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[分类号] C 913.7
社会保障问题是一个世界性的课题。任何一个国家都存在着失业问题、贫困人口问题和老年人的生活保障问题。中国当前正处于以市场经济为框架的新的历史时期，人们日常生活和工作中会发生疾病、工伤、死亡、失业和养老等风险，而当个人经济上无力承受时，需要政府和社会的帮助来抵御市场出现的风险，保证最基本的生存权力和生活需要，因此，建立和健全社会保障体系是各国政府社会政策的重要组成部分，成为政府的一项基本职能。
1 我国的社会保障体系
社会经济保障体系是一个有机的整体，它由个人自保、企业自保、社会保障和商业保险等分支系统组成，各分支系统既各自独立完成一定的保障功能，又互相联系，共同完成对全社会的经济保障功能。在整个社会经济保障体系中，社会保障占有重要的地位，起主要作用，而商业保险和其他保障是社会保障的补充，起辅助作用。我国的社会保障制度主要由社会保险、社会救济、社会福利三部分组成。社会保险是指以立法形式，由国家、集体和个人共同筹集资金，确保公民在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。社会救济是指国家对收入在贫困线以下的公民和因自然灾害遭受损失或其他不幸事故而暂时生活困难的公民所提供的物质帮助。社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利既包括社会保障制度，又包括政府举办的文化教育和医疗卫生事业、城市建筑（特别是住房）事业以及各种服务事业等；狭义的社会福利仅仅是指由国家出资兴办的、以低费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或服务的一种社会保障制度，主要包括国家、企业或集体兴办的老人院、幼儿园、福利企业等，目的是为了使那些无生活来源的孤、老、残、幼者能得到与大多数人境况一致、起码的生活待遇、生存条件。
以上是我国社会保障体系的基本内容，其中，社会保险是核心内容。另外，社会服务，即社区内的各种公益性服务，也是整个社会保障体系中不可分割的组成部分。
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市场经济条件下建立我国社会保障制度的作用和意义
从世界各国的经济发展来看，绝大多数国家都根据本国国情建立起了社会保障制度，尤其是实行市场经济的国家，制度更健全，更完善，为本国的经济发展、社会稳定奠定了良好的基础。今天，在建立我国社会主义市场经济体制的过程中，也在努力地完善这一制度，根本原因就在于它是市场经济不可分割的组成部分，具体表现在以下几个方面：
2.1 社会保障具有稳定功能
一个国家要想长治久安，一个社会要想稳定和发展，根本前提是使社会成员的物质生活获得保障。当一部分社会成员的生存发生困难时，政府和社会给予他们物质帮助，以维持其基本生活，这就有助于消除社会的不安定因素。因此，西方学者把社会保障称为是社会经济运行的“安全网”和“减震器”，以维护社会的稳定。在市场经济条件下，市场机制是基础性的调节机制，它主要是借助于市场上的供求关系、价格参数以及竞争进行调节，保证微观经济的高效运行。但是，它难以保证宏观经济的顺利进行，这是因为，它在追求高效率的同时，竞争必然会排斥老、弱、病、残、孕、伤、穷等不能正常从事劳动的人，而这些人的基本生活如果难以维持，就会产生严重的社会问题。因此，实行市场经济的国家都不得不实行政府干预，建立和健全社会保障制度，为以上几种人提供基本的收入保障和健康保障，保障他们基本的生活需求，这样，就既保证了市场经济的高效率运行，又保证了资源分配的相对公平，促进了社会稳定。
2.2 社会保障可以缓解市场经济中效率与平等的矛盾
社会保障属于分配范畴，是对国民收入的再分配。根据经济学的原理，一般来说，收入分配有三种标准：第一个是贡献标准，即按生产要素的价格进行分配。这种分配标准能保证经济效率，有利于鼓励每个社会成员充分发挥自己的能力。但是，由于各社会成员的能力、机遇的差别，又会引起收入分配的不平等。第二个是需要标准，即按社会成员对生活必需品的需要分配国民收入。第三个是平等标准，即按公平的准则分配国民收入。后两个标准有利于收入分配的平等化，但不利于经济效率的提高，这就是平等与效率的矛盾。在市场经济中，分配原则是效率优先的原则，市场经济本身没有自发实现平等的机制，因此，缓解这一矛盾的方法就是按效率优先的市场原则进行分配，再通过政府的收入政策来解决收入不公问题，在一定程度上实现收入分配平等化。主要的收入分配政策有两个：第一，税收政策，主要是通过累进所得税制度来缩小收入差距。这是通过对富人征收重税来实现收入分配平等化。第二，社会保障政策，就是通过给穷人补助来实现收入分配平等化。如各种形式的社会保险，制定最低工资标准的立法，向失去工作能力和失业的人员发放一定标准的补助金，可以改善他们的生活条件。另外，通过向失业者提供就业机会与职业培训等，可以提高他们的素质，创造就业机会。因此，实行社会保障制度有利于收入分配平等化，从而缓解市场经济中公平与效率的矛盾。
2.3 社会保障制度是市场经济条件下生产要素合理流动、 资产存量重组的基本前提之一
在市场经济条件下，激烈的市场竞争必然带来生产要素尤其是劳动力的流动和资产存量的重新组合，从而促进社会经济资源的合理配置。如果没有一个完善的社会保障制度，企业的正常竞争、结构调整、破产兼并以及财力物力的重新调度、劳动力的正常流动等一系列资源优化配置活动就会受到阻碍。
从生产要素的劳动力市场来看，劳动力市场是市场经济条件下经济正常运转不可缺少的一部分。它是指劳动力的供求双方自愿进行的劳动力使用权的转让与购买活动的总和，它以劳动力流动为前提。劳动力流动给市场带来了竞争，保证了劳动力市场的活力及效率。但是，劳动力个人与社会也要为此付出一定代价，就是失业，即愿意就业的劳动力被排除在经济过程之外的情况。劳动力市场制度下是公开失业，它是以保证企业内部效率为前提的。在计划经济体制下，我国长期以来采取行政配置劳动力资源的方式，造成了以企业内部在职失业的隐性失业。这虽然使由于公开失业而产生的各种社会问题相对少一些，但却是以经济效率的低下，人力资源的巨大浪费为代价的。消极后果表现为：一是企业劳动生产率下降，降低了企业效益和经济增长速度；二是企业内部缺乏竞争压力，人浮于事，不利于改善劳动力素质。与公开失业相比，隐性失业对经济造成的影响更为严重。因此，市场经济条件下，要将隐性失业转化为公开失业这不仅是失业方式的转化，而且是劳动力资源配置、劳动力流动方式的转化。
再从国有企业资产存量的改革来看，我们都知道经济体制改革的一项重要任务是建立现代企业制度，搞活国有大中型企业，其中一项重要措施就是实行资产重组，1997年以来国务院多次提出要鼓励优势企业兼并效益不好的企业，规范破产，实施再就业工程，对现有资产存量进行重组。对于被兼并企业的富裕职工、破产企业职工如何安置是个重要问题，要顺利实行优胜劣汰，实行资产重组需要有社会保险配套措施，保证下岗职工、失业人员的基本生活。
在市场经济条件下，失业不可能完全消除，对政府来讲，要做的是把失业风险控制在社会能承受的限度内，同时对失业者的基本生活给予保证，因此，必要的社会保障制度是市场经济条件下生产要素合理流动、资产存量重组的基本前提之一。对于从行政资源配置方式向市场资源配置方式转化的中国来说，建立有效的失业保险制度对于劳动力市场的发育尤其重要，它能在一定程度上减轻失业所带来的心理冲击，同时也可以激励从业人员更加努力工作，因此，建立健全社会保障制度，可以妥善地解决劳动力退休和失业后以及其他方面的生活保障问题。
3 我国社会保障制度改革中应注意解决的思想认识问题
建国以来，党和政府高度重视社会保障问题，几十年间，在国家经济不太发达，财力有限的情况下，仍然花费巨额资金用于社会保障事业。但是，我国长期形成的社会保障制度主要是为了适应高度集中的计划经济体制和统收统支的财政管理体制的需要，基本上实行的是“供给制”。主要做法是：1）国家制定保障条例，各地方、各部门、 各企业单位组织实施；2）保障提供标准统一；3）劳动保险与就业高度结合；4 ）企业保障支付列入生产成本或营业外支出；5 ）行政事业单位保障支付的资金由国家财政统一拨款； 6）非劳动者的一部分医疗保障与其配偶、父母或子女的就业相联系；7 ）农村医疗和其他部分社会保障主要依靠农村集体经济积累的公益金；8）自然灾害救济、 无劳动能力者的生活开支、因公致残和革命烈士的家属优抚金等由国家财政拨款支付。这种社会保障制度与我国建国初期的经济条件和管理体制相一致，为保证一部分社会成员生活，为经济和社会稳定，做出了很大的历史贡献。然而，进入80年代以后，随着我国经济体制改革和对外开放的进程，特别是市场经济体制的建立，市场成为资源配置的主体，无论是劳动资源的配置，还是企业作为独立核算的经济实体，都要求社会保障逐步改“供给制”为“社会化”。原有的社会保障制度已明显不能适应新的经济形势要求，既不利于社会保障功能的发挥，也不利于社会主义市场经济体制的建立和健全。
根据党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，我国社会保障制度改革的目标是：要逐步建立适应社会主义市场经济体制需要的，资金来源多渠道、保障方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系。这一体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的社会保障体系。从1994年以来，我们国家在一些发达地区的大城市试行比较规范的社会保障、养老金、失业保险、医疗保险的改革，几年来社会保障事业发展迅速，到1997年末，全国有8770万职工参加了基本养老保险，2450多万离退休人员参加了离退休费社会统筹；1300万职工参加了大病医疗费用社会统筹，103 万离退休人员参加了医疗费用统筹。在过去的一年中， 各级劳保机构为380多万人提供了失业救济。全国已有41.5%的乡镇建立了农村社会保障网络，参加农村社会养老保险的达7035万人。社会福利事业、城镇社区服务网络继续发展；社会救济工作进一步加强， 全国330多个城市已建立居民最低生活保障制度，共有192万人得到最低生活保障救济。 城乡各种社会救济对象得到国家救济的已达5532万人次。优抚安置工作有所加强，国家抚恤、补助各类优抚对象450万人，妥善安置了退伍军人的生活和就业。 政府在稳定社会、稳定人民生活、发挥社会保障功能方面取得了一定成绩。但是，社会保障不仅仅是政府行为，建立中国特色的社会保障体系不仅需要解决法律、政策、资金等方面的问题，还需要解决思想方面的模糊认识，当前在我国社会保障体系建设中以下一些问题需要澄清。
1）对社会保障体系的以偏盖全。当前， 由于人们对社会保障体系了解的还不够全面，存在着认识上的偏差，最突出的就是把社会保险放到了不适当的位置，以致于一谈中国的社会保障体系就只谈社会保险，把社会保险等同于社会保障。实际上我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄六大项。社会救济是最低层次的社会保障，保障生活贫困者的最低生活；社会保险是基本保障，保障失去劳动能力的劳动者；社会福利是增进城乡全体居民生活福利的最高层次的社会保障；社会优抚是特殊性质的社会保障，保障军人及其眷属的基本生活；而社会互助和个人储蓄是补充保障。它们相互补充、各司其职，共同构起社会安全网的完整体系，过分地强调哪一个项目的重要性，而忽视其他项目，都是片面的。由于经济发展水平和国情不同，社会保障的范围大小、项目多少、水平高低各国不尽相同。朱镕基总理在1998年5 月召开的国企下岗职工基本生活保障和再就业工作会议上指出，养老、失业保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度，构成我国现实条件下，有中国特色的社会保障制度。明确了当前社会保障制度的范围和工作重点。
2）社会保险与商业保险相混淆。 长期以来人们习惯了社会保险的“供给制”，其实社会保险与商业保险一样，要求受保人或其就业单位向社会保障机构缴纳一定的费用，并且也具有风险分担、互助互济的保险功能。从表1中可看到二者的主要区别。
表1 社会保险与商业保险的区别
不同点社会保险 商业保险
行为依据
依法实施的政府行为
依合同实施的契约行为
实施方式强制实施自愿原则
强调原则社会公平个人公平
保险基金 个人、企业、政府共同承担 完全由个人缴纳保费
保险功能只能满足较低层次要求可满足各个层次的要求
我国的社会保险制度包括养老保险、失业保险和医疗保险等内容。1998年11月在京召开的全国城镇职工医疗保险制度改革工作会议上，中央和国务院已作出决定，从1999年起取消我国职工“公费医疗”、“劳保医疗”制度，建立新的社会医疗保险制度。从我国国情出发，这种医疗保险制度是一种“低水平、广覆盖”，基本医疗保险费由单位和个人共同负担的新型制度，只能对劳动者提供基本的医疗保障，当发生超过医疗保险规定的费用上限的大病时，就要靠商业医疗保险等途径解决，商业医疗保险将逐步成为我国社会医疗保险的补充。
3）国家和集体（企业）包揽过多，个人自我保险意识淡漠。 长期以来，由于片面强调社会主义优越性和福利性的影响，出现了国家统包的局面。造成国家和集体（企业）包揽过多，负担过重，个人自我保险意识淡漠，同时也出现了医疗费用开支过多，一人有病，单位开药，全家吃药，吃国家大锅饭，造成医疗资源的严重浪费。因此要加强宣传，改变传统的社会保障观念，变传统的国家保障和单位（企业）保障为真正意义上的社会保障。目前不可能采取欧美式的社会保障和福利型保障，因为我们国家地广人众，经济不发达，国家财政资金困难，还没有能力承担较高的基本保障责任。另一方面，也不可能采取新加坡等东南亚国家的完全个人储蓄型保障，因为各地经济发展不平衡，居民收入水平差距大，要考虑个人的承受能力。所以要从国情出发，按照市场经济的要求建立由国家、单位、个人共担风险的社会保障机制，提倡自助和市场型互助相结合，加强个人的自我保障意识，减轻国家和单位（企业）的经济负担。
社会保障资金的来源和集资方式是社会保障制度的核心问题。当前，我们国家正在进行以养老保险、失业保险和医疗保险等社会保险制度的改革，保险基金的筹集实行的是社会统筹与个人账户相结合的办法，由国家、单位（企业）、个人三方按一定的比例分别负担。这种办法实施以来仍不尽人意，已出现一些问题，由于现行的社会统筹管理分散，分别由劳动、人事、卫生、民政、保险公司等部门管理，筹资比例相差很大，有的省高达39%，有的省只有15%，带来负担的不均衡，也导致老城镇因退休养老负担重，社会保障资金供求缺口无法解决，而新城镇因退休养老负担轻，出现社会保障资金大量结余；边远地区因经济落后，社会保障支出难以保证，而沿海地区因经济发达，社会保障资金丰欲等矛盾。不少地方出现了企业不缴、拖缴、少缴社会保障资金的情况，影响了社会保障收支的正常运行。
根据我国社会生产力及各方面的承受能力，借鉴国际上通行的办法，如果用征收社会保障税来取代现行的社会统筹办法，解决养老、失业等资金来源，由中央政府统一掌握社会保障支出和部分社会保障资金，用于地区之间、行业之间的余缺调剂，可以克服现行统筹办法的弊端。通过法律形式开征的社会保障税，既能保持社会保障筹集资金在较长时期有连续性和稳定性，又能保证所有负担社会保障义务的单位和个人及时、足额缴纳，同时可以加强公民的纳税意识和自我保障意识。关于纳税人的确定：为了改变目前社会保障范围窄的现状，社会保障税的纳税人不能局限于国有企业，还应当包括城镇集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业与个体企业以及行政事业单位与社会团体和这些企业、单位的职工。关于课税对象的确定：应以工薪收入作为课税对象。企业、单位以职工工资总额作为纳税对象，职工以工薪收入作为纳税对象，个体与私营企业主按缴纳个人所得税的所得额作为课税对象。征收社会保障税通过税法的形式统一全社会的筹资比例，可以实现在同一比例下“多收入者多缴，少收入者少缴”的社会保障负担“纵向公平”和“收入相同者负担一致”的“横向公平”，使资金来源多渠道、社会保险多层次、权力与义务相对应，保障多种所有制和多种经济成分中各类劳动者的基本生活条件，从而推动市场公平竞争、维护社会稳定，促进社会保障事业的发展。
收稿日期：1998—06—10
标签：社会保障体系论文; 市场经济论文; 社会保障资金论文; 社会保障支出论文; 企业经济论文; 社会问题论文; 经济学论文;