从土地承包15年到土地承包再延长30年——关于农村土地使用权长期化问题的几点思考，本文主要内容关键词为：土地承包论文,土地使用权论文,几点思考论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在十一届三中全会召开二十周年以及我国农业发展再度徘徊的关键时期，中共中央作出了将农户土地承包期再延长30年的重大决策，无疑这项被农民称之为“定心丸”的政策举措必将对今后农村经济改革与发展产生积极的影响。在肯定二十年来农村改革巨大成就以及现行政策积极作用的同时，人们也不禁要提出这样的问题：农村土地产权的设置在推动农业发展过程中究竟处于怎样的地位？广大农民迫切需要怎样的使用权？土地使用权能否长期化？其实现条件是什么？本文拟就这些问题发表一点初步的看法，与同行专家们共同探讨。
一、历史的回顾及启示：大集体、小集体与土地联产承包责任制
建国以来，我国农村经济发展大体经历了四个阶段：
第一阶段，农业迅速恢复阶段。从50年代初农民分得土地到1955年高级农业合作社成立以前这一阶段，由于土地产权基本上归农民所有（初级农业合作社时的土地股份占相当比例），尽管当时农业基础薄弱，农民投入有限，但由于农民拥有了自己的土地而迸发出无限的劳动热情，农业恢复仍然很快。
第二阶段，农业停滞、衰退阶段。从1956年农业社会主义改造使农民土地个人所有制转变为高级农业合作社的集体土地所有制，经过1958年人民公社再到1962年出现的三年经济困难时期为止，这一阶段由小集体所有制向公社一级大集体所有制过渡，由此而出现了“一大二公”和“一平二调”的共产风，农民丧失了土地所有权，在“政社合一”的口号下，经营权（包括使用权）又集中到公社、大队少数干部手里，农民拥有的只是劳动权和被支配权，完全处于被动地位，极大地影响了农民生产积极性。
第三阶段，农业缓慢复苏阶段（即1963年到80年代初）。三年经济困难后期中共中央作出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题指示》，规定“土地…所有权归生产队或生产大队所有”，以“生产队为基本核算单位”，突出强调了生产队小集体土地的所有制。从此，土地以生产队所有为主的农村集体经济模式被确定了下来。农民小集体有了自主经营权（尽管还不完全），从而使农业起死回生，重新缓慢地发展起来。
第四阶段，农业快速发展阶段。真正的农业快速发展是从80年代初农村普遍实行“联产承包责任制”开始的。1983年1 月中共中央发布的《当前农村经济改革若干问题》文件中确立了“联产承包责任制”这一经营方式，虽然土地所有权仍然归集体所有，但土地使用权与土地所有权发生分离，农民以户为单位对他所承包的土地拥有了一定时期内（尽管只有15年）的自主经营权，从而极大地调动了农民生产积极性，解放了生产力，农村经济也获得了相当程度的发展。
由此可见，我国农业和农村经济状况是随着土地制度的变迁而变化着：当土地所有权与使用权统一并高度集中到大集体（公社与高级农业社）的时候，农业生产水平就下降，农村经济状况就不景气；当这种权利适当下放到小集体时，农业和农村经济状况就好转一些；当把土地产权中一部分权利交还给农民后，农业和农村经济状况就发生了历史性变化。很显然，土地产权归还给农民的程度与农业、农村经济境况的好转状况有着明显的相关性。
二、当代农民的土地情结：长期的比短期的受欢迎
在联产承包责任制实行初期农村经济快速发展，到90年代中期却出现了农业发展后劲不足甚至徘徊不前的局面。如何改变这种状况？社会上曾经出现了三种（主要的）主张，并且进行试验：
一是规模经营论。持这种观点的人认为，农业发展徘徊的原因是由于土地按户承包后，经营规模太小，妨碍了农业机械化发展和新技术应用，因而影响了劳动生产率的提高，从而提出“两田制”、“三田制”的解决办法以扩大经营规模。对此，农村干部虽然积极但农民不大接受，结果没有搞成。
二是土地股份合作制。土地由土地股份合作经济组织按投包方式承包给农户或专业队使用，或者将耕地分为口粮田、经济田、责任田和机动田，除口粮田以外，其余“三田”划成私股和集体股，由农业股份公司转包给种田大户，农地使用者应承担的费用以租金形式确定下来，农民在不直接参与农地经营的情况下凭股权分得土地股权收益。这种作法试图用股份制的原则去明晰土地产权，其初衷是好的，但仍然没有从根本上解决集体产权主体虚置的问题，同时由“改制”带来的调整使农户与土地的直接联系削弱了，这在绝大多数地区无疑超越了农村劳动力就业困难的现实，所以很难得到广大农民的普遍欢迎。
三是“四荒”地拍卖。把“四荒”地使用权拍卖给个人或企业单位，使用期50——100年，期内谁购买，谁治理，谁受益， 允许转让和继承。这种新形式由于具有清晰明确而又长期稳定的土地使用权而得到农民的积极支持和欢迎，在有“四荒”地拍卖地区，这种形式很快被推广开来。它对农地使用制度改革有着重要的借鉴意义。但对于没有“四荒”地拍卖的地区，这一主张无法实现。
以上几种主张实际上反映了土地产权制度改革的判定标准问题。不管什么样的产权制度都应本着“实践是检验真理的唯一标准”原则来衡量它的好与坏、优与劣，应以能否促进农业、农村经济持续发展来判定，而不应是别的什么标准。既然土地使用权期限长的承包效果比承包期限短的要好，就可以让农民选择期限长的承包方式。下面的一段对话（一次情况调查摘录）很能反映农民的心态：
问：土地承包期又延长30年，你知道吗？
答：知道，从电视看到的。
问：你乐意吗？
答：乐意，希望（承包期）越长越好。
问：为什么？
答：土地是我们农民的命根子，不希望过多少年再变。
问：30年是法律规定的，今后再不用担心变了。
答：过去说是15年不变，可到头来干部说调整就调整，谁也没有办法。人口增加的农户也想变。
问：干部为什么喜欢调整呢？
答：调整总有它的好处嘛！可以为自己和亲朋好友换好地，划出一些机动地，然后承包出去就有了收入，还能卖宅基地。
问：这样公平吗？
答：不公平有什么办法。我们农民只有使用权嘛，土地还是集体的，集体的东西当然干部说了算。
上面的谈话至少对我们有这样两点启示：（1 ）农民欢迎承包期越长越好；（2）农民缺乏保护自己合法权益的权力。所以， 农民提出希望拥有自己的“土地”，而不单是拥有“使用权”的愿望。历史经验证明，凡是受到农民拥护和欢迎的事情大都会成功。土地革命时期打土豪分田地政策赢得农民的拥护而推动了革命的胜利；“一大二公”的人民公社化农民不欢迎，结果闹了个三年经济困难；“联产承包责任制”是农民自己创造的，结果带来了农村经济面貌的大改观，揭开了我国全面改革的序幕。所有这些皆因农民所持的不同态度而得到不同的结果。今天，当我们讨论农业、农村经济持续发展、耕地保护等问题时所涉及的土地产权制度改革，同样不可忽视亿万农民真正关心的问题和他们可能持的态度。
三、现阶段农地产权形式的最佳选择：30年不变，30年以后也不要变
改革开放20年来，虽然我国农业、农村经济状况有了很大变化，但由于人口的过快增长和非农产业发展的相对滞后，农村大量剩余劳动力向农外转移受到了影响，这是目前（可以说是相当长的历史阶段）大多数农户不愿离开承包地，放弃承包权利的根本原因。在这种情况下任何企图剥夺农民土地权利的作法都不会得到农民的广泛支持。相反，把承包地产权不折不扣地归还给农民，让农民的愿望得以实现，将会大大调动九亿农民的生产积极性，从而为农业、农村经济持续发展奠定重要基础。
当然农民的愿望也反映了社会生产力发展的客观要求。农业生产具有自然再生产与社会再生产交织在一起，直接受气候环境的影响并在广大土地上进行等特点，因而要想获得好的收成，在科学技术还没有发生质的飞跃变化的情况下，要求人们在每一块土地上必须按季节适时地进行精耕细作（耕作、播种、管理、收获等），古今中外历史经验证明，农户家庭经营是适应农业生产特点的理想形式。
土地制度的历史变迁，既是阶级斗争的产物，又是农业生产自身规律作用的结果。奴隶社会土地高度集中在奴隶主手里，但由于奴隶们的消极怠工和反抗，不可能作到适时进行田间作务和得到好的劳动效益，因而，社会生产效率很低。到了封建社会，封建主除了雇佣劳动力自己直接经营土地外，还采取所有权与使用权分离的办法，把土地出租给农民，佃农们因交过租金后还略有剩余归自己所有而勤于耕耘，不误农时，当时出现的一些小规模自耕农，也由于他们拥有了自己的土地而格外精心耕作，因而在有限的土地上能够取得比佃农更多的收益。封建社会之所以较奴隶社会进步，就在于农民较奴隶拥有了更多的权利（尤其是土地的所有权利或者土地的使用权利，即租赁权），因而出现了劳动者主动性的明显差异所导致的土地生产力高与低的巨大差别。这一规律，对于我们今天的农业生产发展来说仍具有一定的借鉴意义。
新中国成立以后50年的农业发展历程也似乎说明了这一规律的普遍性：农地产权形式的选择，一定要与现时现阶段的社会生产关系相适应，其集体化程度、土地经营规模也要与经济发展的阶段性相一致，这是一切提高土地利用效益都必须遵循的规律，否则，随着集体化程度的提高和土地经营规模的扩大，土地利用效益反而会下降。例如，公社化时期的土地利用效益不如高级农业合作社时期，而高级农业合作社时期又不如初级合作社时期。近几年来的实践又证明，两权集中统一经营时的土地利用效益不如两权分离实行家庭联产承包责任制时的土地利用效率高；承包期限长的土地利用效益明显高于承包期短的土地利用效益。现阶段我国农业人口多耕地少，农村劳动力向外转移困难，所以，农村土地产权制度的选择应当以有利于农业劳动者与土地密切联系，并能最大限度地调动亿万农民积极性为目标来进行。这个最佳选择是：30年不变，30年以后也不要变。就近阶段而言，我们认为农村土地实行完整的土地使用权归农户并长期使用的土地产权制度比较符合我国现阶段农村实际。所谓完整的土地使用权包括占有权、土地入股权、抵押权、转让权、继承权、土地增值权和维护自己权益的保护行为权（即谈判权）。长期使用指承包期满30年以后仍可归给农户使用，并以法律形式予以确认。30年期间的农户土地使用权仍可转移，但不是通过行政手段定期或不定期进行调整，而是通过土地市场机制在农户之间进行流动。在这种情况下，农民集体将拥有最终所有权。这是现阶段社会生产力发展的客观要求，也是现阶段我国农村土地产权形式的最佳选择。
四、实现农户土地使用权长期化的政策选择
（一）彻底清除土地使用上的“大锅饭”思想。在土地问题上的“大锅饭”思想根深蒂固。随着农村经济体制改革的深入发展，在农村集体经济中能吃“大锅饭”的就只剩下集体土地这块“唐僧肉”了。吃集体土地“大锅饭”主要来自两个方面：一是来自众多的行政和执法部门；二是农民自己。一些拥有支配土地权力的（哪怕是间接的）行政、执法部门利用法律赋予他们的权力，以权谋私，发土地财的事例随处可见，唾手可得（办理手续方便）的价廉（政府定价）“物美”（平整优质耕地）的“唐僧肉”——集体土地便成了某些拥有支配土地权力的人们发财之道。农民争占宅基地“热情”是“大锅饭”思想的另一种反映。农村普遍反映，现在划宅基地比过去容易多了，只要给村干部交钱，就可以划到宅基地。农村宅基地占而不用或有宅无人的现象很多，有些村庄变成了空心村。乡村干部也乐于出卖宅基地，用以解决乡、村政府部分财政困难。“大锅饭”意识是当今耕地大量浪费而又屡禁不止的思想根源。要彻底克服土地利用上的“大锅饭”思想，还必须从土地产权制度改革、规范政府行为入手，加快农地市场化进程，从制度上加以约束。
（二）改革和完善征地制度。在征地过程中尊重农民权益并给农民以合理的主动权是管好土地、保护好耕地的重要方面。从国家利益出发，这种制度无疑是正确的。但从市场经济角度考察，一些问题尚有商榷之处，就现行征地制度而言，存在如下主要弊端：一是补偿标准偏低，不能反映市场变化情况。二是对集体土地所有权限制过当，某种程度上是一种地权歧视。例如，国家有权对征用后的集体土地使用权出让或转让，农民集体则不具有这种权力。在此过程中，国家的出让价远远大于土地征用补偿费。当然，这其中不乏国家对土地投资（其实也有农民的贡献）和社会因素的影响，但大多数份额是土地预期收益的贴现。土地预期收益属于土地产权的收益，应归土地所有者获得，但在此之前，国家却通过征用转移了这笔收益，实际上这意味着农民集体并不真正享有土地所有者的权利。三是被征用土地的未来用途不明确。按照理论上的阐释，“征用权”最主要的特点就是国家通过征用成为唯一的财产获得者。我国的《宪法》和《土地管理法》规定：国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。但国家先通过征用获得土地所有权，然后向建设单位（或个人）供地，在这些“农转非”用地中，既有“公共目的”的用地，也有盈利性企业用地，显然，以征地方式向盈利性企业（或个人）供应土地不符合“公共目的”这一标准。为此建议，应当根据被征用土地未来不同用途分别采取不同的征用方式和补偿标准，不可“一刀切”。对直接服务于社会公益事业（即“公共目的”）的建设项目用地，如防灾减灾工程、水利工程、国家重要基础设施和国防建设用地等可以采用低补偿性征用方式，而且带有强制性色彩。对于赢利性经营项目用地应当在国家下达的非农建设用地控制性指标指导下，遵循市场经济规律，把这部分土地的农转非处置权交给农民，既能堵住吃集体土地“大锅饭”的嘴巴，又能减少农民因失去土地所带来的巨大经济损失（是永久性损失），保护农民利益。以赢利为目的的土地使用者与原土地所有者（集体经济组织）按照市场经济运行的基本法则，双方以平等地位自由地进行价值交换，从而使产权主体地位也得以体现。政府更不应当把廉价征用集体土地作为解决地方财政的手段，或者弱化集体土地所有权权能，从而发挥农民保护耕地的积极性。
（三）加快农村集体土地产权制度建设。当前农村集体土地产权制度建设中的两个突出问题是：准确定义集体土地最终所有权概念并形成共识；规范农户土地使用权内容并以法律形式给予认定。首先，确立集体土地最终所有权就是“人人有份”的集体所有的法律观念。集体土地所有权主体的法律规定是明确的，但由于监督机制不健全和部分乡村干部管理行为的不规范化，加上经济地位的明显变化和缺乏民主作风，所以农民并不把他们（虽不是全部，但也是相当一部分）作为自己的真正代表看待，由此产生了这样的误区：集体所有实际上是少数人所有。因此“人人有份”的集体所有观点的提出是对真正集体所有的重新呼吁，也是集体土地最终所有权的真正内涵。恰当处理集体所有与“人人有份”的关系、村委会的行政职能与集体经济组织职能的关系以及村干部管理与集体成员广泛参与的关系是当今农村集体土地产权制度建设中的一大难题。其次，规范农户土地使用权内容是农村土地产权制度改革的重要方面。为了保障农户长期拥有稳定的土地使用权，首先要明确农户应当拥有哪些使用权？即使用权的内容。按照产权理论解释，完全的土地产权应包括占有权、使用权、收益权和处分权。农民的土地使用权也应具备如上各项权能。收益权和处分权是占有权和使用权的具体体现，收益权是指使用者向所有者交纳地租以后的部分收益归己的权利；处分权则包括租赁、转让、抵押、赠予、继承等权利。但在现实中农户收益权和处分权都是不完全的，农户使用土地的收益除了以承包款（应相当于地租）和农业税的形式上交集体和国家之外，还必须依土地面积的大小向集体及地方政府缴纳提留，加上个别部门的额外摊派，农户的土地收益权得不到保证。农民个人对所承包土地也不拥有处分权，除了集体拥有少量处分权之外，大部分土地处分权掌握在政府手中。以上这些问题正是影响农村和农业持续发展的主要障碍。所以，农村土地产权制度改革应该达到这样的目标：不仅使农户“耕者有其田”，还要使其“耕者有其权”，其目的是使农民能够真正拥有一个稳定的预期。要实现这个目标必须作到：一是以法律的形式明确农户土地使用权是长期的；二是进一步完善和充实农户土地使用权内容，即承认农户拥有以上所说的那几种权项以外，必要时在处置权中建议增设农户“保护行为权”或者叫“谈判权”。完善、充实农户土地使用权的内容和使用权长期化不仅应该被看作是农村土地产权制度改革的主要目标，也应该被看作是农村第二轮土地承包的重要内容，从而为我国社会经济的可持续发展奠定良好基础。农村土地制度改革成功与否将取决于土地产权向农户靠近和倾斜的程度以及使用权内容的充实程度。为了使广大农户土地使用权长期得到充分保障，同样重要的是在贯彻执行中确保这些权能的实现，执行过程中可能出现的任何随意性，都会使法律尊严、农民信心蒙受损失。对此，应引起我们的高度重视。
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