普惠型金融与农村金融改革，本文主要内容关键词为：金融改革论文,农村论文,金融论文,普惠型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
普惠型金融指的是一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。在农村，普惠型金融的主要任务就是为传统金融机构服务不到的小农户、贫困户及贫困地区的人群提供金融服务。最近开始的浙江丽水的农村金融改革试点是继温州金融改革试点后推动普惠型金融改革的又一重大举措，也是农村金融改革又一新的里程碑，值得密切关注。
我国农村信用社改革进展情况
毋庸置疑，我国农村金融与十年前相比已经有了显著的改善。2003年国务院《深化农村信用社改革试点实施方案》拉开了农村金融改革的序幕。按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的要求，各地对农村信用社进行了大刀阔斧的改革。笔者有幸参与了从农村信用社到农村商业银行到小额贷款公司等改革的部分过程，对我国农村金融的不断进步有着较深的体会。最近笔者到山西永济调研，尽管那里的农村金融发展还不尽如人意，但是，农村信用社、邮储银行、农业银行以及小额贷款公司等各种机构的业务均已深入到了乡村，形成了一定的竞争格局。需要融资的农民，至少是农业大户，已经有了一定的融资选择机会。而在同一个地区，三年前农户在这些机构中几乎贷不到款。
从宏观层面上看，我国农村金融改革取得了长足的进步。最近笔者了解了一下广西壮族自治区农村信用社联社的情况。改革前的2006年，该社的不良贷款率高达33%。而改革后的今天，不良率已经降到了4%；农村信用社的存款余额从不到500亿元人民币，一跃到了2800亿元，增加了5倍多，甚至超过了国有大型商业银行，成为全自治区吸收存款最多、利润最大的金融机构。最近，各地农村信用社加速了农村商业银行的筹建。广西恭城、四川攀枝花、辽宁沈阳、广东南海等多家农村商业银行相继被批准挂牌。根据中国银监会的数据，截至2011年8月，全国已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家。此外，1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行的组建条件。随着重庆农村商业银行在香港交易所成功上市，北京、广州、上海、天津以及江苏等多家农村商业银行均提出了上市计划。这些都从不同侧面反映出了近年来农村金融改革的可喜进步。
当然，从整体上来说，农村金融改革还有很长的路要走。农村金融的主力军——农村信用社在各地发展还十分不平衡。而近十年来农村与农业的快速发展，给农村信用社的改革提出了一系列新的要求。按照中国银监会的总体部署，农村信用社系统要通过5年左右时间达到四大目标：一是高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化；二是股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立；三是主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求；四是农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。农村金融的其他领域，如农业保险的改革还刚刚起步。
下一步农村金融改革方向
事实上，早在2011年中央经济工作会议公报上就提出要深化农村信用社改革，积极培育面向小型微型企业和“三农”的金融机构。农村信用社无论怎么改，都必须坚持服务“三农”的底线。从最近浙江丽水农村金融改革的试点方案更可以看出，加强农村金融的“普惠”作用将是农村金融改革的方向，也是改革的重点与难点。
经过了近年的农村金融改革，应该说，涉农金融的金额总量机构数量已经有了很大的改善。农村中经营较好的龙头企业以及农民中的经营大户融资已经不是很难。“惠”普得不够的，是那些需求金额较少，又没有什么抵押品的小农户以及贫困地区的农户。尽管各个金融机构也采取了信用村、信用户、惠农卡、五户联保、公务员担保等各种方式来解决小农户贷款的问题，但往往都是昙花一现。对于小农户来说，往往是发卡、评户的规模都不小，但等需要钱时到这些金融机构去借，各种新的规定以及各种繁杂的手续都来了，最后真正贷出的并不多。这里核心的问题还是老问题，给小农户发放小额贷款不赚钱，或者说没有贷给龙头企业、农业大户赚的钱多。在贷款规模有限、人手有限的情况下，小农户贷款被挤压是不可避免的事。
因此，这次农村金融改革，如果真的要达到“普惠”，就需要建立一些新机制，使农村金融机构真正能够向小农户提供服务。
未来农信社改革建议
第一，要重建草根的农村合作金融体系。目前的农村信用社已经大体上脱离了真正的合作机制。根据中国银监会《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》等相关制度办法，大部分的现有农村信用社将会组建成股份制的农村商业银行。即使还有一部分机构保留农村信用社的牌子，其股权机制也会更多地通过引进新的优质股东优化产权结构，从资格股向投资股转化，从而失去合作金融的内核。从日本、韩国、中国台湾等地的农村发展经验来看，农村不但需要商业化的金融机构，更需要能扎根基层的真正的农村金融合作机构。这些机构对服务农户，特别是中小农户有着特有的优势。小农户数量很大，各家的情况比较复杂，很多农户住家距离城镇又远，商业化农村金融机构的信息采集与运营成本太高。因此，在进行农村信用社商业化改革的同时，重构草根的合作金融机构与体系，也应该被提到农村金融改革的议事日程上。由农民自己组织起来自己管理的新合作信用社，能够起到金融服务零售机构的作用。而改制后的农村商业银行及现有的农村金融机构可以给这些信用合作社批发存款与贷款，这样就能克服其在农村信息不足与运营成本过高的问题。
第二，可以考虑引进一些民间的以扶贫、支农为目的的社会投资型的小额贷款机构与社会公益机构。我们应该有一批公益性的小额贷款公司，专门给贫困地区、农村中的贫困户提供贷款。对这些人群的融资完全用商业办法是无法解决的。我们应该在政策上有所创新。笔者与茅于轼老师以及一批学者、企业家正在山西永济与成都大邑进行准公益性的，或者说是不以盈利最大化为目标的社会投资型的小额贷款公司试验。这两家公司恐怕是目前全国仅有的完全是为小农户提供贷款服务的小额贷款公司。贷款客户全部为农户，贷款金额少则一两千，最多3万元人民币。企业家参与这一小额贷款公司并不是为了追求利润。我国需要更多这样的小额贷款公司出现。事实上，在各地还有这样的一些机构，它们以小额贷款试点机构、社会组织的名义出现，不以盈利为目的长期工作在普惠金融第一线。然而，这些机构的持续发展存在着一些问题：一是后续资金不足。这些机构成立时往往是由国际组织或地方政府提供的一些启动资金开展起来的，但它们很少能得到从这些资助者的持续投资。因为它们不是正规金融机构，不能吸收存款，又缺乏从其他金融机构得到批发贷款的机会，这就极大地限制了它们发挥普惠式金融的作用。二是存在税收歧视。尽管小额贷款公司从事的是金融业务，但却是按一般公司标准纳税，从而加大了小额贷款公司的税务负担。经过了十多年的发展，这些公益性与准公益性的小额贷款机构能够在没有很多政策支持甚至没有名分的条件下艰难地活下来，说明它们还是很有生命力的。可以考虑由它们去承担一部分特别是那些商业银行不愿意参与的贫困地区的小农户贷款的零售业务，由农村金融机构给它们批发贷款的合作方式。国家还可以通过招标的方式，由商业银行或国家开发银行给运营好的小额贷款公司提供批发贷款，必要时国家给予部分担保。
第三，对从事小农户贷款的农村金融机构，国家应给予更多的政策优惠。要打破农村金融，特别是小农户金融可以完全商业化的神话。为此，首先，要解决农村商业银行在扩大小农户贷款时会增加不良贷款率的后顾之忧。在计算银行的不良资产率时，可以考虑把对小农户贷款与其他贷款的不良率用不同的方法分别计算。同样的，如果能在贷款额度、存款准备金、存贷差等方面对小农户贷款“网开一面”，与银行的其他贷款分开处理，这样也可以加大银行对农户贷款的激励。其次，为鼓励农村商业银行多向小农户贷款，还应该加快建立小农户贷款风险补偿基金，制定风险补偿发放的规则，减少银行的后顾之忧。除了经济手段之外，还可以采取一些行政以及社会监督的措施。例如，可以建立一种机制，对小农户贷款做得好的银行给予表彰，对迟迟不采取行动或行动相对落后的银行给予批评。可以考虑建立每季度或每半年一次的信息公开与评比制度。如同公布统计数据一样，定期向社会发布各个银行给小农户贷款的数量、比例，形成银行间的竞争。
第四，采用一定的行政手段也是必要的。把对小农户贷款作为金融企业的一部分社会责任。在泰国、印度等国就有这样的规定，金融机构要把一定比例贷款贷给农户等。我们也可以规定对在农村的金融机构要有一定比例的小农户贷款。对这样的规定，要通过认真调研，使之在企业可以承受的范围内。而且，对此必须严格检查，保证每个机构都严格执行。防止出现老实执行规定的企业吃亏、弄虚作假的企业受益的现象。
第五，以创新模式加快村镇银行的发展。我国推动普惠型金融发展的另一个重要机构是村镇银行。迄今为止，全国已经成立了600多家村镇银行，离中国银监会的千家村镇银行的目标还有很大距离。对于村镇银行来说，尽管它可以吸收存款而不存在后续资金的问题，但是由于目前规定成立村镇银行需要一家商业银行作为大股东牵头，限制了村镇银行的大规模发展。现在亟需体制上的创新，找出一种能大规模地发展村镇银行的新模式。几年前笔者就曾经提出，是否能由一家大银行或者几家大银行成立一个村镇银行控股公司，在当地吸收一些民间投资作为小股东，像麦当劳开连锁店一样，用同一模式开几百个甚至上千个这样的小银行。这种模式有以下优势：一是可以降低成本。每个县的村镇银行不用去重新设计，重新制定一套操作程序，可以通过标准化、程序化以及集中培训的方式来进行，从而降低成本。二是控股公司本身是大股东，所以会对这些小银行进行严格监管。除了银监会的监管之外，再加上一个熟悉金融的大股东的监管，村镇银行的抗风险能力就会强很多。三是能增加信任度。一般一个小型银行的成立，需要很长时间才能取得存款者和贷款者的信任。而由大银行出面的这种麦当劳连锁的方式，会很快得到老百姓的信任。国外一些金融机构，如新加坡的淡马锡公司就曾经在印尼、印度等发展中国家成功推广了微型金融模式。当然这种模式也有一定的弊病，使好不容易在金融行业向民间资本打开的一个领域又被国有银行所垄断。因此，最根本的办法还是真正地放开村镇银行的发展，取消现有金融机构当大股东的限制。
第六，要加快普惠型农业保险的发展。目前我国农业保险仍以商业性保险公司为主体。给小农户提供的农业保险亏损与商业保险公司追求的利益性相悖。美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、性质、开展办法和经办机构等作出了明确的规定。可以考虑由国家组建一些不以盈利为目的的政策性农业保险机构，进行农业保险的产品设计、管理和经营。建立政府主导和管理、市场化经营的政策性农业保险运作模式，支持与监督基层农业保险机构，并作为最后保险人接受基层保险机构的分保。把农村新型的信用合作机构、小额贷款机构、邮储银行动员起来，承接商业及政策性的农业保险零售工作。中央财政与地方财政要加大对农业保险保费的补贴，落实各级财政对农业保险的补贴责任。发达省份的农业保险补贴主要由各省财政负担，西部省份和农业大省的农业保险补贴可由中央和地方财政共同负担。对给小农户提供的农业保险与小农户贷款一样，要给予特殊的关注，特殊的补贴；对从事小农户保险的机构与险种，在补贴、税收、再保险上都要给予特殊的优惠安排。
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