“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和对策，本文主要内容关键词为：环境保护论文,对策论文,生态建设论文,二五论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。按照这一要求和以人为本的科学发展观，可以提出“十二五”期间环境保护和生态建设的思路、目标和对策。
一、当前我国环境变化的基本态势：稳中有好但改善缓慢
在即将过去的“十一五”中，尽管经济增长速度基本不减，我国完成环境保护和生态建设相关目标的情况总体来看较“十五”期间为好。这种“较好”的依据是：在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的与生态环境相关的3个约束性指标均在2008和2009年提前完成①，《纲要》有望成为首个环保工作目标如期完成的五年计划（规划）②；而且，这种“较好”是有环境保护能力的增长作支撑的：相对“十五”末期，目前全国已新增城市污水处理能力1149万吨／日，新增燃煤脱硫机组装机容量9712万千瓦，关停小火电1669万千瓦，财政性环境保护投入已占GDP的约1.5％……
这种“较好”还可以更直接地从全国环境质量的面上变化看出。水环境方面，从地表水环境质量来看，尽管全国地表水污染依然严重，但大江大河水环境质量总体上呈稳定状态，且淮河流域总体水质由重度污染变为中度污染，水质有所好转；大气环境方面，113个环境保护重点城市空气质量有所提高，达标城市比例显著上升，大气中
浓度下降。酸雨发生情况也能反映这种“较好”：2008年酸雨分布主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域，与2007年相比，全国酸雨分布区域保持稳定，城市酸雨发生频率降低（如图1所示）；生态建设方面，我国荒漠化和沙化状况总体上有了明显改善，已从20世纪90年代末的“破坏大于治理”转变到“治理与破坏相持”；2008年我国森林覆盖率达到20.36％，提前两年达到“十一五”规划目标；“十一五”期间中国北方平均沙尘日数也比常年同期（平均5.5天）偏少。可以说，全国生态恶化的趋势得到初步遏制。
图1 2007、2008年我国城市酸雨发生频率对比
根据完成环境保护规划指标情况“较好”和环境质量的变化情况，可以得出这样一个有历史意义的结论：总体来说，相对“十五”期间，“十一五”期间我国的环境变化态势是稳中有好——环境质量基本保持平稳状态，生态恶化趋势初步得到遏制，某些区域的少数环境指标值开始转好。这与1990年代以来呈现的“局部好转、整体恶化”情况相比，有了质的变化；也比一些发达国家在这个发展阶段环境质量的变化更好——在工业化、城市化中期就已基本控制住了环境质量的变化趋势③。
不过，应该看到，这种“稳中有好”是1990年代以来经济发展方式转型和环境治理、生态建设工作共同致力的累积成果，只是由于发展阶段的变化、治理力度的加大以及相关监测结果发布的阶段性才使得这个总体态势的变化在 “十一五”期间初露端倪；还应该看到，尽管环境保护和生态建设取得了很大成绩，环境质量仍有五方面问题比较突出：一是总体来看地表水的污染依然严重，七大水系水质总体为中度污染，湖泊富营养化问题突出，近岸海域水质总体为轻度污染。2008年我国地表水746个国控断面，Ⅰ到Ⅲ类水的比例为47.7％，V类或劣V类水占23％，且人口密集地区作为饮用水源的水体环境质量没有得到显著改善；二是部分城市空气污染仍然较重，重点城市未达到空气质量二级标准的城市比例较高，城市空气质量优良率天数没有很大的提高④，对空气质量也有较大影响的氮氧化物和较小粒径的颗粒物控制不力；三是农村环境问题日益突出⑤，生活污染加剧，面源污染加重，工矿污染凸显，饮水安全存在隐患，农村环境呈现出“小污易成大污、小污已成大害”的局面⑥；四是我国依然是一个“缺林少绿”的国家，全国荒漠化土地面积仍高达200多万平方公里，具有明显沙化趋势的土地面积仍近30万平方公里，森林覆盖率仍然未达到世界平均水平；而且，仅靠面上对两种污染物的总量控制难以使环境质量满足民生需要：值得警惕的是，在我国人群总体健康水平显著提高的大背景下，“十一五”期间一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势⑦。从与已知历史情况的比对中可以发现，我国已进入环境污染导致健康损害高发期⑧——既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。环境与健康问题如果不能及时处理好，将成为影响经济、社会持续和稳定发展的重要危险因素，环保的成果也可能一损俱损。
总之，尽管“十一五”期间生态建设和环境保护工作的绩效比“十五”要好，考虑到公众对良好环境质量的诉求与日俱增以及基本公共服务均等化的要求，考虑到环境污染已经成为影响人群健康的重要危险因素，环境质量的改善仍然不尽如人意。
二、环境质量稳中有好但改善缓慢的成因分析
环境质量稳中有好但改善缓慢，既反映了环境治理措施的有效，也反映了环境治理难以迅速显著见效，这种状况既与我国的发展阶段和增长方式有关，也与环境治理的制度建设和实施力度有关。
（一）稳中有好的经验总结
在分析环境质量改善缓慢的原因之前，有必要先总结“十一五”期间环境质量“稳中有好”的经验，以便未来保持。这种经验可用“三个减排”概括：结构减排、工程减排、监管减排。
首先，经济增长方式的“绿色化”对完成减排指标贡献最大。产业结构的调整和技术进步，使得万元GDP产值的污染物排放量显著下降，两个市场、两种资源也减轻了工矿污染。这种“绿色化”与环境保护参与宏观调控不无关系，这种参与包括：环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现，尤其依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”制度对各地调整产业结构起到了一定作用⑨，而节能减排约束性指标⑩、环境保护与领导干部政绩考核挂钩(11)以及主体功能区划的配套政策等也使得环境保护更易于与经济发展协调；其次，依靠工程手段的环境治理也取得了显著成效。环境污染治理投资逐年增加，2008年已占当年GDP的1.49％。根据环保部环境规划院的研究，“十一五”规划实施以来，污水处理厂建设运营贡献的减排量占全国COD减排量的50％，燃煤电厂脱硫贡献的减排量占全国削减量的60％以上；最后是环境监管力度较以往有所加大，“十一五”期间的若干制度建设有了突破。例如，通过总量核查、目标责任状、流域规划评估等措施，严格落实了地方政府环境保护责任，一些地方推行的河长制、断面目标考核补偿等切实调动了地方政府抓好环境保护工作的积极性。又如，污染源普查和强化对污染源的监控等措施使得减排有了依据、有了基层控制力量等。
总结这些原因，可以发现“十一五”环保相关指标完成得较好，既是环保、林业、水利、建设、农业等环保、生态相关部门努力的结果，更是各产业部门实施“环境友好型”发展的成绩。而且，“十一五”期间在经济高速增长的同时，环境质量的面上情况稳中有好，这种成就实际是“十五”以来工作绩效的积累。如果继续保持，未来这些治理措施的效果将更大更广地显现。
（二）环境质量改善缓慢的成因分析
1.发展阶段和增长方式的影响
发展阶段和发展方式决定了资源、环境问题的表现方式和程度。一个国家在不同的发展阶段，面对的资源、环境问题是不同的。对正处于工业化、城市化中期的我国这样一个大国来说，既不可能不大量需要重化工业产品，也不可能不以自己为主发展相对高污染、高能耗的重化工业。
考虑到经济增长方式的转变需要一个过程(12)，且尽管工业各行业随着技术进步，单位产值（或产品产量）污染排放强度会降低，但是由于经济规模仍在快速增长，污染物排放总量仍会居高不下。而且，从国际分工看，我国在国际产业链中大多处于低端，因而以资源环境密集型产品出口为导向的、以量取胜的粗放型贸易增长模式在我国仍是主流，而这一外贸增长模式成为我国目前粗放而不可持续生产和消费方式的加速器，加剧了我国资源环境压力——虽然我国对外贸易经济价值核算是顺差但部分行业的资源环境核算上却在产生“逆差”。据估算，约30％的二氧化硫、25％的烟尘和20％的化学需氧量的排放源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。“十一五”期间我国染物排放量中，如果忽略生产结构与贸易结构的差异性，每年对外贸易造成的“逆差”约为150万吨，占我国每年排放总量的近6％。如果考虑生产结构与贸易结构的差异性，由于贸易增速远高于生产增速，由外贸拉动的“逆差”将更高。另外，这个阶段的消费转型也使环境问题难以迅速解决(13)。
另外，当经济处在上升期的时候，容易出现对未来需求预期过高因而出现投资过度的问题。进入重化工业高速发展阶段后，产业链条加长，中间需求环节（钢铁、机械等）、基础需求环节（能源等）对最终需求环节（汽车、住宅等）容易产生过高估计，从而在一定程度上加剧预期过高、投资过度的问题。而中间和基础需求环节是重化工业中污染相对较重的环节。
总之，发展阶段和增长方式的影响是我国环境质量改善缓慢的主要原因。
2.相关机制建设还未跟上，未形成合力
“十一五”期间的若干制度建设有了突破，但面上而言，这些制度有相当数量尚未进入操作层面，而对节能减排影响更直接的节能准入、落后产能退出机制尚未完全建立，环境保护的政策协调机制有了进展但未达到基本国策应有的程度(14)。这样，在高耗能、高排放行业增长较快的情况下，污染排放量仍然与经济指标增长具有高相关性。
3.环保部门的工作重点及资源配置没有“以人体健康为本”且法规执行力度和环境监管能力不适应形势发展的需要
环保部门的行政资源配置效率不高，以人体健康为本的环保宗旨没有贯彻落实到位(15)：目前的环境管理不是以满足人体健康要求的环境质量为控制目标，而是以完成指定的常规污染物（COD和）减排指标为考核目标，对人体健康威胁最大的三类物质（有毒有害有机物、重金属、放射性物质）却未纳入减排目标。所以，有可能花费了很大的人力物力和财力实现了污染物减排的目标，但对人群健康产生直接威胁的污染物却削减不够，其所带来的人群健康风险并未降低。
而且，环境保护法规执行不力、环境监管不到位现象仍然在前置环节和治理过程中普遍存在。在前置环节上，环境管理基本制度难以落实。例如，有的县级环保部门审批的建设项目环评执行率只有30％至40％，即使履行了环评手续的企业，也有一半没有做到建设项目环保设施“三同时”(16)。有关部门对8省（区）亿元以上新开工建设项目的调查结果显示，约有40％的项目在征用土地、环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象；在治理过程中，环保部门缺乏执行能力——至今无一部法律法规赋予环保部门强制执行权，这样就大大降低了环保执法的威力和时效性，企业仗势违法排污屡禁不止就不足为怪了(17)。
综合这三方面原因，可以看出加大环保投入和执法力度只能治标，转变经济增长方式、调整环境保护工作重点并在全社会形成环境保护的合力才能治本。其实，对“十一五”期间顺利完成减排任务各项措施作用大小的评估也能从另一个角度反映这一点：COD和排放量实现双下降，主要得益于结构减排、工程减排和监管减排三大措施逐步发挥效益。其中，结构减排发挥了最大作用——而这实际上反映的就是调整产业结构、转变经济增长方式，而通过环境影响评价提高环境门槛对调整产业结构发挥了重要作用。
三、“十二五”期间环境保护工作的背景分析和生态文明建设思路、目标
（一）背景分析
可以从客观和主观两方面分析“十二五”期间环境保护和生态建设的背景。客观背景指目前的发展阶段和发展方式决定了我国的环境保护和生态建设仍然与经济增长方式、产业结构高度相关，未来生态环境的变化态势仍然主要取决于经济发展背景；主观背景指人民群众对环境质量的要求和全球环境治理大背景的要求。
1.客观背景：未来的基本发展背景
①短期：经济危机的影响
由于全球金融危机的影响仍在继续，“十一五”末期和“十二五”前期的经济增长前景具有较大的不确定性。如果经济下行压力仍然不减，保增长、保就业和节能减排的矛盾可能会进一步显现，短期内按资源节约、环境友好要求调整产业结构的难度会加大，没有更有力的政策协调手段，不容易在全社会形成环境保护的合力，且环保部门加强环境监管的难度在地方政府层面尤其大(18)。
②中期：工业化、城市化程度继续提高
从现在到2020年实现全面小康目标，我国人口数量上仍然会继续增加，分布上仍然会继续集中(19)，而我国仍然处于工业化、城市化中期。在这个时期，从我国已有的要素条件和产业格局看，有两类产业仍然需要大发展：具有显著市场和生产规模经济优势的产业，如钢铁、有色、化工、汽车等；以劳动密集和产业配套优势为基础，同时具有研发设计、市场营销、品牌等优势的产业，主要是轻工、纺织服装、部分电子机械等。这两类仍然是单位产值污染物排放量较高的产业。
显然，无论从工业发展和城市建设的规模角度分析还是从人均需要来分析，哪怕只考虑完成减排指标，环境保护工作的压力不会减轻。
2.未来的环境质量要求
近年来，环境问题日益或为民生问题，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。这是因为随着生活水平和受教育程度的提高，人民群众对生活品质有了更高的要求，环保意识和维权意识也逐渐加强；同时，由于环境管理体系和信息公开制度日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高——环境问题不仅在生理上、也在心理上对公众产生了更为重要的影响；而且，环境污染导致人体健康损害是有积累效应的，快速工业化三十年后，我国将进入各类群体性环境与健康事件的高发或爆发期，目前公众对污染问题的敏感程度较高(20)，环境危机易于演化成社会危机(21)，这使得全面、及时控制环境质量的必要性大增。
3.全球环境治理大背景的要求
生物圈的整体性和生态系统的相互依存性使所有国家都不能避免环境问题的影响，因而需要所有国家采取集体行动应对全球性环境问题。也就是说，全球环境问题需要全球环境治理。全球环境治理日趋机制化、一体化和刚性化，这使得中国必须承担与自身地位相符的全球环境责任。以2002年约翰内斯堡世界可持续发展首脑会议为标志，全球环境治理进入鼎盛发展阶段，呈现出三个显著的新特征：①全球环境治理的机制化。缔结国际公约和组织实施重大科技计划是全球环境治理的两种主要方式，而且从发展进程看，重大科技计划往往是国际公约的先导或技术补充。目前这方面的国际公约已基本覆盖环境治理的所有领域，而中国又基本是全部公约的缔约国；②全球环境治理的一体化和刚性化。许多重大全球环境问题的表现是环境污染和生态退化问题，但实质上是能源问题、经济发展方式问题和发展不足的问题。这就使得全球环境治理与经济、政治，乃至文化等方面相互渗透，一体化和复杂化程度日益增强(22)。面对边治理边恶化的全球环境问题现状，并考虑到其一体化的特征，近年国际社会出现了强化全球环境治理机制的新进程(23)。这种背景下，中国的环境治理不可能自行其是，必须要承担与我发展阶段、国际地位以及在全球和区域环境问题中的环境责任相适应的国际义务，中国的环境标准，在一个开放社会中应该和全球同一个标准，所以，中国环境污染治理工作的快慢直接影响中国的国际形象和发展的外部环境。
从这三方面背景来看，环境保护工作必须要尽快见成效。在目前这样的发展阶段，达成这样的目标只能重点突破——抓住有利机遇、解决重点问题。
（二）环境保护工作的有利机遇
1.金融危机是挑战，更是机遇
目前在调整产业结构、转变经济增长方式上，国家已从产业、财税、土地、环境等方面采取了多种政策手段，是否奏效的关键是力度大小，必须有一个强大的外力才行。而世界金融危机这个强大的外力，给我们调整产业结构带来了良好机遇。国务院已经批准了十大产业调整振兴规划，这些振兴规划都是在保持总量的基础上调整产业结构，在“上大压小、压落后上先进”的指导思想上来确定的。在有利的产业政策背景下，只要继续发挥环境影响评价等环境门槛的作用，金融危机就可能变成环境保护工作的机遇——经济危机成为环境经济战略转型机遇在多个发达国家都有先例(24)，中国也有可能实现。
2.“十一五”期间的相关制度建设为“十二五”的环境保护工作打下了基础、提供了手段
“十一五”期间，有以下三方面制度建设打下了良好基础。
（1）环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现。这些硬手段包括节能减排指标被纳入“十一五”规划和各级政府领导干部政绩考核体系，“环评—票否决制”及以其为基础的区域限批制度等环境与经济政策协调手段得到加强等。尤其是“十一五”期间环保部门依法建立起的区域限批这种“国策上位”的政策协调手段，较好地协调了经济发展与环境保护的关系——区域限批制度使环保部门对违规者的制裁不再限于企业，而是将监管对象由单个项目转向地方政府，地方政府必须对本地区产业发展中的环境违规行为负起行政决策责任。目前，这种政策协调手段继续加强，“四个不批、三个严格”(25)政策使协调环境保护与经济增长的关系有了防火墙。这些正在制度化的硬手段，不仅反映出发展战略上由以环境换取经济增长为主向以环境优化经济增长为主转变，还使环境保护成为继土地、信贷两道“闸门”后实施宏观调控的新增门槛，通过环境保护调控经济增长方式成为可能。
（2）组织建设得到加强。十一届全国人大一次会议批准组建环境保护部，强化了统筹协调、宏观调控、监督执法和公共服务等职能，为推进环境保护历史性转变提供了更加有力的组织保障。其后的地方机构改革中，环境保护部门也都成为地方政府的组成部门，这使环境保护部门的话语权和政策协调能力得到大幅加强。
（3）主体功能区划使环境保护与经济发展的关系更易于协调。《纲要》提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。根据不同主体功能区的定位等，制定差别化的财税、产业、土地、人口政策和领导干部政绩考核标准，这样，四类主体功能区划可以使各地合理利用环境容量，实现协调发展。这既是优化经济布局、促进区域协调发展的战略举措，更是保护生态环境的一项基础性、长远性的根本措施，也为强化环境保护参与宏观调控以及在环保工作中分类指导提供了手段。
这三方面机遇，不仅有利于直接的环境治理，也有利于促进资源节约、环境友好型社会的建立——其在环保上的要求涉及多个部门，容易使各部门共同营造有利于环境保护的工作背景。
（三）重点问题
环境质量也是民生要素，中华民族完成伟大复兴不可能没有良好环境的依托。但我国目前的发展阶段和环境质量不佳导致的现实问题使我国在环境保护和生态建设上需要解决的重点问题了然：优先解决危害人民群众健康的环境问题，确保全面小康中包括“环境质量改善带来的健康”。至于气候变化以及全球环境治理的要求，在“十二五”这样的近期暂时不作为环保工作的重点而更多将其从外交、外贸层面解决。
（四）环境保护和生态建设的思路和目标
1.生态文明建设思路
环境问题在片面发展中产生，只能靠科学发展来解决。环境保护绝不是简单的污染防治问题，应该说它本质上是一个发展方式问题、经济结构问题和消费方式问题。中国环保过去三十多年的教训就是(26)，把经济与环境保护搞成两张皮，不能统筹二者关系甚至把环境保护放在经济发展的对立面，这样推进环境保护工作的难度就很大。“十一五”期间召开的第六次全国环境保护大会确定了历史性转变思想——“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这个环境保护领域具体化了的科学发展观，实际给出了生态文明建设的理念和手段。基于此，可以提出“十二五”期间环境保护和生态建设的思路：贯彻以人为本的科学发展观，从生产、消费、贸易等领域全方位加速经济发展方式转变，努力形成符合生态文明要求的生产方式和消费方式，从制度层面形成全社会资源节约、环境友好型发展的合力，优先解决危害人民群众健康的环境问题和实行对环境质量的健康风险管理。
2.相关目标
根据这个思路和党中央有关文件的要求，并考虑到2020年达成全面小康目标的需要，可以提出环境保护和生态建设工作的目标。
党的“十七大”报告中将环境保护的内容作为发展的有机组成部分加以论述，这是在进行“十二五”环境目标研究时的主要依据：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。这一重要论述中已经明确了环境保护和生态建设工作应该在环保与经济的协调程度、主要污染物排放量、环境质量等方面提出工作目标。尽管环境质量类指标是最终目标，但考虑目前的发展方式和发展阶段，不仅要提出以风险管理为基础的环境质量类和总量控制类指标，还要提出经济环境协调类指标，这样才可能保证环境质量类指标能得以实现。其中，环境质量类指标要加入与人体健康高度相关的、可在环境监测中体现“以人体健康为本”并方便指导环境保护部门行政资源配置的项目，并解决环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题。例如，对113个环境保护重点城市增加空气能见度达到一定程度的天数指标；总量减排类指标要增添
等。另外，还必须务实地考虑到在“十一五”目标基础上完成各项要求更高的目标的可能性，不宜把目标定得太高(27)。具体的指标如表1所示。
在完成这些目标时要突出区域上的重点：113个环境保护重点城市的空气质量和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）的水环境质量以及农村聚居点人居环境质量。环境保护重点城市和“三河三湖”地区是我国人口密度较大、污染危害明显、社会矛盾尖锐的地区。在这些地区通过多种手段加强防治确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，也有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。而农村聚居点人居环境质量恶化现象较为严重，是环境污染导致健康损害群体性事件的高发地，必须优先整治。
四、政策建议
基于前述环境保护和生态建设思路和“十二五”期间的主要环境问题，提出六方面政策建议：
（一）统筹经济发展与环境保护的关系，以主体功能区划为依据，合理布局产业，解决重点区域问题
由于我国仍处于工业化中期，难以限制对资源、环境压力较大的产业的发展，为此应以主体功能区划为依据，加强地区分类指导，以环境容量确定产业布局、以污染防治优化产业结构，对四类主体功能区制定分类管理的环境政策和评价指标体系，逐步实行环境分类管理，不同区域采用不同政策，以合理利用环境容量，确保产业结构和产业发展规模与资源环境承载力相适应，降低污染物的人群暴露水平。具体来说，在优化开发区域，坚持环境优先，优化产业结构和布局，大力发展高新技术，加快传统产业技术升级，实行严格的建设项目环境准入制度，率先完成排污总量削减任务，做到增产减污，解决一批突出的环境问题，改善环境质量；在重点开发区域，坚持环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进工业化和城镇化，加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，基本遏制环境恶化趋势；在限制开发区域，坚持保护为主，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加快建设重点生态功能保护区，确保生态功能的恢复与保育，逐步恢复生态平衡；在禁止开发区域，坚持强制性保护，依据法律法规和相关规划严格监管，严禁不符合主体功能定位的开发活动，控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。
（二）优化制度建设，强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构、构建绿色贸易体系
调整优化产业结构，构建环境友好型产业体系，是保护环境的治本之策。为此，应强化政策导向，在产业政策上强化环境准入。在确定钢铁、有色、建材、电力、轻工等重点行业准入条件时充分考虑环境保护要求，新建项目必须符合国家规定的准入条件和排放标准。已无环境容量的区域，禁止新建增加污染物排放量的项目。另外，还应转变贸易增长方式，构建绿色贸易体系，缓解资源环境压力。建议在我国进出口手续增加一个可调节的环境保护“闸门”，限制资源环境密集产品出口，鼓励资源环境密集产品进口，充分利用“两个市场、两种资源”。“闸门”可设置在以下三个环节：进出口环境关税、市场准入环节、投资环节。
（三）加大执法监察力度，完善政策协调体制，落实相关部门和领导干部责任
首先要加强国家监察，完善环境执法监督体系；其次要落实单位和领导负责，综合运用约束机制和激励机制，促进地方政府、企业和其他组织严格执行环境法规与标准，自觉治理污染，保护生态。这其中，尤其要加强使环境保护形成硬约束并以规划、考核、审批等硬手段体现的制度建设，将依托环境影响评价一票否决制度建立起来的“区域限批”和环境保护绩效根据主体功能区划的不同在领导干部政绩考核体系中占据相应权重这两项措施在全国普遍制度化；第三要强化遵守环境保护法规在其他部门工作中的前置性门槛作用，并通过建立部门间信息共享和协调联动机制增强环境监管的协调性、整体性。
（四）以人体健康为本优化环境保护相关行政资源配置并形成以人群健康影响为依据的环境管理制度
把“以人体健康为本”作为环保部门落实以人为本的科学发展观的原则，按照“以人体健康为本”的目标需求来配置环境保护行政资源，优先解决易于导致人群健康损害的污染。环保部门在环境污染监测和治理的对象上要从目前的传统污染物（如COD、和颗粒物PM10）“压倒一切”的模式逐渐、分区域的向兼顾有毒有害有机物、重金属、放射性物质以及细颗粒物（PM2.5）等对人体健康更具危害性的污染物控制模式转变。为此，要把构建国家环境与健康综合监测体系作为新时期环境保护工作的重要内容，并尽快在全国范围内开展主要环境因素及环境所致健康损害调查，基本弄清我国环境污染所致健康损害的种类、程度、性质及分布情况，掌握环境污染所致疾病谱，依据风险评估制订国家环境与健康风险等级区划，确定特征污染物和优先控制污染物名单，将其纳入常规监测体系并形成以健康影响为依据的环境管理制度，实行对环境质量的健康风险管理，对八项环境管理制度进行健康化改造。
（五）通过技术进步提高环境保护水平和环境管理效能
在目前的发展阶段，在重化工业仍然不得不大力发展的情况下，国家应通过产业、财税等方面的政策激励高污染行业的技术进步，以提高单位环境容量资源的经济产出，减小发展带来的环境压力；同时，要大力推动环保产业的技术进步，以提高环境保护水平和环境管理效能。
（六）进行农村环境重点整治
以农村聚居点人居环境质量为重点，构建城乡一体化生态环境保护格局。党的十七届三中全会提出推进城乡一体化制度建设：“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。”从资源配置上看，要有效推进公共资源均等配置，应统筹安排城乡生态环境保护，推动编制农村环境综合整治规划，将环境监测和治理体系覆盖到农村，加大农村聚居点人居环境综合整治的资金支持力度；从生产要素流动看，工业下乡必须符合农业农村生态环境保护的要求，要控制污染企业向农村转移。
注释：
① 相关指标为：约束性指标包括主要污染物（废水COD和）排放总量减少10％、森林覆盖率达到20％等。预期性指标是：工业固体废弃物综合利用率：2010年达到60％，年均增长4.2％。环境保护部2009年底公布这两个“十一五”减排目标均提前一年实现；而2008年我国的森林覆盖率指标提高到20.36％，提前两年完成规划指标。
② 我国从“七五”计划时期开始提出环保工作目标：《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》中明文“到1990年，使工业的主要污染物有50％—70％达到国家规定的排放标准”。但这一目标未按期实现。
③ 当然，这并非说我国目前已经到了环境库兹涅茨曲线的拐点——不仅因为相关数据欠缺使这种分析不易进行，也因为我国环境质量与经济发展的关系不一定呈现这样比较简单的变化现象。
④ 我国的减排工作在空气污染方面主要针对，这个工作也的确初见成效，但全国酸雨分布区域保持稳定和城市酸雨发生频率下降幅度不大，这种情况一定程度上是因为我国酸雨的类型已经从硫酸型向硫酸和硝酸复合型转化而NOX并未列为减排工作目标所致。同理，城市空气环境质量尤其是能见度等没有显著提高，也是因为与能见度以及人体健康关系密切的细颗粒物（PM2.5）没有被列为环境监测和治理项目所致。
⑤ 农村环境形势总体上比较严峻：乡镇企业污染较为普遍，农村每年产生的90多亿吨生活污水基本上是任意排放，2.8亿吨生活垃圾也是随意倾倒；化肥年施用量达到4700多万吨，有效利用率不到35％，单位农田使用的农药比发达国家多出30％～50％，造成土壤和水体污染加剧。由于公共财政长期忽视对农村的投入，农村聚居点和小城镇环境基础设施缺乏，道路、供水、垃圾、污水处理设施等欠账严重，农村人居环境面貌落后。根据原建设部的相关统计，2007年我国城市用水普及率为89.7％，城市燃气普及率为81％，污水处理率和城市生活垃圾无害化处理率均达到一定水平，而在2006年底，乡政府驻地用水普及率为60％，污水处理率和生活垃圾无害化处理率则较低，且全国仍有近2.5亿农村居民饮水不安全。
⑥ 农村人群呼吸系统、消化系统、泌尿系统等与生活环境、卫生条件、生活习惯有密切关系的感染性疾病患病率与城市相比下降不明显和恶性肿瘤发生率在一些地区有所升高是这一现象的例证，农村人群仍然面临感染性疾病和慢性疾病的双重威胁。
⑦ 我国人群总体健康水平不断提高，但若干与环境污染相关疾病的发病率和死亡率却呈上升趋势：过去30年，我国人群恶性肿瘤死亡率从83.65／10万上升至134.80／10万，出生缺陷发生率从1996年的8.87‰上升至2007年的14.79‰；我国城市儿童哮喘患病率从1990年的0.91％上升至2000年的1.50％，十年间上升了60％。扣除人口老龄化因素影响发现，大气污类与呼吸系统疾病和肺癌高发、水污染与消化道肿瘤高发具有高度相关性，而重金属污染对人体机能损害、环境污染对出生缺陷的影响也不容忽视。
⑧ 这种情况可以从这个数据管窥：近年来，我国环境投诉和因环境问题引发的群体性事件以每年30％左右的速度上升。
⑨ 《环境影响评价法》第二十五条规定：“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”可见，环境审批作为环保“第一审批权”，对一个地区项目建设、经济发展有着巨大影响。2007年1月，国家环保总局首次动用“区域限批”政策来惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。
⑩ 《纲要》中对约束性指标的描述是：“约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域，对地方政府和中央政府有关部门提出的要求”。《纲要》提出的22个经济社会发展主要指标中，有8个是约束性的，这八大约束性指标中与资源环境保护有关的占到一半。并将耕地保有量、单位生产总值能源消耗降低和主要污染物排放总量三个约束性指标分解到各省市，建立公报制度和考核制度，将三个约束性指标完成情况纳入对各地区的考核。
(11) 2007年通过《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》等（简称“三个办法”）将环境污染控制指标逐渐纳入了领导干部政绩考核体系。
(12) 就多数地方政府而言，连其发展理念也未转型，这可从三方面反映出来：A.地区定的经济增长速度一般都高于全国，而且越往下速度越高。全国不是只有一个GDP预期目标，而是各省、地、县各有各自的追逐目标，并且越往下速度越高，又都是经过同级人民代表大会通过，各自都要为之奋斗。“进一步加快发展”，到2010年人均GDP比2000年提前翻番，成为省、地、县“十一五”规划的主旋律；B.许多地区的高增长预期，又是以针对工业项目的高投入作为支撑的。不少省区市的“十一五”固定资产投资总额都成倍地高于“十五”，有的高出1.5倍、两倍甚至更多。这些投资又多有重大项目和招商引资项目作为载体。“以经济建设为中心，以项目建设为载体”、“坚持发展狠抓项目不动摇”，这一口号具有代表性；C.在产业结构的选择上，多数仍然强调工业，特别是重化工。有些工业特别是重化工业比重不大的省份，要求“十一五”重化工有一个大发展。工业强省、工业强市、工业强县，仍是各地最普遍的目标。
(13) 例如，随着我国消费生活水平的提高和城市化进程的加快，电子电器、房屋以及汽车等家用消费品的增长速度还要加快，家用电器报废的高峰期已经来临。预计仅在未来五年，需要报废的电冰箱有400万台，洗衣机有500万台，电视机有500万台。因此，废旧家用电器、建筑废弃材料、报废汽车和轮胎等回收和安全处置将成为未来10年乃至更长一段时间内一个严重的生活型环境污染问题。
(14) 环境保护是我国的基本国策，但其在政策体系上并未获得法律体系中基本法的上位地位，因此其政策协调问题较为突出。“十一五”期间，通过环境影响评价一票否决、区域限批制度部分实现了前置协调，通过“三个办法”间接实现了过程协调，但这种协调只是局部的，仍有许多领域未通过政策协调形成环境保护的合力。例如，作为一个企业是否合法存在的一个重要屏障的工商审批没有把环保作为前置条件——_在国家工商总局的规章“企业登记前置许可目录”里，环保就不是前置条件，连化工企业都可以越过环保局直接办理工商营业执照。
(15) 可以从标准和监测工作两个方面认识我国环境保护工作与保障人群健康目标还有很大距离：标准上，我国环境监测的重点是COD和等常规污染物，对与人体健康关系密切的重金属、有机污染物等指标的监测考虑较少。以评价环境污染与癌症发生风险这一问题为例，由于大多数环境致癌物未纳入我国常规环境监测，大多数地区无法提供与癌症发生密切相关的环境污染物数据（2005年，国际癌症研究中心已确认了200多项化学致癌物质，而当前我国空气质量标准10项指标中仅1项针对致癌物，地表水环境质量标准24项指标中只有4项针对致癌物，集中式饮用水源地环境质量标准109项指标中有31项针对致癌物。受监测能力的制约，致癌物监测未列入空气质量和地表水必测项目，纳入集中式饮用水源地必测项目的仅5项）；监测上，我国尚未建立环境与健康综合监测体系，应对重大环境与健康问题能力薄弱。环境监测和疾病监测是环境与健康的工作基础，而目前我国环境监测和疾病监测系统建设彼此独立，在监测点位和监测指标设置上二者存在不匹配情况，卫生部门的疾病监测网络未能对与环境污染相关的健康损害实施有效监控。尽管2007年11月，由卫生部和原国家环保总局牵头联合十六个部委局办发布了《国家环境与健康行动计划（2007－2015）》，将构建国家环境与健康综合监测体系列为一项重要任务，由于缺乏经费投入以及信息资源跨部门共享困难，这项工作当前无实质性进展。
(16) 同时设计、同时施工、同时投产使用。
(17) 工商、税务、质检、卫生、海关等部门都有法定的强制执行权，针对正在发生的违法行为可以采取查封、扣押、冻结等等强制措施。而面对一个企业超标排放污染物，环保局只能现场下达责令改正的通知。如果企业不停止排污，环保局在现场却无权拉闸使其停工，只能处以罚款。但环保法律没有对违法行为按日进行处罚的规定，一个行政处罚程序进行到法院强制执行阶段少说也要3个月，这还得是法院积极配合的状态下。何况，罚款的数额通常远低于排污的收益，这使排污者宁交罚款也不停止排污。
(18) 例如，江苏省环保厅于2008年10月出台了《关于当前全省环保系统进一步做好服务经济发展工作的意见》。该文件称，针对目前国际国内宏观经济形势发生的变化，全省环保系统要“在为百姓创造更好环境质量的同时”，也要“着力为发展腾出更多的环境容量，促进全省经济又好又快发展”。由此可见，环保暂时为经济让路的思想在一些地方已经出现。
(19) 占我国国土面积43％的东南部地区，承载着全国91％的人口，人口密度很高（接近日本人口密度），承载着全国绝大部分的污染负荷。
(20) 可举一例说明。2009年，“癌症村地图”在全国引起轩然大波。这是一个网名“双叶”的IT技术人员，根据记者邓飞刊登于2009年4月号《凤凰周刊》的“中国百处致癌危地——内地癌症村地图暴重度生态危机”的文章绘制而成，现在网络上广为流传。尽管“中国癌症村地图”与事实不尽相符，但反映出公众环境意识的提高，也给环保工作如何抓住重点指出了方向。
(21) 当前，我国已经进入了环境污染相关群体性事件的多发期。群体性事件频发有其深刻的社会背景。绝大多数群体性事件都是由于群众切身利益受到侵犯，利益诉求长期被漠视而引发。随着环境污染的加剧以及公众维权意识的增强，近年来环境投诉呈持续上升趋势，1995年群众来信总数是58678封，到了2006年，群众的来信总数已经达到了616122封，11年之间，环境信访的数量增长了10倍之多。信访问题如果得不到合理的解决，有相当数量会转化为群体性事件。近年来因环境问题引发的群体性事件正以年均30％的速度递增，部分省份曾集中暴发，例如，2000－2004年广东共发生群体性事件16523起，其中因信访问题得不到妥善解决而诱发的群体性事件有10285起，占62.2％。
(22) 例如，在应对气候变化中，若设定温室气体排放额度，就意味着将全球的大气环境作为有价资源进行初始分配，设定排放空间，限制能源使用总量和经济发展空间。正是应对气候变化问题的这一经济本质，才引发了发达国家与发展中国家关于其历史排放责任的追究和现实减排责任的区分，才出现了气候变化问题的政治分歧。其他全球环境问题不同程度地存在类似问题。
(23) 具体表现为：一是在现有国际环境公约和议定书下，强化履约的法律约束力和惩罚措施，例如气候变化公约和京都议定书下的有关机制及其修订讨论以及WTO下关于环境与贸易挂钩的制裁问题的讨论。而且，这种刚性化出现了单边或区域主义现象，例如，欧盟关于征收航空排放温室气体税的讨论。二是建立强大的全球环境治理机构。近两年，欧盟等集团和国家极力主张启动一个关于建立类似世界贸易组织性质的全球环境组织的进程，加强全球环境管理的管制力。
(24) 多数发达国家从工业化步入后工业化、进入信息经济的战略是基本成功的，其替代其经济结构中的污染产业、提高资源环境效率的政策也是很有成效的。总结这些发达国家的经验，我们发现：较高的能源、资源和环境容量价格与强势贷币是发达国家环境经济战略转型的必要条件。目前，尚未发现任何国家是在维系低能源、资源和环境容量价格与弱势货币的基础上，成功实现环境经济战略转型的。凡实施低能源资源环境价格与弱货币的国家都是经济转型不彻底的国家。中国如果在这两方面的政策上若能效仿，则这种转型也有可能成功。
(25) “四个不批”，即对于国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目，一律不批；对于环境污染严重，产品质量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目，一律不批；对于环境质量不能满足环境功能区要求、没有总量指标的项目，一律不批；对于位于自然保护区核心区、缓冲区内的项目，一律不批。“三个严格”，即严格限制审批涉及饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目；严格控制高能耗、高污染、高耗资项目建设，坚决杜绝已被淘汰的项目以所谓技术改造、拉动内需等名义重新上马；严格按照总量控制的要求，把污染物排放总量指标作为区域、行业、企业发展的约束条件。2008年，环境保护部对总投资4737亿元的156个“两高一资”项目暂缓审批或不予批复，有力地促进了产业结构调整和落后产能淘汰。
(26) 一般认为，中国从政府层面开始环境保护始于1973年。
(27) 目前，我国的主要污染物排放总量仍然较高，“十二五”期间继续减排仍是基础性工作。但由于“十一五”期间减排工作尤其是工程减排的绩效较好，主要的末端治理手段已经没有太多潜力可挖（如火力发电厂的脱硫机组安装率已经很高且运行率也不低），这种情况下如果仍然对等主要污染物提继续削减10％排放量的指标，从操作性而言不太现实。再加上COD和这类污染物与人体健康的关系不太密切，适当降低减排要求是理性的。
(28) 以行业固定资产投资、产品产量、单位工业增加值污染排放系数等关联指标进行分析，以判定环境发展态势。与地区环境基尼系数略有不同的是，行业环境基尼系数的计算是基于行业工业增加值与污染物排放量。但分析行业基尼系数更重要的意义在于识别高污染行业的基础上，通过诊断系数的时间变化序列，分析该行业的技术进步水平和产业结构调整效果。
(29) 要考虑增设臭氧、细颗粒物（PM2.5）、挥发性有机化合物（VOC）、能见度等与人体健康关系密切的指标，以更全面地反映城市空气质量，为减低人群健康风险提供科学依据。
(30) 这个指标由于我国的基础调查和报告制度尚不完善在操作性上会有问题，但有的区域已经开始了这种制度体系的建设（如淮河流域），有的国家已经使用了这种环境质量指标（如韩国力争2020年将处于环境污染导致健康损害风险中的人群降低50％），所以还是建议增设这个指标。为说清全国和重点流域、区域环境质量状况及其变化可能对我国人群健康的影响，掌握危害人体健康的主要特征污染源和污染物排放情况，实现对环境污染导致健康损害的有效预警和风险管理，迫切需要在现有环境监测项目中，增加与健康关系密切的特征污染物，如重金属、有机物、放射性物质的监测指标，并对重点地区进行定期监测。
(31) 这个指标的依据是2008年7月24日国务院召开的全国农村环境保护工作电视电话会议。其中提出：农村生活污水处理率、生活垃圾处理率、畜禽粪便资源化利用率、测土配方施肥技术覆盖率、低毒高效农药使用率均提高10％以上。到2015年，农村人居环境和生态状况明显改善，农村环境监管
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