房地产“热”中的地方政府“经济人”行为，本文主要内容关键词为：经济人论文,地方政府论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、房地产价格现状
自2003年开始，中央政府重拳出击，全面治理，随着各种政策法规纷纷出台，新一轮的房地产宏观调控应势而成。2004年中央采取多管齐下的方式对房地产市场进行调控，2005年出台了进一步加强房地产调控的新老“国八条”，2006年又颁布新的促进房地产业健康发展的“国六条”。这些措施在一定程度上抑制了投机性购房和短期投资，但是未达到调控的预期效果，房价上涨过快的趋势并未根本扭转，房价也没有得到有效遏制而迅速回落。相反在2006年房价增长出现反弹。与房价上涨同步的是人们的可支配收入的增加，但是收入增加的速度不及房价上涨的速度，畸高的房价与相对较低的工资收入的矛盾，成为我国房地产业发展面临的突出问题。
表1 居民收入与房价的涨幅比较
城镇居民人均 城镇居民人均
全国房屋平 全国房屋平均
年份
可支配收入
可支配收入涨
均销售价格 销售价格涨幅
（单位：元）幅（％）（单位：元）（％）
2002 7702 12.3
2250 3.7
2003 8472 10.0
2359 4.8
2004 9421 11.2
2778 17.8
2005 10493 11.4
3168 14.0
资料来源：根据《中国统计年鉴》2006年数据计算整理。
二、地方政府介入房地产业的动因
（一）生存层面
“住”自古就是人类生产活动的四大基础事件之一，是人类生存和发展的基本要素。为居民提供一个安全、舒适、便利的居所，是房地产的首要功能。在市场经济环境中，房地产还被赋予投资功能。随着市场化的深入，房地产的居住功能有所弱化，投资功能相应增强，但其居住功能仍居主导地位。房地产两个功能的协调作用，特别是居住功能的有效发挥，单靠市场机制的作用难以实现，它离不开政府的适当干预。政府公权力是房地产业发展和公民居住权益得以实现的重要保障。另外，房地产大量占用农地，直接影响到全国坚守18亿亩耕地目标的实现和国家粮食的充足供应。房地产业发展不可避免带来的一定社会资源的流失，是地方政府介入的又一重要动因。[2]
（二）经济层面
房地产业是一个消费潜力巨大，产业关联度极高的产业，可以带动建材、钢铁、水泥等多个行业的发展。据有关部门测算，在我国当前的情况下，房地产业每投入1单位的资金就可以创造相关产业2个单位的需求，带动1.5个单位的其他消费。房地产业每吸纳1人就业，就会带动相关产业2人就业。2006年房地产业对中国GDP的贡献率为8％，大大超过其他行业，成为我国重要的支柱性产业。可见，不论是在拉动需求或带动消费方面，还是在创造就业或推动其他产业发展方面，房地产业的作用都是不可估量的。房地产业的健康发展是整个国民经济平稳发展的基础，如果房地产业发生重大波动，势必会引起整个国民经济的巨大震荡。一方面出于房地产对国民经济发展的重要影响的考虑，一方面出于经济职能履行的需要，地方政府必定对房地产业实施全面控制。
（三）社会层面
房地产业的发展目标具有双重属性，即经济属性和社会属性。这两种属性是一个矛盾综合体，属于效率和公平的博弈过程，过于追逐利润最大化会使市场配置资源难以满足社会属性的要求，过于注重社会效益的实现则让行政权力的行使无法达到经济目标的最优水平。地方政府强行拆迁和征用农地，对失地农民的补偿过低而难以保障其基本生活，势必引起失地农民的不满和抗议，导致社会矛盾和冲突的产生。在农民的土地不断丧失的同时，大量的社会财富却迅速向房地产业转移和聚集，穷人补贴富人现象和马太效应出现。房地产业的非理性发展，使许多城市出现居住区两极分化，加大社会贫富差距，引发新的社会不公平现象，影响社会和谐与稳定。此外，房地产业的不合理开发还会产生环境污染问题，从而最终阻碍我国社会主义和谐社会的建设进程。为此，在房地产业的经济目标实现的同时能够保证其社会目标的有效达成，需要发挥地方政府的整体协调作用。
（四）政府层面
房地产业的繁荣发展，不仅带来地方GDP的大幅度增长，还会给地方政府带来滚滚财源。在地方GDP的增长同时，地方政府的政绩工程和面子工程也会同步落实到位，可谓是一举三得。然而，在房地产高度市场化的今天，住房不是一种纯粹的商品，它关系到社会公众最基本的生存权利的保障问题，涉及国民经济发展和社会稳定的大局，从这一层面来说，住房具有公共物品的本质属性——公共性。住房的公共属性决定了其不能完全由市场提供，而要求政府公权力的介入协调和控制。住房问题不单是社会公众的个人问题，也是服务型政府对公民负责任的具体体现。房地产业的发展不单是市场的经济功能作用，也是服务型政府的行政价值取向。地方政府要以解决关系广大社会公众切身利益的住房问题为契机，将注重落实中央政府调控房地产政策作为基本途径，实现管理理念从“管制”向“服务”的转变，提升自己的公共服务能力，建设人民满意的政府。
三、防治地方政府“经济人”行为的对策
地方政府的“经济人”行为是导致房地产价格上涨的重要因素。有效限制房价上涨，使房地产市场降温，应当从治理地方政府的“经济人”行为入手。
（一）改善考核指标体系，凸显社会效益性指标
长期以来，我国对地方政府的考核主要是以地方GDP大小、招商引资数额、税收数量等经济性指标为衡量标准。在这种考核制度的刺激下，“短视”的地方政府不顾社会整体利益和长远利益，大搞政绩工程、形象工程，不惜以房地产市场失范为代价追求地方经济的增长。可见，没有科学的考核指标体系作为辅助，给房地产“热”降温的动力机制就难以实现。为了减少以推动房地产升温来寻求地方经济增长的诱因，需要改善对地方政府的考核制度，建立科学化、系统化的政绩考核指标体系。这套指标体系基于经济效益和社会效益两个基本维度，既包含经济数量增长方面的考核，又包括社会效益方面的评价，并且整个指标体系应当向社会效益性指标有所偏重，凸显社会效益性指标的重要地位。具体说来，就是把维护房地产市场秩序、保护耕地资源、稳定房屋价格、改善住房结构、满足居民住房需求等情况纳入考核指标体系，将其作为地方政府官员升降和奖惩的重要参考依据，从管理房地产业的成本收益方面约束地方政府行为。这样，地方政府在追求地方经济增长和政绩时就不会对房地产业过分依赖，做出各种“经济人”行为。
（二）平衡中地利益分配，提高违法违规成本
首先，合理划分中央和地方的事权与财权，给予地方政府以充足的行政成本，消除中央和地方之间事权与财权的不对等性，可以从源头上减少甚至消除地方政府与房地产开发商的有限理性合作，为房地产业发展营造一个公平的竞争环境。其次，在平衡中央和地方事权与财权的同时，合理调整中央和地方在房地产业中的收益，将房地产业的收益纳入国家预算管理，降低地方的收入比例，增加中央的收益份额。同时，中央在全面放权的情况下，适当加强对房地产业收益权的控制，以减少地方政府对房地产业的过度干预。最后，根据委托——代理理论，代理人之所以违反委托——代理规则，主要是因为违规收益较大而成本较小。因此，减少地方政府在房地产业中的违法违规行为，可以从降低违规收益和提高违规成本两方面入手，加大对违法违规官员的惩治力度。另外还要增加对地方政府守规的奖励，降低守规成本，提高守规收益。
（三）增加政府理性，实现“经济人”到“政治人”的角色回归
“经济人”是利己的，追求自身利益的最大化，“经济人”的理性属于有限理性。“政治人”是利他的，可以在追求自身利益最大化的同时兼顾或者不损害他人的利益诉求，“政治人”具有充分的理性。就目前地方政府在房地产业中的行为来看，主要表现为“经济人”的自利行为倾向，“政治人”行为相对缺乏，这显然不符合政府存在的本义。为此，在管理房地产业的行政活动中，应当增加地方政府的理性，强化行政责任理念，实现从“经济人”到“政治人”的理性回归，使其在强制拆迁和征用农地的过程中，缩小公共选择的外部不经济效应，在农民与房地产开发商的博弈中发挥“中介”的作用，减少基于内部性的自利行为，在推动房地产业发展时，更多地从社会整体利益和长远利益出发，消除各种违法拆迁征地、垄断土地经营牟取暴利、盲目开发建设等侵害公民合法权益的行为，促使公共行政在公共利益和人民福祉方面的目标的全面实现。
（四）合理界定权限，形成权力制衡
地方政府的“经济人”行为总是以行政权力的行使为载体，一定程度上看，“经济人”行为就是一种权力不合理行使的表现。防范地方政府的“经济人”行为，要从界定权力范围、规范权力行使方面入手。一方面，房地产业与土地、资金的关联度极高，地方政府在管理房地产的活动中，其权力行使或多或少会触及国土资源部门和金融机构，合理界定地方政府的权力范围，保持国土资源部门和金融机构的独立性，排除行政干预，有利于国土资源部门全面履行职能和金融机构有效管理资金运转。另一方面，在权力的运行过程中，强化法律法规的约束力度，以土地管理制度、强制拆迁程序、金融管理制度为依据，加强国土资源部门和金融监管机构对政府权力的牵制作用，特别是对行政自由裁量权的约束，形成权力制衡机制，促使地方政府在规范市场秩序、控制土地供应、引导资金流向、发布房产信息等方面都能有效履行职能，规范行使权力，防止越位和缺位。
（五）加大信息披露力度，建立全面监督机制
阳光是最好的“防腐剂”。要本着公开、充分、及时、有效的原则加大对地方政府管理房地产的信息披露力度，并强调信息内容的全面性、真实性，以及披露程序的规范性，消减政府与社会、公民之间的信息不对称。同时，加强对行政权力的监督，建立全面监督机制。国家制定相关法律法规，促使地方政府依法行政，对其违法违规行为加以严厉惩处；各级地方人大充分行使听取、审议的权力，定期对当地政府管理房地产的情况进行检查；保持地方检查部门和司法部门的自主性，让其独立行使检察权和裁判权；发挥社会公众、团体组织、新闻媒体对行政权力的监督作用，特别是要拓宽社会公众和房地产开发商对地方政府违法违规行为的检举、控告和投诉渠道。