院的监管监督、人民代表的广泛监督等始终是需要的。
第二，中美金融业在产业结构中的地位不同也是着力点不同的原因。金融业在美国属于主导产业，监管当局的重点相对地也就注重培育该产业的国际竞争力。尤其是在制造业向低收入国家转移的大趋势下，金融服务业成为了美国对外贸易的支柱与比较优势所在。对于中国而言，制造业的主导地位毋庸置疑，金融业更多地扮演了协助的角色，相对地，监管重点也就更多的是防止金融业本身成为宏观经济的问题，对于竞争力的要求并不如美国那么高。
(二)美国经验对中国金融监管的借鉴意义
在中国经济发展模式转型与金融市场化改革逐渐深入的大背景下，借鉴美国的金融监管经验，对新时期中国金融监管调整有着重要的价值。
第一，中国目前以金融安全条件为着力点的金融监管具有长期必然性，是我国后发国家的身份所决定的。因而在金融监管调整的过程中，切忌人云亦云，以适应现实经济发展要求为原则。
第二，在远期，当中国经济发展到一定阶段之后，金融监管的着力点也应当逐步过渡：由单纯的以经济与金融安全条件为着力点逐步转化为经济与金融的安全条件与安全能力并重。同时积极参与国际金融体系的建设，不搞单级金融体系，推动国际金融体系的国际性。
第三，资本账户开放与人民币国际化的步伐要谨慎，要与中国经济发展的现实与产业竞争力的水平相适应。切不可为了开放资本账户而开放资本账户，不可为了少数人的利益或暴利而牺牲多数人的利益。
第四，扩大内需市场，降低对外部资本与市场的依赖程度。控制外债负债率，尤其是一定程度上代表“热钱”的短期外债负债率。同时，控制各级政府的负债规模，特别是地方政府的负债，保证国家较高的信用水平和最终偿还能力。
第五，减少金融机构的不良贷款，建设富有竞争力、运营良好的商业银行体系。
注释：
①数据来源：联合国贸易与发展会议网站，联合国贸易与发展会议统计数据库，http：//unctad.org/en/Pages/Statistics.aspx，2013年5月11日。
②数据来源：美国经济分析局网站，国民经济账户数据库，http：//www.bea.gov/national/index.htm，2013年5月11日。
③数据来源：美国劳工部劳工统计局，劳工统计数据库，http：//www.bls.gov/data/#employment，2013年5月11日。
④个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色的机制。
⑤其标志是联邦存款保险公司(FDIC)的成立。该公司的监管范围包含了非联储会员的州注册银行，与美联储、货币监理署相配合，构成了三位一体的商业银行监管体系。
⑥数据来源：美国政府印刷局网站，1991年美国总统经济报告，http：//fraser.stlouisfed.org/publication/?pid=45，P176，2013年5月11日。
⑦数据来源：Wind资讯库，中国宏观数据库，2013年5月11日。
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