初探沙漠地区自然资源资产审计——基于阿拉善地区沙漠资源资产的审计研究报告，本文主要内容关键词为：阿拉善论文,沙漠论文,资产论文,地区论文,自然资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
阿拉善地区是内蒙古自治区乃至全国沙漠化土地面积较大、危害较严重的地区之一，其三大生态屏障曾是我国西北地区的重要生态防线。但目前，由于黑河断流、长期干旱和对森林草原的过度利用，导致这三个生态功能区及沙漠边缘地区土地严重沙化。本次笔者调查了该盟在生态环境保护治理方面的一些做法，初步探索了沙漠地区自然资源资产审计需要关注的内容、重点及评价指标等。 一、阿拉善盟资源环境状况 阿拉善盟地域辽阔、人口稀少，处于我国西北干旱区东端，与东部季风区、青藏高寒区毗邻或接近。总面积约27万平方公里，国境线长734公里，总人口22.13万人。境内分布有巴丹吉林、腾格里、乌兰布和三大沙漠。气候属于典型的北温带大陆性干旱、极干旱荒漠草原气候，四季分明，风大沙多，干旱少雨，降雨量从东南部的200毫米，向西北部递减至40毫米以下，而蒸发量则由东南部的2400毫米向西北部递增到4200毫米。境内共有360个大小湖泊，主要集中在沙漠、戈壁低洼及盆地处，但因缺乏水源，水位大大下降，甚至干涸。在湖区个别地方，地下水含氟量较高，不适合人畜饮用。土壤具有明显的荒漠化特征，表现为沙质化，表土层砾质化、龟裂质皮，以及覆有薄厚不等的覆沙层。境内地形复杂，山峦起伏；地势南高北低，海拔一般在900～1400米之间。野生植物主要有肉苁蓉、甘草、锁阳、苦豆子、麻黄、发菜等。 （一）地貌特征 阿拉善高原是一个久经剥蚀夷平的古老的高平原，其上广布基岩裸露经风化剥蚀形成的戈壁。戈壁面积5.59万平方千米，占总面积的24%；沙漠面积7.89平方千米，占总面积的33%；低盖草地5.26万平方千米，占总面积的22%；山地与丘陵面积3.56万平方千米，占总面积的15%。 著名的乌兰布和、巴丹吉林和腾格里三大沙漠横贯高、平原全境。沙漠以流动沙丘为主，自西向东有明显的地域差异。乌兰布和沙漠为植被覆盖度较大的新月形沙丘，相对高度10～30米，沙漠内部土质较好，地面平坦，流动沙丘占39%，半固定沙丘占31%，固定沙丘占30%。巴丹吉林沙漠固定、半固定沙丘占7%，流动沙丘占93%，多为高大复合型沙山，高200～300米。沙丘相对高度300～400米，其腹地有一处为500米以上，堪称世界沙丘之最高峰。腾格里沙漠具有线状延绵的新月形沙丘垄，面积不大，沙丘相对高度100～200米，丘间洼地多为绿色盆地，流动沙丘占71%，湖盆滩地占7%，山地、丘陵及平地占20%。这三大沙漠统称为阿拉善沙漠，总面积为全国第二，世界第四。 戈壁集中分布于马鬃山东北部以及我国与蒙古人民共和国国界线以南地带。其中，西部与北部属于碎屑石质戈壁，地面光秃，岩山裸露，或只覆盖厚度不足1米的岩屑。岩石表面往往盖有油黑发亮的所谓“荒漠岩漆”，南部山前地带以及额济纳河西岸属于砂砾石戈壁，砾石层厚度较大，水源极端贫乏，地面几乎没有植被。 额济纳河下游、乌兰布和沙漠北部，古日乃湖、拐子湖、吉兰泰盐池等湖盆低地，是由泥沙物质组成的冲积～湖积或湖积平原，其地势低平，地表未被流沙或砾石覆盖，面积较大，盐沼广泛分布。额济纳河下游沿岸有面积较大的绿洲，是农牧林业比较发达的区域。 总之，以沙漠、砂砾质戈壁、干燥剥蚀平原、低山残丘、干燥剥蚀中心为主的高平原与盆地，构成了阿拉善荒漠区的地貌特征。 （二）水资源状况 阿拉善盟的水资源比较贫乏，地表水有限。东部黄河入境85千米，多年平均径流量315×108立方米，分配阿盟黄河用水指标为137×106立方米/吨，是阿拉善盟发展农牧业的重要水资源。西部额济纳河是境内唯一的入境内陆河，境内流程约250千米。其上游称黑河，发源于祁连山，流经甘肃河西走廊的高台、临泽等县；自金塔县鼎新北新营盘进入额济纳旗，在狼心山附近分成东、西两河；东河下游有昂茨河等8个主要支流，最后归入东居延海；西河下游有穆林高勒等7条支流，最后归入西居延海。地下水资源分布不均，虽然有些比较丰富，水质也较好，但大部分受降水的影响而变化较大，水质比较差，多为咸水、半咸水和苦水。 （三）草原植被 阿拉善地区地表植被稀疏，各类型荒漠广泛分布，植物主要有梭梭、红砂、珍珠、猪毛菜、白刺、霸王、膜果麻黄、沙蒿、藏锦鸡儿等。从东到西，阿拉善盟的植被—土壤呈带状分布，大致可分为：山地荒漠草原与草原化荒漠—淡棕钙土、草原化荒漠—灰漠土、典型荒漠—灰棕漠土和极旱荒漠—石膏灰棕漠土四个带。由于河流和山地的特殊地形，额济纳绿洲沿河流分布，主要植物群落有胡杨林、沙枣林、怪柳林等。此外，贺兰山地的植被有高寒灌丛草甸、山地寒温性和温性针叶林、山地灌丛、山地草原等。 （四）自然资源 阿拉善盟生物资源有大面积的天然次生林和胡杨、柽柳、梭梭等乔灌木林，有经济价值较高的肉苁蓉、甘草、膜果麻黄、苦豆子、锁阳等名贵药材。畜产资源主要以阿拉善双峰驼、阿拉善白绒山羊、土种绵羊为主。野生动植物资源方面，境内有我国稀有的野生动物野驴、野骆驼、豹、青羊、盘羊、黄羊、白额大雁和天鹅等；野生植物主要有肉苁蓉、甘草、锁阳、苦豆子、麻黄、发菜等。 矿产资源86种，有开发利用价值的54种，以湖盐、煤炭、石油、芒硝、石膏、萤石、花岗岩、大理石、白云岩、铁、冰洲石、石墨、宝玉石为主。 （五）风能和太阳能资源 在内蒙古风能资源区划上，阿拉善盟的风能资源属较为丰富和可利用区；在太阳能资源上，阿拉善盟广袤的荒漠、半荒漠与戈壁滩，为大型和超大型风电、光伏、光热电场提供了满足全部建设用地的需求。丰富的太阳能光照资源，使全盟大部分地区年太阳能辐射总量在150～165千卡/平方厘米，年日照小时数大于3400小时，属于我国光照资源丰富区。 二、生态退化状况及成因 （一）生态退化状况 历史上，阿拉善境内虽然多沙漠，但千百年来一直受到三大生态屏障保护：东有贺兰山山脉原始次生林形成的水源涵养地，西有发源于祁连山的270千米长的黑河及800平方千米居延海所形成的额济纳旗绿洲，东西之间更有长800千米、宽30千米防风固沙先锋植物梭梭形成的绿色长龙。建国后，随着社会经济的发展，贺兰山沿山地区由于气候变迁、人口增加、工农牧业建设给这里带来的压力，使区域内植被受到较严重破坏，固定沙丘活化致使腾格里沙漠向东扩展1.85千米。50年代黑河水量尚丰，一般流水期达8～9个月，灌溉面积达10万平方千米。但随着黑河中游地区的用水量不断增大，下游来水量逐年减少，1958年东西居延海水面约为300平方千米，而现在西居延海早已为寸草不生，东居延海则只剩下干涸的湖底。随着东西海的干涸，先后有12个大小湖泊，4个沼泽全部干涸，地下水位已持续下降，天然植被严重退化，生产能力和生态功能急剧下降且造成恶性循环。 阿拉善的三大生态保障体系已出现了严重退化。50年代长达800千米、面积达11330平方千米的梭梭林目前仅剩3860余平方千米；额济纳旗胡杨林面积由500平方千米减少到目前的294平方千米；草场退化面积达334万公顷以上，占可利用草场的34.3%，植被覆盖度降低了30%～80%，大面积的草场已无草可食；有较高经济价值的肉苁蓉由50年代的年产40万千克，减少到现在的20万千克。180余种野生动物，或迁徙他乡，或濒临绝迹。沙漠、戈壁、裸岩及沙化土地，已经占全盟土地的93.15%，并且沙漠化仍在继续发展。在风力的作用下，乌兰布和沙漠以每年8～10米的速度前移，巴丹吉林沙漠也以每年20米的速度扩展。随着植被的退化、消失，沙漠前移速度加快，沙漠化加剧，三大沙漠已连成一片，统称阿拉善沙漠，位居全国第二，世界第四。 （二）生态退化的主要原因 阿拉善地区沙漠化的原因是复杂的，而且具有长期性、积累性。从阿拉善生态环境历史的演变过程看，气候变暖，连年干旱造成了某些物种的不适应而灭绝，生态系统失衡，从而导致沙漠化加剧，这说明阿拉善土地沙漠化的变化自古就已发生。然而人类活动的增加和对自然资源的不合理利用，加快了沙化过程。应该说三大沙漠的主体形成于历史时期。但沙漠、戈壁边缘的洪积扇地区或沙漠深处的河流沿岸，许多靠地表水或地下水支撑的绿洲，其土地沙化的形成，却是由于人为破坏植被和不合理利用水资源而发生的，其主要有以下几个方面： 1.水资源缺乏、利用不合理。阿拉善大部分地区极端干旱，缺乏地表径流。该区年均降水量只有40～200毫米，而潜在蒸散量高达655～1459毫米。由于黑河流域中上游地区用水增加，额济纳绿洲可用地表水量从50年代的12亿立方米/年，锐减降为1.83亿立方米/年；由于实施黑河分水工程，目前可用水量也不足5亿立方米/年。水资源不足导致绿洲面积萎缩、地下水位下降，整个绿洲生态系统受到严重威胁。东部的贺兰山有比较稳定的水源，但水量仅有3亿立方米左右，该区域维持着整个阿拉善地区四分之三的人口，并且已经呈现水资源严重短缺的态势。阿拉善右旗甚至没有地表径流。黄河灌区可用水只有5000万立方米/年，虽然有几亿立方米的地下水储量，但补给量小，过度开采容易引起水位下降，进而导致绿洲荒漠化。 水资源的极度缺乏也严重影响了阿拉善盟的生态环境保护和建设。由于水资源短缺和不合理利用导致巴丹吉林、腾格里、乌兰布和三大沙漠锁边地区的固定、半固定沙地有部分活化，突破原有界限而呈互相连接态势。黑河下游额济纳河沿岸绿洲、东西绵延的梭梭林带、贺兰山天然次生林共同构成阿拉善盟的生态屏障，保护和恢复这三大生态屏障的功能，需要有足够的生态用水保障。 2.滥伐滥采破坏植被。胡杨、梭梭等沙区植被是构成阿拉善“绿色长城”的主体，然而，由于长期干旱、病虫害及人为掠夺式利用，使得沙区植被遭到严重破坏。贺兰山原始次生林因过度砍伐，森林面积仅剩三分之一，水源涵养能力大为下降。横贯东西的梭梭林带，因长期以来军事、农牧民柴薪等需要，遭到毁灭性砍伐。上世纪50年代面积为1700万公顷，80年代下降到834万公顷，到2001年只剩300万公顷，不足原有的18%。 3.过度开垦导致沙化加剧。人口剧增，是造成生态严重破坏的又一重要原因。1935年时的阿拉善盟人口仅为1.7万，其中6400人为喇嘛，而2010年人口已达22.13万，由此产生的直接破坏行为，就是不断开垦土地。土地开垦后，原有的地表植被遭到破坏，大量表土被风带走，土地逐渐沙化，其结果必然是撂荒，导致天然植被难以恢复，沙化进一步加剧。 4.过度放牧致使草原退化。牧民畜养量一再上升，近年来白绒山羊锐增10倍以上，牧畜总量达200万只，草场超载过牧，导致天然草场急剧退化。据调查，全盟有超过330万公顷的草场严重退化，植被覆盖度降低了30%～80%。草本植物由200多种减少为80余种，可食牧草由130多种减少为20余种，草场沙化严重，沙化面积不断扩大。 三、生态综合治理的主要措施 为了自身的生存和发展，近10年间通过生态移民、退牧还草、公益林生态效益补偿、发展绿洲生态农业、兴修水利、天然林保护、封沙育林、飞播造林、沙区综合治理等一系列生态治理措施后，阿拉善地区生态环境恶化趋势减缓，而且局部地区生态环境有着明显好转。根据遥感监测数据，10年间全盟草地景观面积增加了300万亩，水域湿景观地面积增加了7.5万亩。相反，荒漠景观减少了300万亩。按照近10年全盟生态环境变化分析，预计2010～2020年间，通过生态综合治理规划重点工程，阿拉善地区森林、草地和水域湿地生态系统面积继续有所不同程度的增加，而沙地、戈壁等荒漠面积减少，荒漠化趋势基本得到遏制。预计10年林地面积增加100多万亩，草地面积增加300万多亩，沙地和戈壁面积减少80多万亩。 （一）移民搬迁显著改善了社会经济发展环境 在政府的引导下，广大农牧民离开了世代居住的地方，进行了搬迁转移，为保护生态环境做出了巨大的牺牲。“九五”以来，全盟累计退出牧民7252户22614人。通过对牧业人口的转移，减少了32%的草原载畜量，使4400万亩草原得到了休生养息。移民搬迁的实施，取得了显著的成效。一是改善了区域生态环境。退出的草场得到休养生息，植被覆盖度和牧草产量明显提高，草群中优良牧草比例有所增加。草原特有的涵养水源、防止水土流失、防风固沙等生态功能明显增强。据测定，植被覆盖度已由过去的1%～8%提高到目前20%～30%。贺兰山荒山荒坡及丘陵植被覆盖度由过去的不足12%提高到31.4%，野生动物数量增加，植被生长繁茂。二是促进了产业结构调整。传统的草原畜牧业得到了较大压缩，集约化高效生态农牧业得到长足发展，农区舍饲牲畜已发展到90多万头（只），推动了农村牧区经济的快速发展。三是加快了城镇化进程。通过转移搬迁，增强了区域经济发展的聚集效应，促进了资源优势向经济优势转变，全盟苏木镇由49个减少到23个，嘎查（村）由223个减少到190个。在全区率先实施了农牧民养老保险制度和新型合作医疗制度，参加养老保险和新型合作医疗的农牧民分别达21260人和57434人。 （二）林业工程建设成效显著 几十年来，阿拉善盟为改善生态环境、防治沙漠化进行了不懈的努力。一是确立了“转移发展战略”，把生态脆弱地区和失去人畜生存条件区域的农牧民集中搬迁转移，要加快工业重点向有水电运等优势，有利于企业降低生产成本的园区集中；人口重点向基础设施比较完善，有利于提高群众生活质量的城镇集中；劳动力重点向二、三产业集中。以人退带动沙退，切实加强封禁保护，实现森林资源的恢复增加。二是确定了“转移、保护、建设”林业生态建设方针，总结出了“以灌为主，灌乔草相结合；以封为主，封飞造相结合”的林业治沙技术措施，逐步形成了围栏封育—飞播造林—人工造林“三位一体”的林业生态建设格局。主要表现在： 1.造林绿化成效显著。截至2013年底，全盟人工造林面积171万亩，累计飞播造林320万亩，完成封沙育林388万亩，建成育苗采种基地6个，面积1.63万亩。经调查，全盟现有森林资源面积2290平方千米，森林覆盖率由建盟初期的2.97%增加到4.08%。使重点生态区天然灌木林资源得到保护和恢复，有效遏制了以梭梭林为主体的天然灌木林退化消亡的趋势。多年来，坚持在腾格里沙漠东南缘、乌兰布和沙漠西南缘连续实施飞播造林，形成了长200多千米、宽3～10千米的锁沙、阻沙带。现在，腾格里沙漠东南缘锁沙、阻沙带已经形成，乌兰布和沙漠西南缘锁沙、阻沙带初具规模。 2.林业“四大”重点工程建设稳步推进，加速了生态建设步伐。相继启动实施了天然林保护、退耕还林（草）、“三北”防护林建设和野生动植物保护及自然保护区建设四大工程。工程区全部实现禁牧，保护治理面积达到118.94万亩。重点治理区林草覆盖率达到35%以上。目前，阿拉善盟共建立了9个自然保护区（其中国家级保护区2个，自治区级保护区6个，旗级保护区1个），自然保护区总面积30381平方千米，占全盟总面积的11.25%。其中贺兰山林区森林面积由过去的36万亩增加到53.7万亩，森林覆盖率由原来的32%增加到现在的40.5%；胡杨林资源得到有效保护，胡杨林面积由39万亩增加到44万亩。加之黑河下游额济纳绿洲抢救与保护工程、黑河调水已取得阶段性成果，额济纳绿洲保护抢救已初见成效。 3.森林资源保护工作进一步加强。完成了全盟森林资源清查和公益林区划界定，摸清了资源家底。全盟现有森林资源面积1634万亩，其中：有林地99.9万亩，灌木林地1533.8万亩，未成林地23.7万亩，宜林地3394万亩；有公益林5078.3万亩，其中：国家重点公益林2320.6万亩（已有1768.2万亩纳入第一批补偿范围），地方公益林2757.7万亩。建立了完善的林业执法体系以及完备的森防测报、检疫和防治体系。 （三）退牧还草工程取得实效 阿拉善盟退牧还草工程于2002年开始实施，共实施了六期，总规模2472万亩。根据各项目区的监测数据结果，全盟退牧还草区内外对照显示，植被覆盖度由退牧前的12.8%增加到23%，植物平均高度由25.8厘米增长到退牧后的31.7厘米，产草量（干重）由24.7千克/亩增加到33.6千克亩。 （四）水利等基础设施建设进一步加强 2000年以来，成功实施了黑河下游额济纳绿洲抢救与保护工程，干涸多年的东、西居延海先后进水，使居延海重现了水波荡漾的动人景象；额济纳绿洲沿河两岸30多万亩濒临枯死的胡杨、红柳得到有效保护，额济纳绿洲生态持续恶化的趋势得到有效改善。完成人畜饮水工程新、续建设项目151公顷，解决和改善了17.5万人、47.3万头（只）牲畜的饮水问题。新增有效灌溉面积4.6万亩，完成水土保持治理面积74.27平方千米，完成三座病险水库的除险加固工程，农田水利基本建设等项目也取得了实效。 黄河流经阿拉善盟东缘85千米，西岸紧依乌兰布和沙漠，水漠相连，水土流失严重，水蚀面积1208平方千米，乌兰布和沙漠每年直接输入黄河的泥沙约1亿吨，而且近年来每年以8～10米的速度东侵。2012年，在黄河西岸规划建设了乌兰布和生态沙产业示范区。规划建设面积1000平方千米，主要发展特色沙生植物产业、现代农牧业、清洁能源、沙漠旅游等产业。近2年，已投资20多亿元进行治沙造林、水利水系、道路交通、输电线路等建设。项目建成后，可形成防风固沙林草面积130万亩，在乌兰布和沙漠东缘构筑起阻止沙漠“吞黄”的绿色长城。 （五）污染治理力度不断加大 阿拉善绝大部分地区尚未受到人为的污染，基本处于自然洁净状态。排放污染物的企业主要集中分布在阿左旗乌斯太、吉兰泰、腾格里工业园区、阿右旗雅布赖、额肯呼都格、额济纳旗赛罕陶来等地区。“十一五”期间，阿拉善盟按照“关小、治大、扶优”的原则，强制淘汰浪费资源、污染环境的工艺、技术和落后的设备、产品。先后取缔、关停了不符合产业政策的小炼焦企业9个，小造纸企业1个，氯化钙企业58家，水泥企业3个，炼铁企业7个、砖厂43家。主要减排行业为电力行业、焦化脱硫设施治理，完成了从双升到双降的历史性转变，加快集中供热工程改造进程，替代分散燃煤小锅炉，共取缔燃煤锅炉354台，减少原煤消耗量32万吨。淘汰、关停单位能耗高、污染物排放强度大的冶炼、水泥和化工企业，优化了经济结构，转变了经济增长方式。 （六）农牧民社会保障体系逐步健全 随着生态环境的逐步改善，农牧民收入显著提高，2012年农牧民人均纯收入达7835元。在经济快速发展的基础上，支农支牧资金投入增加，并依托部分生态工程项目，逐步实施了农牧民养老保险制度，农牧民养老保险参保人数达22500人，占农牧民总数的35.4%，领取养老保险金的6171人。在基本实现城乡低保全覆盖的基础上，进一步提高了低保标准，保证了农牧区低保对象的基本生活需要。全盟参加新型农牧区合作医疗的人数57434人，参合率达到92.5%。 四、存在的主要问题 （一）移民搬迁后，对于生态环境的改善比较明显，搬迁安置后也存在一些问题 一是农业安置受限。全盟农业主要集中在黄灌区、井灌区以及额济纳沿河绿洲，受水资源限制和调整，不适宜再大面积开发，井灌区还需要逐步压缩面积，限制耗水量，不宜再安置人口。二是搬迁户就业难度大。一方面，企业为追求经济效益，只愿接收具有一定文化素质和生产技能的工人，不愿接收文化水平和生产技能低、缺乏生产经验的牧民，而且也解决不了搬迁户的住房、社保等问题。另一方面，牧民过惯了生活能基本保障的自由安逸的放牧生活，承受强度劳动和严格管束的能力较差，缺少符合企业要求的生产技能，心理压力大，常出现往返现象。以上双重因素造成了搬迁户不能在二、三产业稳定就业。 （二）阿拉善地区林业发展现状与全面建设小康社会的要求差距还很大 自然条件恶劣，森林资源总量小，质量不高，分布不均，全盟沙化土地面积每年还以150万亩的速度扩展。三大沙漠已呈握手会师之势，沙尘暴频繁发生，大部分沙区已失去人畜生存条件，生态状况整体恶化的趋势尚未从根本上扭转，仍处于破坏大于治理的阶段。除自然条件限制外，无论从发展速度、保护和建设质量、产业结构、整体效益等方面都与先进地区有明显差距，需进一步加大资金投入力度。 （三）植被和土壤退化严重、“沙漠握手”难以遏制 自上世纪60年代以来，气候干热加剧，地表植被退化，侵蚀作用剧烈，使阿拉善地区成为影响我国东部的沙尘暴之主要沙尘源之一。从1996年到2006年的10年间，全盟沙地面积增加了2366平方千米，并以年均230平方千米的速度扩增，而且有继续扩展和连成一片的趋势。巴丹吉林沙漠不仅向北移动孕育了雅玛雷克沙漠，而且翻越了雅布赖山与腾格里沙漠，在阿拉善右旗形成三处“握手”，雅玛雷克沙漠又翻越巴音乌拉山与乌兰布和沙漠，在阿拉善左旗形成两处“握手”。沙漠化的扩张，直接威胁着包兰铁路、110国道以及宁夏、河套两大平原产粮基地，形势十分严峻。 （四）水资源短缺成为愈来愈严重的制约因素 阿拉善盟是我国极端缺水的地区之一。黄河过境85千米，年平均径流量315亿立方米，但分配给阿盟的可利用水量指标为5000万立方米。黑河流经阿盟250千米，自2000年实施调水以来，进入额济纳绿洲多年平均径流量为5.1亿立方米。据初步估计，全盟水资源总量21亿立方米，其中：地表水6.98亿立方米，地下水14.02亿立方米。全盟可利用水资源量12.12亿立方米，其中：地下水可开采量4.85亿立方米。另一方面，阿盟水资源在空间分布上，与社会经济发展的重点区域极不均衡，甚至需要长距离调水。 然而，最为缺水的地区往往也是水资源管理水平较低的地区。阿拉善盟目前水资源利用最多的行业仍然是第一产业，特别是农区种植业占用水总量的90%以上。贺兰山西麓及其他井灌区，出现了不同程度的超采，已经出现地下水位大幅度下降、水质恶化等问题。额济纳绿洲的水资源问题，从2000年开始对黑河流域水资源实行统一管理，但是迄今为止，黑河流域管理主要依靠的是行政手段。从长远看，迫切需要根据黑河流域的实际，制定流域性的管理法规，使黑河流域管理尽早步入法制化轨道。巴彦浩特集中居住了约占全盟40%的人口，随着社会经济的快速发展，用水矛盾日益突出，急需远距离调水解决城市供水。在水资源成为限制性因素的情况下，提高有限水资源的利用效率，是阿拉善盟生态保护和社会经济发展计划中，必须首先考虑的问题。 （五）“转移发展战略”的实施缺乏系统的政策和资金支持 从某种意义上说“转移”是人类向自然的退让，是人类给自然一个补偿，是一种观念的更新和进步。然而，“转移发展战略”的实施，首先需要从事草原畜牧业的数万牧民做出巨大牺牲，抛弃从祖先手中继承的产业，面对全新的生产生活方式。“牧民要生存、要发展，政府和社会要生态”，这其中的政策矛盾至今没有得到很好协调，仅仅依靠阿拉善自身的力量，确实难以完成。 （六）产业层次偏低，能源结构调整迫在眉睫 阿拉善盟虽然形成了具有特色的产业经济，但仍处于产业集群的初级阶段，优势产业链单一，工业布局结构不合理，集约化程度低，其中相当一部分属于投资少、技术含量低、进入门槛低的资源型、耗能型、劳动密集型，但同时又是污染型的产业行业，结构性污染突出。为保持经济总量增长，能源资源消耗还要增加。然而，环境容量有限的基本情况不会改变，治污减排指标在增加、潜力在减小，在消化增量的同时，持续削减存量，减排难度很大。因此，必须调整能源结构，大力推广清洁能源。 五、沙漠地区自然资源资产审计研究初探 （一）基本概念 沙漠的含义有广义、狭义之分。广义的沙漠就是荒漠，包括砾漠、岩漠、泥漠和沙漠等。而狭义的沙漠就是地面完全被大片的沙丘覆盖、缺乏流水、植被稀少的地区，是荒漠的一种。沙漠是地表生态环境的重要组成部分，与海洋、山脉、河流、土地一样，具有很强的区域性、地带性。 自然资源是指在一定时间和技术条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。自然资源最主要的属性是具有经济价值和生产属性。自然资源分为气候资源、土地资源、水资源、生物资源和矿物资源五类。 沙漠资源就是指在沙质荒漠中具有经济价值和生产属性的自然资源。由于科技等因素，人类对沙漠地区的资源开发利用程度比较低。比如阿拉善地区主要是沙漠旅游、沙漠地质公园、沙生植物种植、风电和光伏发电等。 （二）沙漠地区自然资源资产审计的内容与重点 沙漠既有独特性，也具有系统性。也就是说沙漠地区独特的地质地貌和地理位置，但沙漠地区自然资源又是一个完成的生态系统。为此，对审计而言，应重点关注沙漠地区的生态保护和环境治理情况。 审计内容主要包括：水资源、草原资源、林业资源、矿产资源的合理开发利用情况以及环境保护治理情况。 审计范围主要包括：水利局、农业局、林业局、国土局、环保局。根据《中华人民共和国防沙治沙法》第五条“在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。”的规定，而且大部分生态建设以林业工程为主，所以审计的重点单位首先是林业局。其次，在《中华人民共和国防沙治沙法》对相关部门职责明确规定的基础上，结合阿拉善地区生态环境治理中存在的主要问题，重点审计水利、农业、环保、国土部门。 审计重点主要涵盖以下方面： 1.林业资源资产方面。 一是林业保护建设规划的制定与执行情况。地方各级政府根据本地区生态环境发展需要制定的生态保护与建设发展规划、自然保护区发展规划及林业产业化发展规划，上述规划是否符合国家生态建设总体目标、是否符合当地生态保护与建设实际；围绕上述规划的年度任务完成情况；领导干部保护、发展林业资源目标责任的落实情况。 二是林业资源保护与建设情况。各项林业生态建设工程的建设及绩效情况。主要有天然林保护工程、京津周边地区风沙源治理工程、退耕还林工程、三北防护林工程、自然保护区建设和湿地保护工程等国家重点生态工程建设及绩效情况。上述项目资金的分配、管理、使用及效益情况，是否做到专款专用，并发挥应有效益，有无截留、挤占、套取、虚报冒领、损失浪费及贪污等违法违纪行为。生态建设项目管理制度是否健全有效，其中领导责任制、项目法人制、招投标制、政府采购制、工程监理制、合同管理制等制度执行情况。各项基本建设工程及勘察、开采矿产征用、占用林地的审批执行情况，是否存在毁林开荒、采石、采砂等毁林行为，是否科学划定森林、湿地、自然保护区和沙区植被等生态保护红线。 三是森林生态效益补偿资金及退耕还林补助资金的发放兑付情况。是否及时足额发放给农牧民，并起到生态保护的作用。 四是林业产业化经营与管理情况。林业产业化发展是否符合生态建设总体目标，有无超标准、超限额乱采滥伐破坏森林植被等情况。 五是森林保护与政策法规执行情况。贯彻执行《中华人民共和国防沙治沙法》、《森林法》、《自然保护区管理条例》等法律法规及国家生态文明建设方针政策情况。检查林业部门在森林资源行政和林政执法方面对违法案件的查处情况。 2.水资源资产方面。水资源严重匮乏是沙漠地区面临的最大困境，因而水资源的合理开发利用和节约保护是沙漠资源审计中的重点。 一是水资源开发利用和节约保护等规划的制定与执行情况。重点审查水资源相关规划的编制是否遵循了合理开发、优化配置、节约使用、有效保护的原则，是否进行了水资源综合科学考察和调查评价，是否符合主体功能区的要求，是否符合流域和区域统一规划。流域和区域综合规划以及与水资源利用关系密切的专业规划是否与国民经济和社会发展以及水资源利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调。编制或需要修改的规划是否按规定程序进行审批，经批准后能否得到严格执行。地方政府制定的水资源管理相关制度规定及水利部门职责履行能力情况。 二是用水总量控制情况。其中：第一，水资源相关规划的制定情况。重点审查年度取用水计划是否符合江河流域或区域的综合规划及水资源保护规划等专项规划以及经批准的水量分配和调度方案。各地区用水情况是否符合上级下达的用水总量控制指标，并按照自治区实行最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标，将各项指标逐级分解下达。取用水户是否存在超限额取用水的情况，用水量是否符合自治区行业用水定额标准。第二，取水许可制度执行情况。重点审查取水许可证的审批、发放、吊销、注销、年终保有、实施监督管理等情况。是否存在不符合国家产业政策或列入国家产业结构调整指导目录中淘汰类的，产品不符合自治区行业用水定额标准或不满足清洁生产相关标准的，在城镇公共供水管网能够满足用水需要却通过自备取水设施取用地下水以及地下水严重超采的地区取用地下水、未经许可擅自取水等违规取用水的情况。第三，水资源论证制度执行情况。重点审查国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，是否与当地水资源条件和防洪要求相适应。对直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的建设项目，是否按规定进行水资源论证，是否符合流域综合规划和防洪规划，并经有关水行政主管部门或流域管理机构按照管理权限进行审批。对超出水资源论证有效期建设项目的取用水指标是否及时收回并重新分配。是否存在未履行水资源论证审批手续、擅自变更批复内容、违法违规取用水和排污入河的建设项目。第四，地下水管理和保护情况。重点审查地下水保护政策的贯彻落实情况。对超采区是否进行了有效治理，对农业、工业建设项目和服务业新增取用地下水的行为是否进行了有效制止并逐步消减超采量，能否实现地下水超采区采补平衡。是否建立了区域和重要水源地地下水取用水总量控制和水位控制双指标监测体系，是否划定并公布了地下水禁采区和限采区，取用地下水的高耗水产业是否得到严格禁止。是否加强了机电井建设的审批管理，在城镇公共供水管网覆盖范围内的自备水源井是否按规定进行了关闭。第五，水量调度和水权转让情况。对我区而言，主要为黄河及黑河水量的调度管理。重点审查对各引黄灌区和主要用水户是否做到了总量控制和定额管理，年度全区引黄水量是否超过分水指标；黑河水量调度是否严格控制，能否主要用于额济纳绿洲生态恢复。调查了解我区水权交易制度的建立、开展和运营情况。 三是用水效率指标控制情况。第一，用水定额管理情况。重点审查新建项目的用水定额是否符合自治区行业用水定额标准，用水监控管理是否严格有效，对各类取用水户是否定期进行了水平衡测试，对大型灌区、重要城镇、大中型工业企业和重点园区是否进行了用水效率评估。第二，节约用水管理情况。重点审查水资源短缺及生态脆弱地区对高耗水工业项目和高耗水服务业是否进行了严格限制。对农业粗放用水是否采取了管道输水、喷灌、滴灌等高效节水灌溉措施。对不符合节水强制性标准的产品是否禁止生产和销售，对中水和疏干水等非常规水源是否纳入水资源统一进行配置。各级节约用水办公室在建设节水型社会中是否发挥出作用。 四是水功能区纳污控制情况。第一，水功能区监管情况。重点审查入河排污口的审批管理和执法监察情况。对不符合水功能区划要求的建设项目是否进行有效禁止，对排污量超出水功能区限排总量的地区新增取水和入河排污口项目是否进行严格限制。对违规排污入河的行为是否进行了惩处。第二，饮用水水源保护情况。重点审查饮用水水源地的保护和安全保障是否达到国家规定标准，是否建立了饮用水水源地突发事件应急预案，有无备用水源。第三，水生态保护与修复情况。重点审查重点河湖生态环境的保护和治理及修复情况。项目建设前期是否充分考虑了区域生态用水的安全保障，对区域生态用水有影响的，相应补偿方案是否有效落实。地方政府是否对重点河湖的生态环境进行投入治理。 五是水资源费征收管理使用及水资源保护、治理等方面投入情况。重点审计水资源费的征收、管理和使用情况。各级水行政主管部门是否按国家和自治区规定的征收范围、对象、标准和程序进行征收，是否存在擅自减免、缓征或停征水资源费的情况。征收的水资源费是否全额缴入同级国库，实行财政预算管理、专户储存、“收支两条线”管理，由财政部门按照批准的部门财政预算统筹安排使用，并按规定比例（10%）上缴中央财政。征收的水资源费是否主要用于水资源的节约、保护和管理以及水资源的合理开发方面（目前按60%以上掌握，具体标准国家尚未制定），能否达到预期效益，是否存在截留、侵占或者挪用等行为。除水资源费投入外，各级财政是否在水资源保护、治理等方面进行投入，其使用效果如何。 六是水政监察执法情况。重点审查水政监察机构对违反水法规案件的查处情况以及是否建立健全了执法责任分解、责任追究、水政监察巡查制度以及对执法案件的登记、立案、审批、审核及目标管理等水政监察工作制度。 七是水资源管理制度建设情况。重点审查各级政府为贯彻落实最严格水资源管理制度而制定的相关政策规定及配套措施等情况。主要包括：水资源管理责任及目标考核是否落实，水资源监控体系是否健全有效。流域管理与行政区域管理相结合及城乡水资源统一管理的水资源管理体制是否完善。长效、稳定的水资源管理投入机制是否健全，水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系是否完善，社会舆论监督、公众参与机制等社会监督机制是否健全等。 3.草原资源资产方面。沙漠地区的植被主要以荒漠化草原为主，因而草原资源在沙漠资源审计中占有较大比重。 一是草原保护与建设发展规划的制定及执行情况。重点审查草原资源相关规划的编制是否遵循了合理开发、有效保护的原则，特别是沙漠地区是否把保护草原和保护耕地放在同等重要的位置，将保护草原与建设纳入当地国民经济和社会发展计划，编制规划是否按规定程序进行审批。经批准后，能否得到严格执行。地方政府制定的草原管理相关制度规定及农业部门职责履行能力情况。 二是草原建设与利用政策执行情况。第一，草原生态监测和测试效果情况。第二，征用、占用草原审批情况。第三，禁牧、休牧、划区轮牧等草畜平衡措施的执行情况。第四，各项草原保护建设工程绩效情况，主要有退牧还草工程、京津风沙源治理工程、牧草种子基地工程、草原生态保护奖励补助等建设任务完成情况，相关专项资金使用及效益情况，奖补资金的兑付情况。 三是草原保护与执法情况。农业部门贯彻执行《草原法》、《内蒙古自治区基本草原保护条例》等法律法规情况，重点关注开垦草原、草畜平衡、草原防火、病虫害防治等情况。 4.矿产资源资产方面。沙漠地区的矿产资源储备比较丰富，从环境保护角度，重点关注开采矿产对生态环境的影响情况。 一是矿产资源规划的制定及执行情况。重点审查矿产资源相关规划的编制是否遵循了合理开发的原则，编制规划是否按规定程序进行审批，经批准后，能否得到严格执行。矿产资源的配置与国家矿产资源工业发展规划是否相符，是否存在超核定能力、超范围开采等情况。 二是矿产资源开发利用情况。重点关注探矿权、采矿权的设置是否经自治区或国家审批，并经环保部门出具环境影响评价报告。有无在自然保护区内采石、开矿等行为，有无未批先建、越权审批、以探代采、私挖滥采等问题。矿山地质环境的治理及保证金制度是否落实到位，破坏的环境是否得到有效治理，有无因开矿造成水源、环境的严重污染、破坏等问题。 三是矿产资源相关资金的征收、使用情况。重点审查两权价款和使用费、课程资源补偿费、排污费等征收过程中是否存在应征未征、违规减免缓征、先征后返等行为。在使用过程中，是否按照国家规定用于矿山环境治理、污染防治等方面，有无用于地方平衡财政预算等与环境治理无关的开支，有无套取资金、挤占挪用、损失浪费等问题。 由于沙漠地区虽然土地丰富，但人口少、经济落后，在沙漠资源审计中对土地资源资产情况可进行常规性审计，不作为重点。 5.环境保护方面。环境保护是一项系统工程，在沙漠地区如何实现自然资源的保护及开发利用同经济发展与节约资源、保护环境、生态建设的协调统一是考核领导干部自然资源资产责任的重要内容，也是开展沙漠资源审计需要关注的重点。 一是领导干部和相关部门环境保护政策执行情况。第一，重点审查地方政府制定出台的环境保护制度措施及环保组织的建立情况。查阅当地的环境质量公报、环境保护目标责任、年度目标考核、工作总结等资料，分析相关制度措施的执行情况及治理效果。第二，审查环评前置政策执行情况。地方政府及有关部门组织编制的工业、交通、能源、城市、土地、水利、矿产等开发利用规划是否按规定进行了环境影响评价，是否把主要污染物排放总量控制指标作为改扩建项目环评审批的前置条件。第三，审查“三同时”制度执行情况。新建、改建、扩建项目的防治环境污染和生态破坏设施是否做到与主体同时设计、同时施工、同时投产。排污企业是否在许可标准和范围内排放污染物，有无超标准或违法排放等问题。 二是环境保护目标责任完成情况。审查当地主要污染物总量消减目标责任的分解情况、重点工业园区和重点企业年度减排计划的完成情况、淘汰落后产能任务完成情况。重点关注主要污染物COD、SO2消减、重点工业企业污水排放、集中式饮用水源地水质、城镇垃圾无害化处理率和污水集中处理率等指标完成情况，检查万元GDP主要污染物排放强度和排放总量是否在总量控制范围内。 三是环境管理的科学、有效、安全性。审查环保部门节能、降耗、减排工作机制的健全性，环境风险应急平台的风险防控能力情况，有无重大环境污染事故，危险废物安全处置率是否达到100%。对超标、偷排等违法案件的执法情况。审查相关部门环境信息共享机制是否健全，环保部门和招商、经贸、发改等部门之间相关信息能否做到共享，揭示地方政府领导是否存在为追求政绩盲目上项目、未经环评便开工建设等情况。审查退化土地恢复率、矿山治理恢复率、土地沙化治理率等生态修复情况。 四是环保投入及效益情况。审查排污费的征缴情况以及环境保护专项资金分配使用情况，有无应征未征、应缴未缴、截留坐支、挤占挪用等情况，关注项目竣工运营后是否达到环保设计能力或治理标准，关注领导干部任期内环保总投入占GDP和财政支出的比重及增长率。通过单位GDP能耗、单位工业增加值耗水量、工业用水重复率等指标的增减变化情况分析评价经济发展对资源的消耗情况，分析领导干部有无为了追求GDP过度或盲目开发利用自然资源、对环境造成损害等情况。 （三）评价指标 本次调查了解到，国家和自治区对所有地区均为统一的目标考核内容，其中包括党委、政府的目标考核及相关主管部门的目标考核。除国家相关法律法规外，其内容也是自然资源资产审计所依据的最为可靠、合理的评价指标。就沙漠资源审计而言，应在上述内容中突出自然资源资产的保护及合理利用方面。比如森林资源方面应重点关注林业建设任务的完成情况及造林合格率，保存率；草原资源方面应重点关注草原建设总规模和基本草原保护面积情况及增长率；水资源方面应重点关注“三条红线”，即用水总量控制目标，用水效率控制目标（包括万元工业增加值用水量下降目标、农田灌溉水有效利用系数），水功能区水质达标率；矿产资源方面应重点关注矿山环境治理情况；环保方面重点关注主要污染物减排任务完成情况。此外，在资源和环境保护方面还应关注林业、草原、水利、国土、环保部门的执法案件结案率等。 （四）审计方法 1.查阅资料。主要查阅相关主管部门、统计部门有关报表、公报、规划、总结及目标考核责任状、执法登记台账、相关会议纪要等资料，掌握总体情况，评价职责履行能力。 2.实施审计。审计财政、林业、农业、水利、国土、环保部门及企业单位森林（草原）植被恢复费、水资源费、矿产资源补偿费、排污费以及环境治理保证金等的缴纳、征收、管理、分配、使用及效益情况，以及有关自然资源保护、治理资金的投入和使用情况。 3.审计调查。调查发改委批复的建设项目是否按规定进行了水资源论证和环境影响评价，是否存在擅自变更批复内容、未批先建、违法开采、违规排污等问题，特别是自然保护区的建设管理情况。 4.现场核查。根据审计内容和重点，深入当地建设项目进行现场调查，核对相关资料和数据的真实性、完整性。 5.聘请专家。由于需要通过大量的检测和监测数据来核实相关指标的控制情况，而且有些内容需要现场取得数据。为此，须聘请环保等专业部门的专业人员参加审计。标签：阿拉善论文; 额济纳论文; 额济纳胡杨林论文; 生态环境论文; 额济纳旅游论文; 三农论文; 绿洲论文; 时政论文; 绿洲农业论文;