政府与社会资本合作项目遴选制度建构
程博汉
（安徽省大南建设工程有限公司，安徽合肥 230000）
摘要： 社会资本参与公共基础设施建设已成为新的发展趋势，必须提高对政府与社会资本合作项目遴选重要性的认识。政府与社会资本合作项目遴选的现状体现在：遴选政策的一致性尚未显现、遴选入库的标准性尚能提高、遴选流程的规范性尚需提升、遴选内容的完整性尚要拓展、遴选办法的针对性尚待明确。项目遴选体系需要制度支撑以保证良序运行。制度支撑需从体制、法制、机制3个维度进行建构：优化体制，促进营商环境良性改善；健全法制，提高法律政策公信力度；创新机制，推动项目遴选高效运行。制度支撑体系的建立能有效解决合作项目中政府职能发挥与责任担当问题，为社会资本作为合作方参与项目建设、运营提供良好稳定的政策环境。文章分析了政府与社会资本合作项目遴选的现状，并提出了政府与社会资本合作项目遴选的制度建构措施，以期为项目决策提供科学合理的参考。
关键词： 制度构建；遴选；政府；社会资本；PPP
0 引言
近年来，公共基础设施项目保持并将延续“十二五”积极发展势头。截至2017年3月末，财政部PPP中心统计的项目库内，交通运输业以1 511个项目数量在各行业中位居第二，总投资43 573亿元，高居第一。虽然公共基础设施项目展现出与社会资本合作的热切期待，但社会资本大多驻足观望。绝大多数合资项目主要是由中央和地方政府，以及国有企业或国有独资公司共同投资修建，极少引进国有企业或国有独资公司以外的社会资本［1］。迄今为止，社会资本真正参与我国公共基础设施项目建设的情况尚不多见［2］。
对于社会资本与政府联手推动的合资公共基础设施项目，立项前的严格遴选，是必不可少的重要环节。遴选是指从已有公共基础设施项目储备库中筛选条件成熟的建设项目。我国允许并鼓励社会资本进入公共基础设施领域，并不意味着一切社会资本都与公共基础设施项目具有高度适配性。社会资本大幅投入、深度介入的公共基础设施项目，极易陷入合作项目实施效果不佳的困境，这成为长期困扰公共基础设施投融资体制改革的关键难题。从已经建成项目的实施情况分析，除少数项目能够盈利外，其他项目都因出现不同问题而宣告合作失败。存在的问题诸如：遴选泛化［3］、谈判延误、融资失败、签约落地率偏低［4］、收益率不高、投资主体相对单一、社会效益未得到足够重视［5］、出现竞争性项目导致运营困难、运营初期建设投入大收益小［6］等，导致社会资本方难以真正融入项目运营管理。
遴选工作是对备选合作项目的认真论证和仔细甄别，处于前期项目识别阶段，对于项目库的高效运转至关重要。财政部PPP项目库的项目数呈加速递增趋势，截至2017年3月末，库内59.2%的项目属于PPP备选项目，仍处于待识别状态，严重影响了项目实施后续安排。遴选机制不够完善，大大降低了社会资本的主动投资意愿。建立和完善政府与社会资本合作项目遴选办法，以高效推进合作项目遴选进程，推动合作项目尽快落地，能够更好地促进国家对公共基础设施项目的有序监管。
1 政府与社会资本合作项目遴选的现状分析
政府与社会资本合作项目资金规模大、涉及领域广、专业性强的特质，决定了如果项目前期准备、论证不充分，会给项目后续带来不良影响。虽然我国日益重视政府与社会资本合作项目前期识别工作，项目库的规范化、项目实施流程的专业化、项目评审的标准化一直在稳步提升，但政府与社会资本合作项目的遴选中还存在诸多问题，这些问题直接影响到政府与社会资本合作项目遴选工作的实施效果。
1.1 合作项目遴选政策的一致性尚未显现
2014年以来，财政部、发改委出台了若干文件以指导PPP项目操作流程，但令出多头产生了许多问题。一方面，财政部PPP项目和发改委PPP项目的实施流程存在较大不同，不仅实施阶段的划分方式不一样，具体的实施工作也大相径庭。公共基础设施项目同时被纳入财政部PPP公共服务领域和发改委PPP基础设施领域，采取何种流程成为政府与社会资本合作项目的难点之一，至今仍未有确切说法或明确规定。另一方面，无论是遵循哪一方颁布的PPP项目操作流程，另一方设定的实施流程都有值得借鉴之处。但这种兼容并包的借鉴，往往受制于部门利益，不容易得到体现。
1.2 合作项目遴选入库的标准性尚能提高
财政部PPP项目和发改委PPP项目实施流程的共同之处在于都设立了PPP项目库，但是项目库的设置方式、入库标准、进库流程存在诸多不同。设立并管理PPP项目库是规范化政府与社会资本合作的重要步骤。无论是国家级和省级示范项目，还是各地PPP年度规划和中期规划的项目，均需从PPP项目库中识别与筛选。虽然在PPP模式推广初期设立项目库能够保证入库项目的基本质量，但随着入库项目越来越多，筛选成本大幅增加，产生了对拟入库项目遴选的迫切需求。2016年，在遴选第三批示范项目的过程中，财政部明确提出“本地融资平台需剥离政府性债务并不再承担融资平台职能，才能作为社会资本方参与；项目期限不得低于10年；禁止BT、承诺固定回报、明股实债等变相融资”等评审标准。这一系列规定标志着“史上最严PPP项目申报令”出台。2017年，财政部进一步要求着力推进政府与社会资本合作项目在强制应用与强制识别、项目落地率和规范运作3方面取得突破，表明我国政府与社会资本合作已经到了“立规矩、保质量、重实效”的阶段［7］。
1.3 合作项目遴选流程的规范性尚需提升
只有改革先行，才能创造适合社会资本的“既进得来、又划得来”的营商环境。行业自然垄断性、投资规模庞大性和投资收益风险性是阻碍社会资本进入公共基础设施领域的三大问题［9］。体制改革，便是消除三大问题障碍、吸引社会资本方参与公共基础设施项目建设的重要推动力。依据“政府主导，多元化融资，市场化运作”的原则，从4方面展开体制优化：一是开放公共基础设施项目所有权和经营权，支持独资、合资等多种投资方式。二是推广PPP模式，允许社会资本以特许权协议、股权合作的方式参与公共基础设施项目建设和运营。三是扩大公共基础设施项目建设资金筹集渠道，支持以股权置换、股权转让、重组改制、资产并购等资本运作方式盘活既有固定资产，优化存量资产结构。四是成立公共基础设施项目发展基金，通过专项信托计划和公募基金产品，扩大基金募集规模。即便社会资本不直接参与公共基础设施项目建设、运营，也能收到合理稳定的回报。
1.4 合作项目遴选内容的完整性尚要拓展
长期以来公共基础设施领域实行交叉补贴政策，以经营盈利弥补公益亏损，这在一定程度上影响合作项目的利益均衡，需要实施具有差别性、针对性的分类补贴制度［12］。第一类是政策性亏损补贴。通过对服务质量和成本利润两大指标的考核，对价格政策、乘客福利、政府指令、燃料政策和其他政策所带来的亏损进行补贴。第二类是经营性亏损补贴。社会资本自身造成的经营性亏损应由其自行承担，但对于建设标准高、线路较为特殊等客观事实造成的经营性亏损，可由地方政府承担。例如借鉴在城市轨道交通领域较为成熟的“R+P”方式，即运用轨道交通带动城市发展的TOD（Transit Oriented Development）理念，推进铁路（Rail）与沿线物业（Property）协同发展。第三类是PPP模式下补贴。在项目建设、运营阶段可视实际情况分别采取直接财政补贴或间接政策扶持的方式。上述三类补贴方法可同时使用，项目可视实际情况灵活搭配。
通过数值计算，各组方案得到的剪应力分布规律基本相同。基于目前煤巷锚固支护多采用端部锚固或加长锚固方式，并结合矿井锚杆施加的预紧力和煤巷实测锚杆轴向载荷大小，仅取Lb=0.8 m、P=30 kN数值计算结果进行分析，如图5所示。。
“公转商”是指公积金贷款转商业贷款的简称，具体如下，当公积金出现资金链紧张或者达到特定条件（前期预警设置）时，住房公积金缴存者需申请办理住房公积金贷款支付购房款，在审批的贷款额度内由“公”（公积金中心）指定的商业银行向购房人发放“商”业贷款，两种贷款间的息差由前者按月向借款人发放补贴。同时，当公积金中心贷存比下降到合理水平，资金流动性向好时，可将居民的商业性个人住房贷款转回为住房公积金贷款[5]。
1.5 合作项目遴选办法的针对性尚待明确
由于政府与社会资本合作项目产生的政治、经济、社会、环境影响较大，审慎选择政府与社会资本合作项目尤为重要。引导社会资本投资公共基础设施建设的一系列政策中，多份政府公文提出要规范设置公共基础设施领域社会资本的准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境。例如，国家发改委颁布的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号），明确指出各级发展改革部门应根据经济社会发展需要和规划要求，“做好项目储备和筛选工作，及时向社会公开发布项目信息，优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的铁路项目”。尽管如此，截止到2017年7月，尚未有专门指导铁路与社会资本合作项目遴选的相关办法出台，具有针对性的研究亦少之又少。
2 政府与社会资本合作项目遴选的制度建构
在公共基础设施建设不能再靠国家投资“单打独斗”，必须广泛吸引社会资本参与的形势下，对政府与社会资本合作项目的优质遴选变得至关重要。遴选质量与遴选体系的完备与否息息相关，而遴选体系则需要制度支撑以保证合作的良序运行。制度支撑需从体制、法制、机制3个维度进行建构。体制是机制的决定因素，而机制又通过其运行给法制以反馈，法制则能在一定程度上完善体制建设。遴选制度为合作项目投入运营后的经济、社会、生态效益奠定了坚实根基［8］。
对于眼前这个比自己小着一岁半的未来族长，青辰大多时候是不太愿意招惹的。但今天，他的脾气也差到了极点。他瞪起眼睛，想反驳些什么，却在瞟了一眼女孩的胸部之后，将话语咽了回去。于是，他努力保持着面上的镇定，望着女孩的胸部，说道：“你的衣服破了……”
2.1 优化体制，促进营商环境良性改善
政府与社会资本合作项目遴选工作必须严格按照规范化流程展开，当前的流程管理存在3方面的问题：一是市场准入条件方面，相关配套制度和政策措施的具体化、规范化仍有较大改进空间。许多现行政策文件多为试行、暂行，后期政策修改的可能性较大，可能引发纵、横向政策冲突。二是遴选过程监管方面，目前我国独立于合作项目核心利益相关方的监管部门尚缺。产业监管机构、执法部门以及其他综合政策部门则进一步分散了对PPP项目的统一监管权。三是社会公众参与方面，对于合作项目遴选过程中如何充分利用好公众参与手段以确保遴选工作的公平、公正、公开，各方的重视程度还远远不够。而遴选信息不为公众所知晓，透明度低导致社会公众监督的两难困境，给项目后续阶段的工作埋下了极大隐患。
2.2 健全法制，提高法律政策公信力度
（1）社会资本投资公共基础设施项目需要解决的首要问题是明确适格主体，即需要从适格主体的身份要件、资本要件和资质要件加以明确［10］，以培育公共基础设施领域市场良性竞争秩序。基于身份要件的两个判断标准，一则是否满足安全性（包括国家安全、公众生命安全、国民经济安全），二则是否利于国家鼓励性政策之实现，社会资本投资公共基础设施项目适格主体的范围主要是竞争性国企、集体企业、私营企业、个人，不包括外商投资企业。资本要件方面，由于大型公共基础设施建设需要巨额投资，资金缺口巨大，贷款诉求急迫，社会资本投资公共基础设施项目应当设置更严格的最低资本限额门槛。但问题是社会资本参与公共基础设施项目建设时究竟应该要求多大的最低资本金比例，才能既确保企业具有强大的举债融资能力，又能保持规模效应。对于资质要求方面，公共基础设施项目建设不同领域、不同业务有各自专门的资质要求，社会资本参与公共基础设施项目勘察设计、施工、监理、咨询等业务必须按照国家相关规定满足各项资质条件［11］。
（3）要吸引社会资本自觉自愿参与公共基础设施项目的投资建设，必须从立法上保证投资人利益、降低投资风险。由于投资参与公共基础设施项目的社会资本相对于主管部门而言，很难拥有实质性的“话语权”，而且在行业经验和专业知识上也处于下风，这两方面共同决定了社会资本只对所投公共基础设施项目的投资回收率抱有热情，对其运营管理既力所不及又心生厌倦。但是公共基础设施项目主管部门给出的任何投资回报保证都难以兑现，且无相关政策法规加以规约，这就给项目运营后的合作带来层出不穷的争端。同时，本着“公平对待、利益共享”的理念，应当清理为保护行业优势而设立的旧制度，给予社会资本真正行之有效的合法保护。
（2）政府应致力于健全PPP项目法律框架，为社会资本参与公共基础设施项目提供良好的法律环境。目前的各种法规条例，有相当数量源自相关部委的政策文件，不同的制定主体，带来意想不到的麻烦。一是引发立法冲突。以税收优惠的落实为例，地方政府承诺给予社会资本的某些税收优惠政策，由于缺少法律层面的明文支持，执行时税务部门往往不予理睬，政府承诺变成一纸空文，既打击了社会资本进入公共基础设施项目的投资热情和对当地投资环境的信心，也严重损害了政府的公信力。二是产生法律真空。公共基础设施领域政府与社会资本合作方面的法律规定，缺失之处较多。通过梳理现有的基础设施和公共服务领域实行PPP模式的相关法律文件，推进定向立法，填补政府与社会资本合作模式的立法空白，并解决与现行法律间的立法冲突，按照新制定的法律法规重新界定公共基础设施项目主管部门和社会资本各自的责权利。三是滋生部门利益。任一执法主体，都会更加强调本部门所拟定法规条例的优先权和重要度，解决这一问题的关键在于不断提升相关人员在法律政策各环节上的关键素质，既要加强宣传上的积极意志，又要提高学习上的主动意愿，更要提倡履责上的服务意识。
2.3 创新机制，推动项目遴选高效运行
紫外分光光度计（UV2400型，上海舜宇恒平科学仪器有限公司）；高速逆流色谱（TBE－300B型，上海同田生化有限公司）；微量分析天平（TP－214型，美国丹佛仪器有限公司）；超声清洗机（KQ32002型，昆山市超声仪器有限公司）；高压灭菌锅（MLS－3780型，日本三洋公司）；恒温培养箱（DHP－9162型，上海齐欣科学仪器公司）；超净工作台（SW－CJ－1F型，苏州安泰空气技术有限公司）。
2.3.2 明晰利益均衡机制
作为项目的指导者、合作者与监督者，政府应兼顾合作项目的公益性与营利性，促成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局，实现“政府、社会、企业”的三赢。政府既要为社会资本提供贷款、担保、税收等优惠或给予一定的政策倾斜，满足社会资本“趋利”的合理要求，充分调动其积极性，又要对参与各方进行有效约束，保障各方权益，降低项目风险，避免产权不清等问题。政府必须坚持市场化运作原则，加强财务清算规则的透明化与开放化［12］，支持有实力的企业按照国家相关规定投资、建设和运营大型公共基础设施项目。
现有政府与社会资本合作项目的遴选内容比较单一，评价指标不全面，集中体现在以下3个方面：第一，目前对于合作项目优劣的评价，主要以经济效益好坏来判断；第二，虽然在合作项目遴选时考虑到项目签约的成功度，但对于社会资本启动项目中的融资能力却缺乏进一步考量，往往导致优质项目突然夭折；第三，对于影响项目开工及后期运营的土地使用这一关键因素缺乏充分论证和全面分析。
2.3.1 构建项目合作保障机制
孟子在宋国活动虽未果，却遇到了当时还是太子的滕文公。孟子言必称尧舜，给后来的滕文公留下深刻印象。不久，滕定公去世，滕文公即位，于是派人将已回到邹国的孟子接到滕国，协助其推行仁政，一时在社会上产生很大反响，不少人闻风而至。不过，孟子虽有机会得君行道，但滕只是一个小国，要推行仁政于天下，仅靠其力量是不够的。这时，孟子通过滕国的仁政实践已产生较大的影响，于是率领弟子，“后车数十乘，从者数百人”，浩浩荡荡地来到战国七雄之一的魏国。时年，孟子约50岁。
2.3.3 创建风险共担机制
政府和社会资本必须平等参与、诚实守信，根据各方风险控制力的不同，合理设置风险分担责任，坚持“谁受益，谁承担”的风险收益对等原则。社会资本主要承担技术风险、建设质量风险、建设成本超支风险、完工延误风险、环境污染风险；政府主要承担国家政策变化、政府信用风险、标准调整变化、最低需求风险等风险，双方共同承担汇率风险、不可抗力风险。以城际铁路为例，在政府认可预测运量的情况下，为避免区域铁路网规划变更引起运量下降及分流风险，社会资本方可要求政府承诺最低运量。倘若实际运量小于最低值，社会资本方可获取相应补偿；反之，若实际运量大于预测运量，政府部门可获得超额收益［13］。
2.3.4 优化专家遴选管理，建立项目监管和绩效评价机制
为达到评估项目可行性、提升项目专业性、确保项目科学性的目标要求，需要优化入库专家的遴选管理，定期考核入库专家并根据评价结果决定其去留。要建立公共基础设施项目公共服务信息平台和数据中心，及时准确地公布合作项目的遴选进度以及遴选结果，确保遴选程序公开透明。对政府与社会资本合作项目的运作模式、资金使用效率和公共服务质量等进行全方面监管以及综合考核评价，认真调研项目服务价格和收益指标，同时加强成本监审。
将“食品添加剂”的最后一节课设置为复习总结课。区别于传统最后一课的“划重点”，以教师提问和学生相互提问的方式将课程主要章节的知识点和可能的应用情况进行梳理。在问答过程中，学生不仅通过主动回忆进一步加深了对相关知识的记忆，更能够通过这种方式深化“食品添加剂”课程中所学到的知识。经过实践，学生反馈认为这样的“最后一课”复习效果很好，让学生觉得自己是在回顾知识而不是简单地应付考试。
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Institutional construction of selection system for cooperative projects between government and social capital
Cheng Bohan
（Anhui Dainan Construction Engineering Co.,Ltd.,Hefei 230000,China）
Abstract: Social capital participation in railway construction has become the new development tendency.It is necessary to raise awareness of the importance of national railway and social capital cooperation project selection.The status quo of national railway and social capital cooperation project selection is reflected in the following:the consistency of selection policy has not yet appeared,the criteria for selection of storage can be improved,the standardization of selection process need to be upgraded,the completeness of selection content should be expanded,and the pertinence of selection methods remains to be clarified.The project selection system requires institutional support to ensure well-ordered operation.Institutional support should be constructed from three dimensions of system,legal system and mechanism:optimizing the system to promote improvement of business environment,perfecting the legal system to improve public credit of legal policy,innovating the mechanism to promote efficient operation of project selection.The establishment of institutional support system can effectively solve the problem of government function and responsibility in cooperation project,and provide stable policy environment for social capital to participate in project construction and operation.This paper analyzes the present situation of the selection of the cooperative project between the government and the social capital,and puts forward some measures for the construction of the system of the selection of the cooperative project,in order to provide a scientific and reasonable reference for the decision-making of the project.
Keywords: institutional construction;selection;government;social capital;PPP
中图分类号： F532
文献标志码： A
作者简介： 程博汉（1994—），男，江西上饶人，硕士；研究方向：工程管理。
（责任编辑 王雪芬）