中国财政对农业投入的社会效益与生态效益评价，本文主要内容关键词为：中国论文,社会效益论文,财政论文,评价论文,生态效益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.8 文献标识码：A 文章编号：1003—5230（2005）06 —0116—06
一、财政对农业投入的社会效益评价
财政对农业投入的社会效益体现在多方面。由于许多社会效益难以通过定量分析方法准确估测出来，且政府投入的财政资金所产生的社会效益一般具有滞延性，因此，世界各国至今都难以系统、全面、准确地测度和评判财政对农业投入的社会效益。从中国财政对农业投入的范围及其效用看，财政对农业投入的社会效益集中于农村脱贫、农民就业、国家粮食安全等方面。这里采用指标分析法，通过近年来财政对农业投入的增减变动，测度财政农业投入的部分社会效益。
（一）财政扶贫的社会效益
贫困是指个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求，即人由于缺乏获得基本的物质生活条件和参与其他社会活动的机会而不能维持个人生理和社会文化可以接受的生活水准，以及缺乏必要的自然经济和环境而不能提高生活水准的发展能力[1](P34)。贫困现象是任何国家和社会共存的问题，它不仅是经济问题，更重要是社会问题和政治问题。摆脱贫困，在政府的组织下实施反贫困战略，是许多发展中国家和一些发达国家长期的奋斗目标。中国政府一直十分关注贫困问题，尤其是农村贫困问题，通过向贫困地区进行大量的财政投入和采取一系列的优惠政策，扶持贫困地区经济开发，促进其发展，使贫困人口数量不断减少。
利用财政用于扶贫开发的资金投入与贫困人口减少量两个指标进行比较，基本能反映出国家财政在农村贫困人口脱贫方面的社会效益。公式如下：
上式中：D[,R]为财政扶贫的社会效益值；R[,m]为报告期贫困人口数；R[,m-1]为报告期的上一期的贫困人口数；K[,1]为报告期财政用于农村扶贫开发的投入额；K[,2]为报告期政府贷款扶贫资金额；K[,3]为政府接受的专用于扶贫开发的各种捐款；K[,4]为政府利用世行贷款及其他外国贷款进行扶贫开发的资金额；K[,5]为其他投入资金。用这一方法，测算出1994～2001年国家财政扶贫的社会效益。
表1
国家财政扶贫的社会效益（D[,R]）
贫困人口(万人) 贫困人口减少(万人)
国家财政及各项扶贫
扶贫社会效益D[,R]
年
份 资金投入额(亿元)
(R)
(R[,m-m-1])
(K)
(人/万元)
1994 7 000
1 000 185 5.41
1995 6 500
500 196 2.55
1996 5 800
700 210 3.33
1997 5 000
800 227 3.52
1998 4 200
800 232 3.45
1999 3 400
800 260 3.08
2000 3 200
200 243 0.82
2001 3 000
200 249 0.80
资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队《2002中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社2002年版。
D[,R]计算结果说明国家财政对扶贫资金每投入1万元，可以脱贫的人口数。从（表1）中可看出，1994～1999年期间，财政扶贫社会效益很显著，特别是1994年，国家财政每投入1万元可使5.41人脱贫。2000、2001年扶贫社会效益有所下降，主要原因：一是国家财政投入不足；二是扶贫开发的难度加大，脱贫致富难。1999年之前，由于基数较低，绝对贫困人口相对较多，加之财政投入力度较大，脱贫社会效益较为显著。
（二）促进农民就业的社会效益分析
国家财政用于农村生产性支出，其目的之一就是促进农民就业。在现阶段，“减少农民”是解决“三农”问题的突破口。现行财政对农业生产性的投入主要是农业产业化专项资金。国家财政试图通过对农业产业化项目的扶持，在增加农民收入、提高农业经济效益的同时，扩大农民的就业渠道，吸收更多的农业劳动力进入农业产业化活动中。
从近年来农业产业化资金来源构成与发展规模看，国家财政农业产业化发展资金的投入在很大程度上起到了引导银行信贷资金、地方各类企业和农户共同投资的作用。到2002年，投资规模在500万元以上的农业产业化项目中， 有国家财政投入的就占86％，说明财政投入对农业产业化项目的形成与发展所发挥的作用[2](P7—8)。基于此，财政在促进农民就业方面的社会效益的分析，应先分析财政资金在农业产业化项目立项与实施过程中对其他资金的引导作用，其次，分析财政与其所引导的其他资金的共同作用对农民就业的社会效益。公式如下：
上式中：G[,t]为财政资金对其他资金的引导作用；K为农业产业化各项目投资总额；F[,t]为财政用于农业产业化项目的支出总额。
上式中，DL为财政农业产业化投入对促进农民就业的效益，用每增加1万元的资金投入所带来的就业人数的增加表示；L[,t]、L[,t-1]分别表示报告期和报告期前一期各农业产业化项目的从业人数；K[,1]、K[,t-1]分别表示报告期和报告期前一期财政对农业产业化项目的投入额。因统计资料来源有限，这里仅选择2000～2002年国家财政支持的农业产业化项目作为分析基础。
表2 国家财政支持的100个农业产业化项目对促进农民就业的社会效益（DL）
年 份 2000
2001
2002
(1)农业产业化项目投入总额(亿元) 8.41
9.68
11.10
(2)财政对农业产业化项目投入(亿元) 0.92
1.10
1.45
(3)财政资金引导作用(Gt) 8.14
7.80
6.55
(4)农业产业化项目就业人数(万人) 3.1
4.56.2
(5)农业产业化项目的社会效益(DL=人/万元) 1.2
1.11.2
注：表中数据根据财政部农业司提供的“财政支持农业产业化项目汇总”资料计算而得。
从（表2）中可看出，财政资金在农业产业化项目实施中， 对其他资金的引导作用是很显著的，2000～2002年每元财政专项资金分别可引导8.14元、7.80元、6.55元的其他资金投向农业产业化项目上。其社会效益也很显著，每追加1万元的投入，分别可增1.2人、1.1人和1.2人就业。
（三）保障国家粮食安全的社会效益分析
保障粮食安全是中国的基本国策之一，对整个社会经济的持续稳定发展具有重要意义。中国财政对农业投入的主要目标就是稳定粮食等主要农产品的播种面积，保障粮食供给充足。
测度财政投入在保障国家粮食安全方面的社会效益可从财政对农业投入的增长同当期粮食播种面积增加数和农户人均出售粮食的增加数进行比较。公式如下：
1.财政投入对粮食生产的作用
上式中：D[,y]为财政投入对粮食生产量增加的贡献；W[,t]、W[,t-1]分别为报告期、报告期前一期的粮食播种面积；K[,t]、K[,t-1]分别为报告期、报告期前一期的财政农业投入额。
2.财政投入对粮食供给的作用
上式中：D[,x]为财政投入对粮食供给量增加的贡献；M[,t]、M[,t-1]分别为报告期、报告期前一期农户人均出售粮食的总量。
用这一方法，分别测定1990～2001年国家财政农业投入在保障国家粮食安全方面的社会效益。
从（表3）可看出， 国家财政农业投入增减变化对粮食播种面积增减变动的影响较小。
表3 国家财政的农业投入对粮食作物播种面积的影响（D[,y]）
国家财政农业 国家财政农业
粮食播种面积
粮食播种面积
财政投入对粮食
年份 投入增长率%
增加率%播种面积增减变
投入额(亿元)
(K[0][,t](千公顷)
(W[0][,t])
动的影响(D[,y])
1990
307.84
15.76
14836 1.23
0.078
1991
347.57
12.91
149586 0.82
0.064
1992
376.028.19
149008-0.39 -0.048
1993
440.45
17.13
147741-0.85 -0.050
1994
532.98
21.02
148241 0.34
0.048
1995
574.937.87
149879 1.10
0.140
1996
700.43
21.83
152381 1.67
0.077
1997
766.399.42
153969 1.04
0.110
1998
1154.76
50.68
155706 1.13
0.022
1999
1085.76
-5.98
156373 0.43
0.072
2000
1231.54
13.43
156300-0.05 -0.004
2001
1425.52
15.75
155708-0.38 -0.024
注：表中数据根据《中国统计年鉴2003》计算而得。
这说明，影响粮食播种面积增减变化的主要因素与粮食价格、单位面积上所承担的税费及其他成本、非农占用耕地面积过大等关系密切。从另一侧面也反映出国家财政农业投入政策在稳定粮食播种面积上未发挥应有的作用，需要加以改进，如优化农业投入结构，加大对农业基础设施、农业科技等方面的投入，改善财政对农业补贴政策，增加直接补贴比例，不断降低农业生产成本。
表（4）同表（3）类似，财政农业投入对农户人均出售粮食增减变化的影响不大，其原因与播种面积的变动影响较大。所不同的是，在多数年份，国家财政对农业投入增长率变动越大，对农户人均出售粮食增减变动的影响也越显著，说明财政的农业投入对农户人均出售粮食增减变化有一定的影响。这主要归结于农业科技的进步使单产提高，以及农民恩格尔系数的降低。
表4 国家财政的农业投入对农户人均出售粮食的影响（D[,x]）
国家财政农业
国家财政农业
农户人均出售粮食 农户人均出售
财政投入对农户人均
年份 投入增长率%粮食增长率
出售粮食增减变动
投入额(亿元)
(K[0][,t]) (公斤)(M[0][,t]
的影响(D[,x])
1990
307.84 15.76
180.24 16.86 1.07
1991
347.57 12.91
179.44 -0.44 -0.03
1992
376.02 8.19
165.89 -7.55 -0.92
1993
440.45 17.13
159.35 -3.94 -0.23
1994
532.98 21.02
188.53 18.31 0.87
1995
574.93 7.87
179.20 -4.94 -0.63
1996
700.43 21.83
203.47 13.54 0.62
1997
766.39 9.42
228.01 12.06 1.28
1998
1154.76 50.68
227.53 -0.21 -0.00
1999
1085.76 -5.98
243.34 6.95 1.16
2000
1231.54 13.43
264.74 8.79 0.65
2001
1425.52 15.75
268.04 1.25 0.08
注：表中数据根据《中国统计年鉴2003》计算而得。
中国粮食生产与流通受多种复杂因素的影响，简单以财政投入额变动来说明财政投入对粮食安全有多大的社会效益显然是不准确的。但是，财政政策作为政府的主要调控工具，对稳定粮食生产与粮食市场无疑起到极为重要的作用。一旦出现粮食生产与粮食市场的波动，政府需及时调整其财政政策，既保障粮食的安全，又有利于粮价的稳定和粮食生产者利益的保护。
二、财政投入的生态效益评价
（一）政府政策干预与生态效益计量模型
长期以来，支配着人们经济活动的价值观念是在对物质无限增长的追求中形成的商品价值观。在这样的商品经济社会中，任何物质的存在只有转化为商品时，才能成为被社会承认的价值存在。而环境资源由于难以转化为商品，所以常常被认为是没有价值的。这种对商品物质片面追求的价值观，不可避免地导致了环境污染、生态恶化、资源短缺，尤其是自20世纪70年代以来，环境资源问题日益严重。现在，人们愈来愈感到环境资源的重要性，并在政府的指导下，争取各种政策措施，加强对环境的保护，着重提高生态效益。
对生态效益进行具体评价是件非常困难的事情。这是因为：其一，许多生态效益不仅具有使用价值，而且还具有非使用价值；其二，生态效益作用的发挥具有外部效应。大多属于公共物品，在现有的市场体系中难以揭示其真实价值。正因为如此，时至今日，人们很难用实证分析方法来判定生态效益，较多的是用理论分析方法，研究各种变动因素对生态效益的影响。
美国环境经济学家A·迈里克·弗里曼（A.Myrick Freeman）在1993年提出了生态效益模型[3](P33—34)：
△V＝f｛S[2]，R（S[2]），Y［S[2]，R（S[2]）］｝－f｛S[1]，R（S[1]）， Y［S[1]，R（S[1]）］｝
式中，S[,1]和S[,2]为政府干预前和干预后的政策水平；R和Y为根据S 变化而进行的最优调整。S 可表示为政府为获得一定标准的生态环境而采取的一系列政策措施，如财政信贷资金投入、私人资本和其他民间资本投入、政府的各种管理措施（如限制采伐、限制污染物排放等）。Myrick Freeman模型概要说明了生态环境状况与对其产生影响的人类干预的关系。人类干预分为两种形式：其一涉及到市场经济中未受管制的活动（如污染物排放、草原放牧等），这些活动在目前的各种关系中难以具体表现出来；其二是政府为阻止和改善未受管理的市场活动而采取的具体措施。
在发展中国家，政府干预对生态环境及其效益具有极为重要作用。20世纪80年代以来，东南亚一些国家因片面追求经济增长速度，缺乏对森林资源的保护，过度砍伐热带雨林，导致生态环境的严重破坏，其负面效应极大，对未来生态环境的破坏也是无法估量的。政府对生态环境的干预措施除了制定相关的政策法规，加强管理外，财政投入是关键因素。在许多生态建设项目上，没有政府财政投入是不可能有项目的实施与完成的，其后果甚至是毁灭性的，如生态林建设、濒危动植物保护区建设等。
国内学者侯荣华利用财政对生态建设投入的增减变动与生态环境改善状况进行比较，分析政府财政对生态环境的效应，基本上属于指标分析法[4](P175)。这是目前国内较为流行的分析方法。计算公式：
式中，V[,f]为政府增加财政支出对生态环境改善的程度：S[,t]、S[,t-1]分别为政府增加投入前后生态效益的变化；K[,t]、K[,t-1]为政府在报告期、报告期前一期用于生态建设的投入总额。
（二）财政投入的生态效益
现行财政管理体制将生态建设的大部分资金归属于财政部门的经济建设机构负责管理，农业财政管理机构仅负责林业部门的事业费、科研推广费、防火防灾费、动植物的养护费等方面。如果仅用农业财政对生态建设的投入来分析财政投入的生态效益，就显得不准确。因此，这里将财政用于生态建设的全部投入作为分析的依据。同时，由于生态效益是多方面的，既有直接效益，又有间接效益；既有使用价值，又有非使用价值，因此，难以全面对生态效益进行分析。这里只选取国家统计局常用生态效益统计指标进行分析。
表5 1998～2002年国家财政投入的生态效益评价（造林效益）
国家财政投入
完成造林面积财政投入对增加
当年投入(亿元)
较上年增长% 当年完成(万公顷)
较上年增长%
造林面积的作用
1998
171.5 14.7
473
8.50.58
1999
182.6
6.5
480
1.50.23
2000
237.1 29.8
516
7.50.25
2001
245.7
3.6
530
2.70.75
2002
370.8 50.9
747
40.90.80
（表5）说明，国家财政每增加1万元的投入可增加的造林面积（公顷）。从1998年开始国家财政利用国债资金加大了对生态建设的投入，投入重点是造林工程，包括退耕还林工程。从2001年开始，财政投入的作用开始显现出来，2001、2002年财政每增加1万元投入，分别可增加造林面积0.75公顷、0.80公顷。
表6 1998～2002年国家财政投入的生态效益评价（综合治理水土流失效益）
国家财政投入 综合治理水土流失面积 财政投入对综合治
当年投入(亿元) 较上年增长%
当年完成(万公顷) 较上年增长%
理水土流失的作用
1998
171.5 14.7
500
11.1
0.76
1999
182.6 6.5
480
-4.0
-0.62
2000
237.1 29.8
490
2.1
0.07
2001
245.7 3.6
500
2.0
0.56
2002
370.8 50.9
400
-25.0
0.49
（表6）说明，财政投入对综合治理水土流失面积的作用不显著，特别是1999、2002年两年，财政投入与综合治理水土流失面积呈反向运动。其原因可能有以下几个方面：（1）受特大自然灾害的影响，特别是黄河上游洪灾的影响，使水土流失面积加大，削减了财政投入的作用。（2）国家财政支持的生态建设项目部分存在稳固性较差问题，对综合治理水土流失问题作用不显著。（3）国家财政用于生态建设项目的投入仍显不足，治理水土流失功效较差。（4）投入生态建设项目的效益具有滞延性，当年投入不一定当年见效，且滞延期较长，往往在7年以上。国家财政投入难以在短时期内产生明显的效果。（5）其他措施，如管护等不到位， 导致财政投入效率不高。在一些地方，造林成活率因管护问题而难以提高，既浪费财政资金，又导致水土流失治理的不到位、不及时。
收稿日期：2005—09—29