论我国农地产权结构调整与演进的目标模式，本文主要内容关键词为：农地论文,结构调整论文,产权论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国地域广阔，各地区农村经济发展水平具有很大差异，农村土地产权结构安排必须与当地的经济和社会发展状况相适应。因此，农地产权结构变迁的速率和程度在地区间可以有所不同。但不能因此而否定农地产权结构的调整和演进应有一个主导模式。所以，明确农地产权结构调整与演进的主导模式，并进行渐进式变迁，有利于降低变迁成本，取得好的变迁效益。
农地产权结构调整与演进目标模式的选择，必须围绕“产权明晰、长期有效、市场化流转”的目标要求，并遵循“有限公平条件下的效率最大化”的原则。据此，笔者认为，我国农地产权结构调整与演进的目标模式应是：合股所有、长期租赁。
一、合股所有：对传统土地集体所有制改造的有效形式
（一）背景的简要分析
从本质上看，我国的农业集体所有制是一种以土地公有为核心的社区所有制。这一制度安排的特征是：凡获得社区成员的合法身份者（即具有本社区户口者），就可加入集体资产所有者的行列；同样，只要不再是具有社区成员合法身份者（即户口迁出社区者），就自动退出集体资产所有者的行列，不再享有任何效益，也不能将权益转让给他人。这种产权安排客观上带有十分明显的共有产权性质，即“免费进入，空手离去”。
公有产权与集体产权的区别是，前者不能将资产产权对象化在各个成员名下；后者尽管集体按照统一的规则和程序使用资产，但资产可以以某种形式分散并对象化在其成员名下。在公有产权性质的集体经济产权结构下，“集体”与农民个人离得越来越远，农民作为集体成员的观念日渐淡化。
这些问题的产生，源于产权结构安排不当所引致的产权关系模糊及产权激励功能的减退。这些问题的存在说明，“集体所有，四权一体”的产权结构并不是一种有效的产权安排。
家庭联产承包制使广大农民获得了土地的经营权和土地以外大部分资产的所有权，而且这些产权随着改革的深化而不断强化和膨胀。但迄今为止，农村产权关系仍然未能理顺，其中以农地产权关系的模糊最为突出。现阶段，在国有与土地私有均缺乏必要性和可行性的情况下，应找到一种既能充分利用现有的制度遗产，又能实现农地产权结构演进目标的产权构造。笔者认为，合股所有是对传统土地集体产权制度改造的最佳选择。而完成这种改造的关键是重塑产权主体。
（二）重塑产权主体
农地资产产权结构中居支配地位的是所有权。我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村土地属于农村集体所有。《土地管理法》第六条和第八条所做的相关规定是：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”。“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从以上法律条文看，农村土地所有权基本是明晰的，即村社区集体所有。这里对公社制度遗留的乡镇集体经济组织所拥有部分土地及村内农业集体经济组织所拥有的部分土地，采取了承认现实的做法。目前人们批评较多的是“集体”的定位问题。笔者认为，还有比这更深层次的问题，即“集体”与其“成员”的关系问题，产权关系模糊首先是这一层次的关系不清。
传统集体所有制遗留下的产权结构所存在的基本矛盾是：集体的成员既是所有者，又不是所有者。说“成员”是所有者，是因为无论从法律意义上还是经济意义上看，每个成员都拥有一部分土地所有权，集体产权正是每个个人所拥有的那部分所有权与其他成员所同时拥有的所有权共同构成的集合。说“成员”又不是所有者，是因为作为单个成员所拥有的所有权只有同其他成员的所有权相结合构成共有产权时才能有效。而作为个人不能以单独的所有权从集体收入中索取特殊的份额。在这里，集体“成员”与集体产权的密切联系被割断了。
对这种传统的土地集体所有制原型是维护还是改造，涉及到我们对“一大二公”优越性的重新认识。笔者认为，应该本着“三个有利于”的原则，解放思想、实事求事，力争重新唤起农民的“集体”意识，在共同占有的条件下承认农民对农地资产的部分所有权。具体设想是：
1.将土地资产折合成股份，划分为公股和个人股两大部分。二者的比例大致掌握在5∶5左右的水平。个人股权的价值以不超过口粮田面积的价值为宜。个人股不采用购买的方式分配，而是无偿配股，这样可以使土地股份合作制在全国各类地区都具有普遍适应性和可接受性，以顺利实现土地产权的结构性变迁。
个人股的分配可按分配日人口一次性均分，新增加人口不再无偿配股。个人股可以继承和转让，但不在村者不得购买股份。同时，对农户持股的数量进行适当限制，防止出现控股大户，社员以持有的股份参加分红。逐步将“村民”（指农村居民）与土地股份合作社“社员”两种不同的身份分开，只要户口在农村的都可称为村民，而“社员”必须持有土地股份。新生儿童和新迁入者需购买股份才能成为土地股份合作社的社员。凡不再持有土地股份的农民，便不具有社员资格，不能参与分红或享受地产增值的利益。
2.设立土地股份合作社。以行政村为单位设立一种具有法人地位的经济实体——土地股份合作社。国家或地方政府制定相应法规，对合作社的性质、设立、登记、机构设置、股份管理、收益分配等进行明确的规范。
3.集体股的持有者是社区自治组织——村民委员会。村民委员会代表社区持有土地股份合作社的股份，集体股是股份合作社法人股，因为村民委员会本身就是法人。集体股按合作社章程分得红利，所分红利主要是用于社区公益事业建设及管理人员工资等。
4.土地股份合作社应提取公积金，用于农业基本建设投资和兴办农业服务组织，国家可以法规的形式对此加以规定。
（三）土地合股所有的深刻意义
1.可以形成新的委托代理关系。在土地股份合有的制度安排下，土地所有权的主体有两个：一是社区法人——村民委员会；二是农民个人。村民委员代表社区居民行使所有者权利，享有所有者权益。而农民个人以实实在在所有者的身份参与股份合作社的监督和管理，并在经济上实现其所有权，成为名符其实的土地主人。土地股份合作社则成为从事独立经营的法人，具有法人财产权，有依法独立支配地产的权利，对地产有占有、使用、收益和处置的权利，同时承担财产义务，这样便形成了新的资产委托代理关系，委托人为村民委员会和农民个人，代理人为股份合作社的经理。
对农民个人土地所有权（实质上是一种股益权）的承认，有利于增强农民对集体资产的主人翁意识，激励农民从切身利益出发关心集体土地资产的实物保护和有效利用以及增值保值，从而有利于监督机制的有效形成。“按股分红”则体现了农民个人财产权在经济上的实现。这样使传统集体产权所存在的“既是所有者，又不是所有者”的内在矛盾得到初步解决。
2.土地福利功能的货币化有利于土地资产的开发利用。农村土地具有明显的两大功能：即福利功能和经济发展功能。“平均承包”或“两田制”都是土地两种功能的产物。所不同的是，前者在土地实物上两种功能的土地是混同的；后者则多是分开的（也有混同的情况），或加以量化的。土地流转不畅和集中困难与这种以实物形式实现土地福利功能的产权形式有直接的关系。农民个人土地产权股份化的实质是将原来通过土地实物实现的福利功能货币化，农民享受土地的福利功能不再以土地的实物占有为条件，土地股权也不像初级社的股权那样与具体土地实物相对应，社员退社时还可带走入社时带进的土地，或带走与其入社时质量相同的实物土地。这样，股权的转让、继承都不会影响合作社行使对土地实物的支配权和处置权。这对土地统一规划和利用，特别是土地的流转和集中是十分有利的。
3.土地股份合有可以抑制“搭便车”行为，有利于产生个人产权激励。传统的土地所有制是一种共有产权性质的社区所有制，“免费进入，空手离去”的运作机制，导致了产权激励功能的严重不足。而土地股份合有既承认和保护农民个人土地所有权，又坚持合作社的统一经营和管理，使社员与合作社之间形成了一种新的利益共同体，二者之间利益“对立”的程度减轻，“统一”的程度增加。农民较易形成合理的预期收益，从而会有利于社员自觉地维护合作社的利益，关心合作社的积累和发展，抑制生产和经营上的短期行为。
4.土地福利功能的货币化、个人股的允许转让，突破了传统土地集体所有制的封闭性和凝固性，可以促进土地资产与其他资产在更大的范围内实现重新组合和优化配置。由于在传统土地产权制度下，土地的福利功能是通过土地实物的使用来实现的，所以，一些本来可以完全离土农民为了不放弃这一权宜只好粗放经营，甚至撂荒土地。而一些无非农就业门路的本社区农民或其他社区农民想多种地又难以如愿。土地福利功能货币化后，本社区农民不进行实际耕作，仍然可以享受所有者权益。这会有利于土地使用权实现开放式、市场化的流动和重组，为土地的规模经营提供了良好的制度基础。
5.土地股份合有可实现对传统土地产权制度积成份的合理继承。既有的产权安排是制度创新的基点，“渐进式改革”是为了合理地继承现有制度的积极成份，抛弃其消极的成份。股份合作社所内含的土地资产的共同占有，体现了马克思所讲的“在协作和对土地及靠劳动资料本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”[1] 的思想。这种共同占有并不可怕，因为它不会导致公有制的瓦解，“这种财产不再是各自相互分离的生产者的私有财产，而是联合起来的生产者的财产，即直接的社会财产”[2]。 集体股权的设置充分体现了土地资产的公益性特征和要求，且保证了土地的公有性质。集体股权在经济上的实现，则可以保证社区公益事业发展所需的财力支持。况且，我们可以通过对持有股份数量的适当限制，防止出现控股大户。而合作社公积金制度的建立，会有效地保证农业基本建设资金的来源。
二、租赁经营：提高我国农地资产产权效率的必然选择
（一）背景的简要分析
土地股份合作制虽然可以解决农地产权结构的深层次问题——所有权问题，但这并不意味着农地资产产权有效性的彻底解决。对产权效率更具有直接意义的是所有权与其他各项权能的有效搭配和组合。
土地股份合作社的制度安排，使合作社成为经济法人，进而获得农地资产的法人财产权。法人财产权的实质性意义是，拥有资产取得、使用和处置等各项权利，而取得、使用和处置可以归于广义的“经营权”范畴。实际上，经营权这个范畴在不同场合有不同的含义。在这里为了研究问题的方便，我们很有必要针对农地资产对经营权作进一步的分类。
农地资产的经营权可以细分为两种具体的形式：一是地产自身的支配和处置权利，具体包括地产所有权和使用权的买卖、抵押、入股等；二是使用土地进行农产品生产和经营的权利。前者我们可称之为土地资产经营权，后者称之为土地生产经营权（意指利用土地进行农业生产经营的权利）。
从理论上说，作为农地资产法人的股份合作社可以同时具备这两种意义不同的经营权。但这两种经营权是否应该统一于一体则取决于产权安排的有效性程度。这本身又是一个很重要的理论和实践问题。
农业生产经营具有周期长、作业空间广阔及流动性大等特点，这就决定了生产组织对劳动者所付劳动数量的计量和质量的监督有较大的困难，从而易导致严重的“搭便车”和外部性问题。所以，在农业中并不适于兵团式“大呼隆”作业的组织方式。这一点已经被20多年的人民公社制度实践所证明。由此可见，复归人民公社制度下直接的集中化生产经营和管理方式是没有出路的。而出路在于法人财产权与生产经营权的进一步分离。具体说来，就是合作社只保留土地资产经营权，而将土地生产经营权交给农户或其他生产经营组织，即实现法人所有权与生产经营权的分离。这实质上是产权的第二次分离，也是土地股份合有制度安排下农地产权需要完成的第二次交易。而这次交易应主要遵循商品化、市场化的原则进行。
产权市场化是社会主义市场经济制度的内在要求，没有市场化的产权制度也就不可能有完全意义上的市场经济制度。
随着我国以市场化为取向改革的不断深化，原始意义上的“家庭承包制”已渐渐变为一个虚假的概念。现实中绝大多数地区采用的是“大包干”责任制形式，从“交够国家的、留足集体的，剩下全是自己的”这一收益分配关系看，已是一种欠规范的土地租赁形式。农民上交的各种提留和统筹费实际上是一种非标准化、非市场化的租金。许多地方已按土地面积和质量收取提留和统筹费，而按人头收取提留和统筹费的地方也是在暗含的“均分土地”这一前提下进行的。可见，土地无偿使用只是一种表面形式，而恰恰又是这种表面上的无偿使用成为导致农地资产配置效率不高的重要原因。
农地资产产权市场化是我国农业市场化的基础性内容，而当前对农地资产配置效率影响最为直接的是使用权的市场化问题。农地资产使用权市场化的最佳选择应是土地的租赁经营。
（二）农地租赁经营的实施要点
1.租赁关系人。土地股份合作社是出租方，农户或其他生产组织为承租方。这里的其他生产组织包括工商企业（租用场地）、农业生产经营公司等。不从事农业生产经营的个人不得承租农业土地，同等条件下合作社社员优先承租。
2.租赁方式：原则上采用公开招标租赁，为便于机械化种植，可根据村社农业劳动力情况、土地的自然性状确定土地连片的面积并作为出租的基本单位。作为初始公平的体现，在租赁经营制度安排初始实施时，可使土地出租基本单位与预计的承租单位（主要是农户）相一致，并预先规定每个承租者只能承租一个土地出租单位，如果有放弃者，再另行出租。
3.地租及租佃期的确定。地租一般应由土地租赁市场的供求关系来确定。为了稳定农产品价格，确保承租者的权益，地方政府可根据当地土地及农业收益情况规定各类土地的地租上限。为了给承租者以更大的稳定感，应以长期租佃为主，租佃期一般不少于10年，多数应选择15—30年，租佃期内合作社不得夺佃。租佃权的稳定会有利于地力的保护和长效投入的增加。
4.土地的实物保全与价值补偿。土地的实物保全即地力保护是十分重要的。出租方对承租方的起码要求是保证地力不下降。租赁前应做好土地定等评级，并在租赁契约中予以说明。
5.合作社有统一开发利用和改良土地的权利和义务。合作社应利用其所拥有的土地支配权和处置权，统一组织土地的开发和农田基本建设。
6.签订租佃契约使租赁关系法律化。在租赁制下，土地出租方与承租方之间应是一种平等的经济主体之间的关系。所以，双方应在自主、平等的基础上签订租佃契约，以明确各自的权利和义务。契约中应说明土地用途限制及地力保护责任。
应当说明的是，农地资产总体上实行租赁经营并不排除合作社可拥有自己直接生产经营的土地。一些资金需要量大、便于集体经营的项目，可以由合作直接生产经营，但不论是直接经营还是租赁经营都应以效率和效益为前提。
（三）租赁经营对农地产权结构的影响及效率意义
1.租赁经营对农地产权结构的影响。土地使用由承包转为承租，从外表形式上看似乎并没有显著变化，但从产权结构看，却是具有实质性意义的跳跃。
“承包”与“承租”尽管只有一字之差，但内涵极为不同。家庭联产承包制一直被解释为经济组织内部以“统分结合、双层经营”为特征的责任制形式。在这种制度安排下，农户只是“集体”的一个经营单位，并不是一个具有完整意义的独立产权主体。生产经营上“统”与“分”的结合就成了这一产权组织形式的内在规定。所以，家庭联产承包制只是土地所有权与使用权的一种不彻底的分离形式。
“承租”是两个相互独立的产权主体之间发生的经济行为。土地租赁意味着土地使用者成为独立于所有者（这里的所有者指法人财产权主体）之外的产权主体。生产经营者与所有者之间形成了一种平等的产权交易关系，契约是联结这种关系的唯一纽带。在这里，新的又一层的委托代理关系得以形成，土地股份合作社成了委托人，承租者成了代理人。
在租赁关系下，土地资产的使用权被商品化了，土地所有者在租赁双方所共同认可的期限内将土地使用权出卖给使用者，并获得使用权价格——地租。租赁制是土地使用权与所有权分离最为典型和完整的形式。
土地使用权与所有权的彻底分离及产权主体之间关系商品化、平等化的另一产权意义是，还原了基本生产经营单位完整的生产经营自主权。而这正是经济再生产与自然再生产相互交织这一农业基本特点的客观要求。
2.租赁经营的效率意义。租赁经营通过对产权结构的深刻影响而对资源的配置效率产生积极的意义。
第一，土地使用权的商品化为更大范围内实现以地产为中心的资产流动与重组提供了可能。产权的流动与重组是提高资产配置效率的重要条件。土地使用权的商品化、市场化，使那些在收入上不再依靠土地的农民不会因为放弃土地使用权而遭受经济损失，而撂荒土地、粗放经营就要以承担市场化的租金为代价。在这种情况下，如果有的农民有比较稳定的非农收入，就会比较自愿地通过退租或转租等形式放弃土地使用权。而这时，土地使用权就比较容易按效率原则流向生产经营能手，地产的配置效率会趋向优化。
第二，实行长期租佃，有利于激励土地使用者对土地的长效投入。在长期租佃情况下，土地使用者在租期内能够获得比较多的级差地租Ⅱ。这样就会使农民有一个较稳定的预期收益，从而有利于较好地发挥产权的积累和投资功能，克服因产权不稳所导致的短期行为。
第三，土地使用权商品化，有利于促进农业技术进步。租佃关系下，地租对于使用者来说是经营成本的一部分，不再是承包制下盈利的分配项目。在地租量及外部环境既定的情况下，降低成本、增加收入的主要途径是：以采用新的科学技术为契机，来优化以地产为中心的资源配置结构。而采用科学技术的这种激励机制在土地无偿使用的情况下是不够充分的。
第四，租赁经营有利于工业化、城市化的发展。在土地福利功能独立化、货币化的股份合作社制度安排下，实行土地使用权的商品化，从根本上消除了“社员”与“农民”（指实际农业生产经营者）必须重叠所造成的人力及资产流动的障碍。“社员”放弃土地使用权不以放弃“社员”的资产收益权为代价。这就为劳动力的非农转移和乡——城流动提供了有利的制度支持。有利于工业化、城市化步入健康发展轨道。
第五，土地收益权分割的商品化及处置权的多元化有利于盘活地产存量，取得更好的资产效率。当终极所有权、法人财产权及生产经营权相分离时，收益权也随之分割为资产终极所有者收益权、法人财产权主体的收益权及土地使用者收益权。地产处置权也由一元变为多元，即可分解为所有权处置权、使用权处置权、佃权处置权等。地产收益权的分割和处置权的多元化虽然有扭曲按劳分配原则及加大农业经营成本的负面效应，但对盘活土地资产存量、实现地产的流动和集中则具有积极的意义。当然，国家土地管理部门应制定相应法规，对其进行必要的限制，以尽量减少负面效应。
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