权力下放与分离主义治理
——基于亚齐与菲南的案例分析
李 捷 雍 通
[摘 要] 关于权力下放对于分离主义治理的效用问题，国际学界存在明显的分歧。较之西方的经验和案例，东南亚国家的相关实践可进一步丰富分离主义治理的理论和路径探索。通过自上而下和自下而上的路径，印尼与菲律宾两国各自在亚齐与菲南的权力下放协调了两地分离情绪得以滋长的经济和认同话语。在效用层面，两地的治理实践在实现地区和平、分离武装的政党化转型方面均有积极的进展，而在国家一体性建设与国家认同协调方面，仍有待进一步加强。
[关键词] 权力下放； 分离主义； 亚齐； 邦萨摩洛； 政党化转型； 国家认同
前 言
分裂与反分裂(1) 分裂主义，又称分离主义，即现存国家的一部分人口在所属国家的反对下，力图将其居住的领土从所属国家脱离，建立一个新的独立国家或并入其他国家的系统思想和行为。与之相对应，反分裂可以界定为反对国家的分裂、实现或维护国家统一的思想及行动。因主要涉及外国案例，本文统一用“分离主义”，在简称中则尊重用语习惯用“分裂”、“反分裂”。 的博弈及斗争在形塑国家疆域及世界政治的同时，也直接影响地区安全及国际关系。但在现有研究中，国内外学界主要侧重于对分离主义产生机理及具体案例的分析，关于国际社会特别是东道国反对分离主义的研究仍缺乏系统的梳理。
在分离主义治理方面，近年来学术界主要关注点包括：(1)国家反分裂策略选择的差异；(2)权力下放与分离主义治理；(3)未获承认的分裂实体的地位问题等等。其中，在分离主义的治理策略中，权力下放(自治)(2) 关于权力下放的用词，国际学界尚未达成一致，一般包括decentralisation、devolutionary，其他还包括“分权”(Power Sharing)、“区域自治”(Territorial Autonomy)等，本文暂时未对它们之间的细微差别作详细区分。 的效用问题引发了较大的学术争议。政治学界对于权力下放和分离主义的相互关系存在较大争议。一派认为政治放权大体上减少了当今世界的族群冲突和分离主义(3) Ian S. Lustick, Dan Miodownik and Roy J. Eidelson, “Secessionism in Multicultural States: Does Sharing Power Prevent or Encourage It?”, American Political Science Review ,Vol.98, No.2, 2004.，认为在民主国家，较为彻底的政治放权明显降低或抑制了族群冲突烈度和分离主义运动，例如在苏格兰和加泰罗尼亚的分离主义运动始终处于政府可控范围内；另一派则认为政治放权通过强化地区族群认同，提供地方政府动员族群运动的资源以及制定一系列歧视其他族群的政策，进一步升级了族群冲突和分离主义(4) Lijphart, Arend, Ronald Rogowski, and Kent Weaver, Do Institutions Matter ?, Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 1993, pp.302-344; Carol Skalnik Leff, “Democratization and Disintegration in Multinational States: The Breakup of the Communist Federations”, World Politics , Vol.51, No.2, 1999.。
2017年，全世界共有41例因分离主义引发的冲突，在同一年，共有54个围绕自治权益的冲突，后者涉及提升国家内某些群体地位的呼吁(5) Heidelberg Institute for International Conflflict Research, “Conflflict Barometer 2017”, https://hiik.de/conflict-barometer/bisherige-ausgaben/?lang=en, p.16. 。客观言之，权力下放作为一种制度安排，是国家试图“从边缘民族的工作中寻找新的使中心合法化的形式”(6) Armand Mattelart, “Communications in Socialist France: the Difficulty of Matching Technology with Democracy”, in Cary Nelson and Lawrence Grossberg, eds., Marxism and the Interpretation of Culture , Urbana and Chicago, IL: University of Illinois Press, 1988, pp.593-594.，现有研究结论的差异主要源于对分离主义治理问题的简单化处理。一是忽视民族冲突与反分裂斗争的阶段性差异，仅仅将反分裂等同于结束冲突；二是忽视了反对分离主义、维护国家统一的长期性，未能重视其中国家民族共同体意识、国家认同建构的长期挑战。
在此视角下，作为发展中地区、民族宗教多元化的东南亚地区，其分离主义的治理进程和经验无疑可以为我们提供重要的参考。2005年8月，在经历30余年的暴力冲突后，印尼中央政府与“自由亚齐运动”(GAM)最终签署和平协议。协议规定，“自由亚齐运动”放弃独立目标并解除武装，印尼政府军队撤出亚齐，特赦政治犯，并给予亚齐高度自治权。2006年7月，印尼国会通过《亚齐自治法》，赋予亚齐地方政府更大自治权。此后，“自由亚齐运动”逐步实现了由分离主义向地区自治的转型。2014年8月，菲律宾政府与“摩洛伊斯兰解放阵线”(MILF)就《邦萨摩洛基本法》的最终版本达成一致，作为进一步放权的标志，双方同意以“邦萨摩洛”政治实体取代现有的“棉兰老自治区”。2018年5月底，菲律宾国会正式通过了延宕多时的《邦萨摩洛基本法》，正式批准在以穆斯林居多的南部棉兰老省成立邦萨摩洛自治区，从而为结束菲南多年的武装冲突迈出了关键一步。2019年起，菲南各地陆续举行自治区公投并组建自治政府，当地和平进程正稳步推进。
相对西方的经验和案例，东南亚国家的相关实践可进一步丰富分离主义治理的理论和路径探索。本文将以亚齐与菲南地区的实践为基础，对权力下放在分离主义治理中的有效性展开分析，以期进一步厘清该理论的学术争议。
一 权力下放的相关理论及其效用争议
权力下放是许多国家行政组织改革的重要内容，同时也是一些国家化解国内群体不满与矛盾的重要手段。但是在分离主义的治理中，其效用却因分离主义的特殊性和长期性而存在较大分歧。
1.权力下放的制度设计
一般认为，对特定族裔群体的不平等对待所导致的不满是族群冲突及内战的主要动机。 因此，族群权力分享成为降低内部冲突风险的重要理论和实践议题。就理论而言，权力分享可分为包容和分散的权力分享两种类型。包容性体制安排要求若干缔约方或团体参与特定机关或决策过程，其涵盖少数群体代表的保留立法席位或行政职位及参与联合军事任务等；分散的权力分享体制通过向地区或部门下放决策权来分配权力，例如族群联邦制、族群地方自治等，它们将权力从中央政府转移到地方当局，并保证这些政府的自主权以及对地方选区的责任(7) Nils-Christian Bormann, Lars-Erik Cederman, “Power Sharing: Institutions, Behavior, and Peace”, American Journal of Political Science , Vol.63, No.1, 2019.。根据1999年联合国开发计划署的报告，权力下放或分权治理，是指权力的重构或重组，以便根据辅助性原则在中央和地方的各级治理机构之间建立共同责任制度，从而提高治理体系的整体质量和效力，同时提高次国家级政府的权威和能力(8) UNPD, “Decentralization: A Sampling of Definitions”, Working Paper, October, 1999, https://www.mendeley. com/catalogue/decentralization-sampling-definitions/, p.2. 。
所以说，权力下放属于政治分权的一种形式，侧重于权力的纵向分配，即在多层次的政府间存在纵向的权力分配，在至少一个问题领域拥有独立的决策权(9) 在分离主义研究中，越来越多的学者倾向于用“分权”取代“联邦制”一词，因为这一制度还能涵盖国内地方政府具有独立决策权的单一制国家，如西班牙和意大利。 。在大多数情况下，分权体系的治理主体存在三个不同层次的政府：国家一级、次国家区域一级和地方一级。独立决策权是指这些不同层次的政府可以就某些事项立法，各国权力下放的层次和力度亦有着明显的多样性。简言之，权力下放是将权力和责任下放给地方政府(Local government)，让决策归属次国家机构。放权最重要的形式之一是建立直接选举产生的地方议会和行政机构，这是地方自治机构的主要组成部分。各国政治权力下放的程度取决于地方立法机构所控制议题的数量和重要性。
目前，权力下放不仅是各国行政组织改革的主要内容，也是多民族国家解决内部族群矛盾的制度路径之一。现代多民族国家在国家整合过程中，边缘民族主义运动往往成为国家建立政权合法性的阻碍。因此，在某些情况下，权力下放作为一种遏制策略，是国家在承认群体特殊自治权的基础上维护国家统一及建构合法性的手段。在政治、经济以及文化等层面的权力下放，被认为可以减少不同地区之间或地区与中央政府之间的实际或感知的不平等，是一种有利于预防或减少冲突的制度安排(10) David R. Cameron, Gustav Ranis, and Annalisa Zinn, Globalization and Self -determination :Is the Nation -State Under Siege , Routledge, 2006, p.203.。
①实施生态工程建设与管理离不开联邦政府的大力支持。针对生态问题范围广、难度大、所需经费多的现实，虽然佛罗里达州政府全力支持水资源管理局为环境修复所做的各项努力，但两者的力量仍远远不够，联邦政府的支持成了解决问题的关键。
民众对停火协议及权力下放制度的支持度，事关分离地区的长期稳定与和平。整体来说，当地民众的和平意愿成为分离主义选择制度内妥协的宏观背景。据菲律宾民调机构社会气象站2018年12月16-19日进行的调查结果显示，79%的穆斯林受访者赞成《邦萨摩洛组织法》；在棉兰老岛接受调查的成人中，41%赞成，31%反对，约28%尚未表明态度。同时，该法在基督教会成员中获得15%净赞成票，在天主教徒中获得10%，在其他基督徒中获得9%的支持(33) SWS, “79% of Muslims Nationwide Favor Approval of the BOL”, January 21, 2019, https://www. sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20190121230544 。
权力下放作为相关国家应对分离主义挑战、维护国家统一的制度工具，在欧洲以西班牙和英国较为典型，但是两者在放权的程度及应对分离的限度等方面均有一定差异。1978年《宪法》和1981年《自治协调法》是当代西班牙民族政策的主要法律依据。为了延续西班牙的集权主义传统，同时考虑到历史上长期的地区/省际裂痕和多民族问题,民主化时期的西班牙政治精英们创造了一种中央集权和地方自治结合的新型政治结构——一元化非均衡国家自治区模式(13) 王建娥：《一元化国家框架下非均衡性区域自治制度探索》，《西北师大学报(社会科学版)》2017年第4期。 。当代西班牙的民族政策在西班牙绝对主权的基础上基本尊重了加泰罗尼亚和巴斯克现有省建制和地区自治形态，试图推动国家集权和地方自治、国家建设和地区(民族)特性以及国族认同和族群认同并轨发展。而这种非均衡自治模式主要体现在，巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚作为“历史民族”享受快速自治进程和较高自治权，而其他地区自治进程较慢且享有有限的自治权。1997年5月英国工党上台后，全面推动了对地方的权力下放，推动苏格兰、威尔士和北爱尔兰分别建立起地方分权议会，并将最核心的部分立法权和财政权转移至地方，逐渐确立了地方政治放权制度。英国政府针对地方的权力下放，在制度上巩固了《北爱尔兰和平协议》，最终促使“北爱尔兰共和军”等暴力分离势力放弃武装抗争，维护了国家的统一。
2.关于权力下放效用的争议
当代分离主义的根治是一个普遍性的难题，它并不完全取决于中央政府的意愿、方式和妥协的限度，在中央与分离地方、国家主体与分离群体等结构性的矛盾中，分离主义作为一种系统的政治思想和行为将长期存在并随时激化。权力妥协的有限性与结构性矛盾的长期性成为学术界对权力下放效用问题产生争议的重要原因。
邢先生1935年出生于海南岛乐东县黄流镇，17岁中师结业考入华中师范学院中文专修科，因成绩优良结业后留在华中师范学院中文系汉语教研室工作。因路途遥远，加之经济困难的缘由，他出岛32年后才第一次回到故乡。这32年间，邢先生完全靠家书与父亲等亲人交流。这部书收录邢福义先生自1955年至1991年寄给父亲的信件，时间跨度37年。鸿雁传书，向父亲报告学习进展、工作情况、个人思想、生活状况，倾吐对亲人与故乡的思念。全书反映了作者及其家人这一时期的人生历程和家庭变迁，展示了作者在语言学领域不断成长进步的学术生涯，在一定程度上折射了我们国家该时期的社会变革，表现了当代中国知识分子的风雨人生和家国情怀。
拉里·戴蒙德(Larry Diamond)就认为，自治可以缓解或遏制分离主义的压力，而不是刺激了分离主义(14) Larry Diamond, Marc F. Plattner, Nationalism ,Ethnic Conflict and Democracy , Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1998, p.4, p.5.。有学者进一步指出，在西班牙、英国和加拿大，分权(权力下放)加强了地区的身份认同，并且在三个案例中，它促进了地区和国家双重身份的出现或合并(15) Montserrat Guibernau, “National Identity,Devolution and Secession in Canada, Britain and Spain”, Nations and Nationalism ,Vol.12, No.1, 2006.。关于尼日利亚在非洲比较背景下的联邦制经验研究认为，比夫拉战争后尼日利亚通过联邦制的完善和资源收入央地分享的制度化，有效地防止了比夫拉暴力分离主义的再次发生。该研究认为，尽管尼日利亚缺乏根深蒂固的民主并且普遍存在腐败现象，但尼日利亚的经验为非洲其他多民族国家提供了一种潜在的权力下放模式(16) Suberu, R., “Federalism in Africa: the Nigerian Experience in Comparative Perspective”, Ethnopolitics ,Vol.8, No.1, 2009.。
但是，面对分离主义的短期蛰伏和长期挑战，有研究却发现，权力下放作为中央政府规制分离主义的一种妥协制度，可能导致的最大隐患在于权力下放(或分权)间接刺激了地方性政党的产生和发展(17) Bunce, Valerie, Subversive Institutions :The Design and the Destruction of Socialism and the State , New York: Cambridge University Press, 1999; Kymlicka, Will, “Is Federalism a Viable Alternative to Secessionism?”, in Percy B. Lehning, ed., Theories of Secessionism , New York: Routledge Press, 1998; Snyder Jack, From Voting to Violence :Democratization and Nationalist Conflict , New York: Norton, 2000.。有学者对30多个不同国家的分权实践研究之后承认，各国实施分权以应对族群冲突和分离主义的效果存在差异。作者使用了从1985年到2000年30个民主国家的统计分析，来证明分权或许能够直接通过使政府更加贴近人民以及增加人民参与政治的机会来减少民族冲突和分离主义，但是分权也有可能间接通过鼓励地方政党的发展而增加了民族冲突和分离主义。地方政党通过加强民族和地区认同，导致政策的利己化和排他化，从而增加了民族冲突和分离主义(18) Dawn Brancati, “Decentralization: Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secessionism?”, International Organization , Vol.60, No.3, 2006.。
相关研究承认，在冲突后的环境中，只有中央一级的权力分享安排才能减少冲突再次发生的可能性。相比之下，冲突后使用区域自治以实现和平的可能性太小，也太迟了(19) Lars-Erik Cederman, Simon Hug, Andreas Schäde and Julian Wucherpfennig, “Territorial Autonomy in the Shadow of Future Conflict: Too Little, Too Late?”, American Political Science Review , Vol.109, No.2, 2015.。最新的研究结果显示，尽管有一些证据表明，权力下放制度通过增加从区域自治中获益的族裔群体的人口比例，可能会降低种族冲突特别是领土性冲突的可能性，但基于领土的分散性权力分享机制对族群冲突的影响微弱(20) Nils-Christian Bormann, Lars-Erik Cederman, “Power Sharing: Institutions, Behavior, and Peace”, American Journal of Political Science , Vol.63, No.1, 2019.。
Yamaguchi等[27]发现，腺病毒E1A基因可显著增强HDACI对肿瘤细胞的杀伤作用，但正常卵巢组织细胞中并未观察到这一现象。HDACI可下调卵巢癌细胞中的抗凋亡基因BCL-xL，同时上调促凋亡BH3-only蛋白家族中的BIM蛋白。而E1A通过上调Egr-1直接参与BIM蛋白反式激活，BIM在肿瘤细胞中的表达进一步增强，起到协同促进肿瘤细胞凋亡的作用。HDACI联合E1A治疗卵巢癌，为临床提供了新的思路。
二 亚齐与菲南权力下放的实践与进程
作为族群、宗教高度多元化的地区，东南亚地区多年来一直存在群体关系失谐的问题，菲律宾、印尼、泰国、缅甸等国甚至长期面临分离主义的挑战。如何处理国家统一与各民族宗教群体保障自身政治、经济、文化权力的自治诉求之间的关系，无疑是相关国家在制度层面应对分离挑战的重要命题。由此，权力下放(自治)制度成为相关国家政府与分离武装之间实现妥协的主要内容。
1.亚齐地区权力下放的实践
有研究对1975—2011年间通过和平协议从反叛运动到政党转型的93个案例的分析发现，总共有33个(35.5%)案例初步完成了从反叛运动向政党的转型，而1/3的前反叛组织则继续在法律政治框架内寻求实现其目标(37) Mimmi Söderberg Kovacs, Sophia Hatz, “Rebel-to-party Transformations in Civil War Peace Processes 1975-2011”, Democratization , Vol.23, No.6, 2016.。从分离武装向政党转型的过程中，虽然一般冲突动态和国家行为是解释冲突结束的重要因素，但武装分离主义运动是否采取地区主义(regionalism)立场与运动内部的意识形态转变有关，特别是温和派系的掌权，为分离运动和领土诉求提出了替代愿景。意识形态的转变是意识形态去激进化的过程，即从宣传分离(激进)到自治(温和)的意识形态和行为转变。这一举动体现了反叛领导层以自治取代狭隘的自决权主张，以及在省级政治中寻求代表权的前景评估。在此评估过程中，两种机制被确定为促进分离主义向地区主义的意识形态转变的决定因素：组织分化和内部争论。组织分化，即打破传统的军事等级制度，同时意味着温和派的崛起；内部争论是通过上述组织变革实现的，特别是在传统领导力被削弱并且不再控制宣传机构或内部政治话语的情况下(38) Gyda M. Sindre, “From Secessionism to Regionalism: Intra-organizational Change and Ideological Moderation within Armed Secessionist Movements”, Political Geography , Vol.64, 2018.。
在全国性政治分权的整体环境中，印尼政府在坚决打击分离武装的同时，寻求通过扩大亚齐地方权限的方式对分离主义实施怀柔。1999年8月，哈比比政府在《地方自治法》(Regional Autonomy Law )和《中央地方财政平衡法》(Fiscal Balance between Central and Local Government Law )基础上专门通过了只适用于亚齐地区的第44号法令，重新承认亚齐特别行政区的地位，赋予亚齐自己管理文化、宗教和教育事务的权力。2001年，《地方自治法》正式实施后，亚齐正式成为享有广泛自治权的特别自治区。此种自上而下的权力下放路径，主要是平衡亚齐当地长期的被剥夺感导致的不满。实施这一制度后，亚齐可以自主管理75%的地方财政收入，而且还能获得中央分配的数额巨大的一般补助金(21) Indonesian State Secretaria, Undang -Undang Republik Indonesia Nomor 44 Tahun 1999 Tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Aceh (Law No .44 /1999 on The Implementation of the Specialty of the Province of Aceh Special Region ), 1999.。
当你历经千难万险，终于攀登到峰顶时，你的感受肯定是前所未有的。极目远眺，感受“会当凌绝顶，一览众山小”的意境。雪线以下的植物群落，百草竞艳，杜鹃、沙棘、金露梅等灌木以及山丹花等草本植物郁郁葱葱，各呈姿色。牛羊群落如珍珠般散落其间，使得整个山川充满了灵动的气息。若遇雨后天晴，丽日当空，天高云淡的好天气，清新如洗的冰川山谷就更加令人赏心悦目了。而每当热气升腾，云雾缭绕，山间则又呈现出一番犹如仙境般的别样景致：缕缕云烟缠绕在山腰之间，轻薄似纱，随风飘动。云雾缓缓飘落在你的头顶，萦绕在身体周围，清新湿润，沁人心脾。
从2001年到2003年，梅加瓦蒂政府在重创“自由亚齐”武装后，进一步加强对亚齐的政治和解力度，不仅重新划分中央与亚齐的自然资源收入分配比例，将石油和天然气收益的中央政府所占比例降到30%(此前是85%)，将农业和渔业收入的80%留给亚齐，而且在2002年1月1日允许在亚齐实行“伊斯兰教法”(22) 郭雷庆：《聚居型多民族国家民主转型进程中的民族分离问题研究》，山东大学博士论文，2017年，第347页。 。这是印度尼西亚共和国成立以来，中央政府第一次同意在单独一个省份实施“伊斯兰教法”。在延续满足经济诉求的同时，此阶段权力下放的路径侧重于自下而上的方向，即满足自治的认同话语。2003年5月，印尼政府与“自由亚齐运动”的代表在东京举行的和谈宣告破裂，梅加瓦蒂政府派出5万军警再次对亚齐分离主义运动展开大规模进攻，在重挫后者武装力量的同时，中央政府基本收复了亚齐的基层政权，恢复了政府的行政控制(23) 郭雷庆：《聚居型多民族国家民主转型进程中的民族分离问题研究》，山东大学博士论文，2017年，第347页。 。
2005年1月，印尼政府与“自由亚齐运动”在赫尔辛基历经五轮谈判后，达成《谅解备忘录》。“赫尔辛基谅解备忘录”涵盖了两个主要原则。一是扩大自治的原则，赋予亚齐省政府在不同领域更大的权力，如比其他省份更大的自然资源收入份额和“伊斯兰教法”在亚齐的单独实践。二是政治包容原则，谅解备忘录和随后的亚齐自治法提供了一个新的政治框架，允许“自由亚齐运动”通过亚齐的地方(省和地区)选举进行政治参与(24) Amaliah Fitriah, Decentralization ,Identity Construction ,and Conflict :Education under Aceh ’s Special Autonomy , Dissertation for the Degree of Doctor, Massey University, 2017, p.35.。2005年8月，“自由亚齐运动”在放弃独立的目标并解除武装这一关键问题上让步后，双方最终签署和平协议。该协议主要包括：双方将终止所有敌对活动；印尼政府撤离在亚齐省的军警；“自由亚齐运动”缴出所有武器，解散3000名成员；允许曾经从事分离主义活动的人组建政党，参加各级政府选举(25) Hillman, B., “Power-sharing and Political Party Engineering in Conflict-prone Societies: the Indonesian Experiment in Aceh”, Conflict ,Security &Development , Vol.12, No.2, 2012.。
针对以上现状，笔者从2013年开始，选定西乡大岭沟、勉县吴家湾、南郑陈村和黎坪、略阳接官亭和白雀寺等地大樱桃园中多年不挂果的放任树进行整形修剪改造试验示范，累计改造面积200余亩，1.21万株。对整修后的放任树实施科学的肥水管理，枝梢花芽形成快，2015年就开始挂果，2017年单株产量10 kg，2018年达到20～25 kg，平均株产 15 kg，折合亩产420 kg以上。现将大樱桃放任树整形修剪、促花促果技术总结如下。
PI3K/Akt信号的过度激活在许多类型的人类癌症中存在，故认为该通路的靶向调节因子具有巨大的潜在价值。而胞质PTEN可调节PI3K/Ak信号通路的活化，抑制肿瘤的发生；同时，核PTEN可保持染色体完整性和着丝点稳定性，维持基因组的完整性。PTEN在细胞周期生命活动中起核心作用，对癌症治疗有重要意义，现对PTEN在癌症中的研究进展进行综述。
2006年12月，亚齐进行了省长和19名县市长的选举。前“自由亚齐运动”发言人伊旺尔达·尤素福(Irwandi Yusuf)当选为亚齐省长并得到了印尼中央政府的承认。
与亚齐冲突的上述矛盾相类似，菲南的冲突亦有着同样的矛盾。当然，菲南分离主义持续多年的一个原因在于分离势力的代表权之争，即“摩洛民族解放阵线”和“摩洛伊斯兰解放阵线”的代表权之争，这使得1976年和1996年的自治方案并未完全解决冲突。
与棉兰老岛穆斯林分离主义者的冲突是菲律宾历任总统均要面对的主要问题，因为它有可能使这个国家分崩离析。棉兰老岛分离主义的历史可以追溯到16世纪，在严厉打击分离主义运动武装挑衅的同时，菲律宾政府一直试图通过权力下放、建立棉兰老岛自治区的方式规制当地的自决诉求。1976年的《的黎波里协定》和1996年政府与“摩洛民族解放阵线”(MNLF)之间的最终协议均体现了菲律宾政府与分离团体逐步和解的路径。
从1998年至2014年，菲律宾政府与棉兰老岛最大的分离武装“摩洛伊斯兰解放阵线”就解决菲南问题进行了长期谈判，最终于2014年签署全面和平协议，双方实现了政治和解，即“摩洛伊斯兰解放阵线”放弃独立目标和武装斗争，转而在邦萨摩洛实现自治。2014年3月27日，双方在马尼拉签署了第二份协议，即《邦萨摩洛全面协议》(CAB)。该协议的附件于2014年7月签署，主要解决了“财富分享”的权益问题：勘探、开发和使用非金属矿物的收入将100%归邦萨摩洛所有；对于金属矿物的收入，邦萨摩洛与中央政府将按75%与25%的比例分配；化石燃料(如石油、天然气、煤炭和铀)的收益将平均分配。此外，邦萨摩洛将获得从该地区征收的75%的国家税，较前棉兰老岛自治区提高了5%(27) Carolan, G., “Solving the Moro Problem: Legalizing the Bangsamoro Peace Process”, Journal of Aggression ,Conflict and Peace Research , Vol.8, No.3, 2016.。当然，中央政府将继续行使国防和安全、外交政策、货币政策和造币、公民身份、邮政服务和归化的绝对权力。
每个人的记忆都是经过加工的，是不由自主的“罗生门”。两个人或三个人经历的同一场景，同一件事，经年之后，各自的叙述会大相径庭，你又能说哪一种叙述是真实的呢？
上述协议的达成，最终为实现权力进一步下放的《邦萨摩洛基本法》(后改称“组织法”)的起草和通过奠定了基础。2018年5月，菲律宾国会众议院通过组织法，同年7月，菲律宾总统杜特尔特签署了该法。2019年1月25日，棉兰老岛280万居民举行了第一阶段公投，通过了《邦萨摩洛组织法》，确认在数个人口以穆斯林为主的区域，建立“邦萨摩洛棉兰老穆斯林自治区”(BARMM)。第二阶段的公投在2月6日举行，更多位于原自治区周边的城镇，投票决定是否加入新自治区。完成公投后，与菲律宾政府和谈的“摩洛伊斯兰解放阵线”将解散旗下万余名武装成员，解放阵线将成为新自治区过渡政府的主导成员，直到2022年5月菲律宾大选正式选出新的自治区议会成员。
2019年2月24日，菲律宾政府正式将南部棉兰老地区刚成立的邦萨摩洛自治区的执政权移交给“摩洛伊斯兰解放阵线”。自治区政府主要官员由当地两大武装组织“摩洛伊斯兰解放阵线”和“摩洛民族解放阵线”及菲律宾政府共同提名，自治区政府首席部长由“摩伊解”主席担任。“摩伊解”主席穆拉德出任自治区临时首席部长。“摩伊解”暂时维系自治区的和平与稳定，三年后再把执政权交给民选政府。
新成立的邦萨摩洛自治区覆盖菲南原有的五省一市，面积约1.27万平方公里，人口超过400万(28) Y. Boquet, The Philippine Archipelago ,Springer International Publishing AG , 2017, p.662.。新自治区首先在范围上较原棉兰老穆斯林自治区有了扩大(29) 原自治区由巴兹兰省(不包括伊莎贝拉市)、拉纳奥—德尔—苏尔省、马京达瑙省、苏鲁省和塔维—塔维省组成。相比之下，新自治区包括了前棉兰老穆斯林自治区的领土，增加了科塔巴托市和科塔巴托省的63个村庄。值得关注的是，苏鲁省的选民以80%的投票率反对通过该法案。 。其次，邦萨摩洛自治区依据《邦萨摩洛组织法》与宪法的部分内容可拥有55项权力，较前自治区拥有更大的权力，包括地方政府议会立法权、开采天然资源权、较自由的税收政策等，但权力更加分散。同时，自治区将设立伊斯兰教法组织。该区居民每年税收总额的75%会用于支付自治区支出，同时菲律宾中央政府会提拨全国税收的5%给自治区政府。不同于此前自治区的单一制政府，在新自治区的议会制下，民选的自治区议会席位增至80个，其中50%席位为政党代表，40%席位为地区代表，10%为部门代表(其中两席将保留给非摩洛民族)(30) 靳晓哲：《〈邦萨摩洛组织法〉与菲南和平进程》，《国际研究参考》2018年第9期。 。
3.亚齐与菲南权力下放的共性
其一，分裂与反分裂之间的矛盾。
就亚齐的情况而言，自“自由亚齐运动”武装分离开始以来，存在三个根本矛盾：(1)“自由亚齐运动”争取独立的野心以及雅加达维持印尼国家领土完整的必要性之间的矛盾；(2)分离主义寻求实行单边公投，而印尼中央政府则认为包括亚齐社会在内的各方包容性的对话与协作，才是实现亚齐人民内部自治权的手段；(3)亚齐人对国家政府控制自然资源特别是石油和天然气的不满与后者利用这些资源追求印尼经济发展的需要之间的矛盾。前两个相互关联的矛盾在赫尔辛基和平进程中被解决，第三个矛盾则通过《亚齐自治法》对资源收益分配比例达成了妥协。
2.菲南权力下放的进程
其二，权力下放的内涵共性。从上文权力下放的话语体系来看，亚齐与菲南的自治制度设计均在不同程度上满足了当地认同与经济的话语诉求。当然，群体文化与经济权力的保障如何在自治制度的范畴内实现是一方面，群体权力诉求与分离冲突的解决是另一方面。
从权力下放的内容来看，两者的共性主要包括：第一，分离武装放弃独立目标并解除武装，转型为地方性政党。这是实施权力下放的前提和基础，也是实现和平的根本保障。第二，成立自治区，组建民选地方自治政府。此举基本上实现了少数群体由外部自决权向内部自决权的转换。第三，在税收、资源收益等方面向自治地方倾斜，缓解当地居民的长期被剥夺感导致的不满。第四，允许自治地方施行伊斯兰教法，满足当地穆斯林的特殊需求，此为印尼及菲律宾国内地方政府所特有的权利。
其三，权力下放的增量进程。亚齐和摩洛的政治妥协都是一个自治权不断扩大的过程，这说明，在谈判进程中，自治权的范围和限度对于和平有着重要的影响。
面对亚齐不断高涨的独立声浪，印尼中央政府希望推行一连串去中央化的政策来缓和其对雅加达的反弹，包括在1999年通过《地方自治法》，规范地方首长和立法机关的选举，并授予亚齐一般立法和单独与外国签署有关地方发展的国际协议的权力；另外也通过《中央地方财政平衡法》，在财政上给予地方更大的自主空间；2001年通过《亚齐特别行政区法》，让亚齐享有更大的财政自主权、司法权和直选省长、县长的权利。2005年“赫尔辛基和平协议”和第11/2006号法律授权亚齐政府管理地区政治和经济发展，亚齐省拥有更大的自治权。在新秩序(the New Order)(31) 1966年3月，苏哈托总统提出了所谓“新秩序”的国家建设方略。“新秩序”方略确定稳定与安全为国家建设的优先目标，其主要原则包括：统一且中央集权的国家结构、国家的宗教化(即伊斯兰教化但并不排斥其他宗教)、以“潘查希拉”为国家和社会的意识形态基础。 崩溃后亚齐分权的动态演进中，权力下放进程对亚齐的和解与和平前景产生了强烈影响。同样，新成立的邦萨摩洛自治区在地理范围和自治权限等方面较原自治区均有了扩大。
三 权力下放与分离主义治理的效用分析
评估亚齐与棉兰老岛权力下放与分离主义治理的有效性，可以在三个层面上进行，一是它能否实现地区和平与族群和解；二是在此制度下，分离武装是否实现了制度内的政党转型；三是该制度能否协调国家一体性建设与族群认同特性之间的关系。
美国的居家养老服务企业数量较多，市场竞争较为充分，形成了一批规模大、实力强、具有自身品牌和核心技术、实行连锁经营、跨国经营的居家养老服务企业或企业集团。例如，仁爱华在全球拥有300多家特许经营网点。养老服务机构的充分发育是养老地产健康发展的根本保障。只有基于“服务导向”的养老地产，才能实现持续发展。
(一)权力下放与地区和平
在社会和文化方面，亚齐人认为自己与印尼其他地区不同，伊斯兰教和来自中东和南亚的其他文化塑造了独特的亚齐人认同，亚齐身份的形成也受到该地在国际贸易路线中战略位置的强烈影响。这种独特的亚齐认同在1976—2005年间被进一步强化。民族主义者不断通过提高亚齐文化的同质性来重塑一个独特的“亚齐国家”认同。为此，“自由亚齐运动”使用基于族群、语言、文化、历史和地理的单一亚齐认同支撑其对领土主权的主张。他们认为，亚齐文化与印尼文化存在根本的不同，并且从根本上并不相容：亚齐和印尼因此成为相互排斥的承诺(46) Schröter, S., “Acehnese culture(s): Plurality and Homegeneity”, in A. Graf, S. Schröter, and E. P. Wieringa eds., Aceh :History ,Politics ,and Culture , Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2010, p.169.。而在菲南，整个棉兰老岛的冲突始终围绕着文化和身份的核心问题而展开：谁是菲律宾人，菲律宾人的特性是什么，什么是摩洛，当菲律宾由天主教西班牙创建时，穆斯林是否认同菲律宾人，棉兰老岛作为家园是否拥有国家的政治意涵等等问题。在解决与菲律宾穆斯林长达数百年的斗争中，后殖民时期菲律宾的国家认同建设和民主社会的实践实际上收效甚微，也未能有效回应上述核心问题(47) Neumann H., “Identity-building and Democracy in the Philippines: National Failure and Local Responses in Mindanao”, Journal of Current Southeast Asian Affairs , Vol.29, No.3, 2010.。
1.地区和平
从亚齐的案例来看，权力下放对于分离主义的暴力冲突有着明显的缓解作用。从暴力水平(levels of violence)来看，据统计，从1999年初到2005年7月，亚齐平均每月有133人死于暴力。相比之下，在2005年8月15日签署和平谅解备忘录后的两周内，只有7人被杀，在接下来的12个月中，死于暴力的人数不超过8人。可见，暴力水平在持续下降。而从2005年8月到2012年底，亚齐平均每月只有7人死于暴力事件。虽然从暴力数量来看，在后分离时期的亚齐，暴力并没有完全消失。从2005年8月到2012年底，该省至少发生了5022起暴力事件(每年超过670起)。然而，亚齐的暴力水平现在低于印度尼西亚的许多其他省份，在2006—2009年期间，在每10万人平均遭受暴力的比例(per capita incidents)方面，亚齐在印尼16个省中排名第13位。在暴力事件导致的平均死亡人数(per capita deaths)上，亚齐在16个省中排名第8。在2010—2012年期间，人均遭受暴力的比例略微上升至每10万人16.8人，但暴力事件导致的平均死亡人数下降至1.7人(32) Patrick Barron, Erman Rahman and Kharisma Nugroho, “The Contested Corners of Asia:Subnational Conflict and International Development Assistance, The Case of Aceh, Indonesia”, The Asia Foundation, 2013, pp.12-15. 。
就暴力性质而言，在内战期间，亚齐68%的暴力事件和79%的暴力死亡来自分离主义暴力(见表1)。自签署和平协议以后，这一比例在迅速下降。如表1所示，自2005年8月以来，54.1%的暴力事件源自于犯罪，而在内战期间犯罪导致的暴力只有28.3%。
表 1亚齐省的暴力转型
(续表)
数据来源：Patrick Barron, Erman Rahman and Kharisma Nugroho, “The Contested Corners of Asia:Subnational Conflict and International Development Assistance, The Case of Aceh, Indonesia”, The Asia Foundation, 2013, p.24.
但是对邦萨摩洛自治区而言，和平进程之外的武装组织对新自治区构成了最严重的安全威胁。一些人宣称效忠于“伊斯兰国”，大多数人还宣称要为摩洛独立而战。2017年在马拉维市发生的长达5个月的战斗，使当地亲“伊斯兰国”极端势力最终浮现出来。虽然遭受了政府军的沉重打击，但各类暴力极端组织仍在棉兰老岛及其周边活跃，持续威胁当地的安全与稳定。
2.社会支持
从权力下放的内在动力来说，它主要来自于两种话语体系的驱动，一是经济话语，二是认同话语。从权力下放特别是自治的施行路径而言，它一般可分为自上而下与自下而上两个方向。自上而下的方法根据从中央向地方政府授予权力来定义地方自治，它常常与权力下放的经济话语有关，其中自治常常被视为提高地方政府提供公共产品和服务的能力以及让地方政府承担责任的手段。自下而上自治的重点并非地方政府提供公共产品及服务的能力，而是在社会互动过程中创造和表达的关系结构，它定义了与更广泛的社会和政治实体相关的地方。这种自下而上的方法涉及权力下放的身份话语，其中自治包括社区管理自己的权利、保护和促进其独特的集体认同(11) Guinjoan, M., Rodon, T., “Beyond Identities: Political Determinants of Support for Decentralization in Contemporary Spain”, Regional &Federal Studies , Vol.24, No.1, 2014.。在自下而上自治的概念中，自治被理解为不是从上级政府授予地方政府，而是一种关系和协商的结构(12) 需要指出的是，这种对自治非授权来源的理解，中央与地方之间存在较大的偏差，并可能导致深层的问题乃至矛盾。具体分析详见后文。 。因此，它可以成为一个重要的手段，被群体用来改善他们在国家现有边界内的地位，作为分离的替代方案。
在亚齐的案例中，大多数人支持并对谅解备忘录感到满意。2012年2/3的受访者对协议的实施感到满意或非常满意。其中，低强度冲突地区的平均满意度更高(70%的受访者非常满意或满意，只有18%表示不满意或非常不满意)。在高强度冲突地区，60%的受访者表示非常满意或满意，34%表示不满意或非常不满意。同时，近半的受访者认为谅解备忘录解决了过去导致冲突的大部分问题。 2012年接受调查的人中有一半以上认为亚齐人口是和平协议的主要受益者(34) Patrick Barron, Erman Rahman and Kharisma Nugroho, “The Contested Corners of Asia:Subnational Conflict and International Development Assistance, The Case of Aceh, Indonesia”, The Asia Foundation, 2013, p. 30. 。
西汉元光六年（前129年），匈奴入侵上谷郡（今河北怀来）。刘彻决定派四位将军各领一万骑兵反击匈奴。李广、公孙敖都吃了败仗，公孙贺没有遇到匈奴人，徒劳无功。
3.后分离时期的冲突
在后分离时期，亚齐的情况并非完全乐观，一方面，它可以说是亚洲长期存在的暴力冲突转变为稳定持久和平的例证；另一方面，如上所述，冲突已经演变，而不是完全消失。这在地方政治斗争以及由于权力下放机制下体制变革引起的内部不满等方面尤其明显。
整体而言，后赫尔辛基协议时期亚齐的冲突主要有三种常见模式。第一种模式与前“自由亚齐运动”精英的经济竞争和政治争论有关。除了选举暴力，不同精英之间就利润丰厚的政府合同和商业机会等问题发生冲突。第二种模式涉及前“自由亚齐运动”战斗人员和精英之间的对抗和愤怒。较低级别的战斗人员感到失望的是，他们的前领导人积累的财富与他们无关，并且对腐败、官商勾结和裙带关系感到愤怒。第三种模式涉及占主导地位的亚齐族群体(“自由亚齐运动”支持者)和多种非亚齐族群体之间的族群矛盾，后者通常是“自由亚齐运动”的反对者(35) Ansori, M.H., “From Insurgency to Bureaucracy: Free Aceh Movement, Aceh Party and the New Face of Conflict”, International Journal of Security and Development , Vol.1, No.1, 2012.。
后赫尔辛基时期第三种冲突模式涉及自治区内亚齐人与其他少数族群之间的冲突，后者包括伽佑人(Gayo)、阿拉斯人(Alas)、塔米昂人(Tamiang)等等，他们过去一般反对“自由亚齐运动”。两者之间的冲突在和平协定之前就多有发生。亚齐人占亚齐总人口的80%左右，集中在该省北部沿海地区(36) Efri Yoni Baikoeni, Mikio Oishi, “Ending a Long-Standing Intrastate Conflict Through Internationalisation: The Case of Aceh in Indonesia”, in M. Oishi, ed., Contemporary Conflicts in Southeast Asia , Singapore: Springer Science+Business Media, 2016, p.21.。社会政治边缘化使亚齐省内的少数民族群体感到沮丧，他们要求建立自身的自治区划。对亚齐进一步分区自治的需求不是一个微不足道的问题，对于在该地区寻求可持续和平的进程来说，这是一个严峻的挑战。
与亚齐相比，菲律宾南部的和平倡议的履行在应对基于宗教、种族或意识形态等的暴力组织崛起方面更加困难。邦萨摩洛的和平努力也受到一些恐怖袭击和极端主义团体威胁的挑战。同时，由于政府与菲共的和解尚未达成，当地持久和平的实现仍有待努力。
2006年，印尼政府通过《亚齐自治法》，赋予亚齐高度自治权。印尼中央政府对亚齐自治区的权力下放包括：印尼中央政府准许亚齐地区成立地方政党，省长候选人可以不经由政党提名参与竞选；亚齐地区可以依据伊斯兰法成立伊斯兰法庭；正副首长候选人必须能够熟读《古兰经》。这些自治条款为亚齐所特有。其他专属于亚齐的自治事项还包括：除外交、国防、金融、司法及宗教信仰自由权力外，亚齐特区政府拥有自主权：印尼政府与外国政府订立与亚齐利益有关的条约，以及印尼国会通过与亚齐有关的决议，事先须获得亚齐立法机构的同意；亚齐有权使用代表其地区的旗帜、标志及歌曲；可建立以亚齐为基地的政党(地方政党)；亚齐可以向外国举借外债，可以自行制定与印尼中央银行不同的利率；亚齐获准掌控本土及周边海域70%的天然资源收益；印尼政府将以透明化方式安排中央与地方间收入的分配；中央指派的亚齐总警长及总检察长，须获得亚齐特区政府首长的同意；亚齐将成立人权法庭及和解与真相委员会(26) 郭雷庆：《聚居型多民族国家民主转型进程中的民族分离问题研究》，山东大学博士论文，2017年，第336-351页。 。
(二)权力下放与分离武装的政党化转型
分离主义，实质上是将国家权威排斥在本群体居住范围之外的行为，由此，分裂与反分裂在某种意义上可以看作对国家权力及其范围的争夺。所以，作为对双方政治目标的妥协，政治分权，特别是权力下放和自治成为一些国家应对分离主义的制度妥协之策。如果建立在相互信任，承认和健全财政安排的基础上，权力下放有利于构建包容性的制度体系。但是，如果仅仅是建立区隔性的权力边界，放任地方性民族政党坐大，中央政府仍难以避免非暴力性分离运动的滋长。因此，需要深入研判亚齐自治区与邦萨摩洛自治区当地的政治变迁与政党议题的变化。
亚齐分离主义由来已久，反殖民主义运动中激发起来的亚齐地方民族主义，在印尼独立后演变为分离主义。以“自由亚齐运动”为典型的分离武装不断推进当地的分离主义运动，并在1999—2001年间达到新一轮高峰期。
在“自由亚齐运动”放弃暴力分裂的案例中，该组织意识形态的转变与如下三个方面的原因有关：亚齐当地社会中竞争性政治团体的出现，不仅为运动创造了新的动力，而且削弱了传统运动的领导层；国外亚齐侨民社区中激进派的弱化以及新的跨国网络的建立，使得运动的话语逐步疏离极端民族主义潮流；现代传播技术、民主诉求及国际介入的扩展，为亚齐民众提供了政治参与的平台。
自2006年以来，在连续三次选举中赢得大量投票后，亚齐党(Partai Aceh, PA)在该省的政治中占主导地位。亚齐是印尼国内唯一一个地方政党可以参选的省份。其他亚齐地方政党近年来也在崛起，2008年8月，印尼中央审核通过包括亚齐党在内的6个亚齐地区性政党成立(39) 例如，亚齐州长候选人载尼(Zaini)在胜选之后，成立了一个新的政党“亚齐民族党”(Partai Nasional Aceh，PNA)，带走了许多前“自由亚齐运动”的指挥官。 。在国家政治参与方面，在2009年4月的地方议会选举中，亚齐党获得65席中的33席。在同年7月印尼第二次总统直选中，亚齐对于尤多约诺的支持率更高达93%，远高于梅加瓦蒂和卡拉等其他两位参选人。2014年的总统选举中，亚齐则以54.93%的支持率支持代表大印尼运动党(Partai Gerakan Indonesia Raya)的苏哈托(Suharto)女婿苏比安托(Prabowo Subianto)(40) Carrie Manning, Ian Smith, “Political Party Formation by Former Armed Opposition Groups after Civil War”, Democratization ,Vol.23, No.6, 2016.。
相对于“自由亚齐运动”由分离武装向地方政党的顺利转型，棉兰老岛的政党化进程却未明朗。除了治理经验与能力方面的空白外，其政治意识形态的转变是关键。穆斯林民族主义运动与东南亚的任何其他民族主义运动，包括菲律宾民族主义，在同一意义上是反殖民主义的。然而，穆斯林分离主义者认为在穆斯林菲律宾的西班牙和美国殖民主义已被菲律宾共和国的马尼拉殖民统治所取代。穆斯林分离主义运动虽然设想建基于伊斯兰治理模式的菲律宾穆斯林国家(或自治区)，但MNLF和MILF都缺乏明确的治理纲领。MNLF或MILF领导人对其行动的“伊斯兰”属性的陈述侧重于捍卫菲律宾穆斯林领土和伊斯兰传统，以此作为与穆斯林世界联系的一种方式，而不是实施基于《古兰经》的政府的具体计划(41) McKenna T., Shaikh N., “The Roots of Muslim Separatism in the Philippines”, in Gonzalez R. ed., Anthropologists in the Public Sphere :Speaking out on War ,Peace ,and American Power , Austin: University of Texas Press, 2004.。
当然，在分离武装向地方政党转型过程中，如何维护国家制度的普遍性权威，避免地方族群政党坐大而制造新的分离主义隐患，也是印尼与菲律宾政府需要考虑的问题。根据印尼政党法的规定，参加国家大选的政党，必须在印尼50%以上的省份以及这些省份50%以上的区县建立分支机构。2004年的政党法补充条例又进一步规定，地方政府的行政长官可以通过直接选举产生，但是候选人必须得到一个或多个政党的提名，这些政党至少要在地方选举中获得15%的票数。这些措施被认为是避免印尼地方性政治力量过于强大的重要保障。因为印尼的政治精英认为，如果允许建立以语言、宗教或族群为基础的地方性政党，将会削弱各个地区或民族对国家的认同。一旦在亚齐地区开此先河，有可能其他地区也提出同样的要求，从而进一步加强地区分离主义的力量和倾向(42) 张洁：《印尼亚齐问题政治和解的原因探析》，《当代亚太》2007年第1期。 。
1.2 研究方法 治疗组采用雾化吸入3%高渗盐水2ml+硫酸特布他林雾化液2.5mg，对照组采用雾化吸入生理盐水2ml+硫酸特布他林雾化液2.5mg，每8h 1次，直至出院。此外，两组患儿均接受常规治疗，如抗感染、化痰、吸痰，必要时予给氧、补液等。
此外，两个地区的贫困状况也是地方执政党面临的严峻挑战。总的来说，亚齐当前的社会经济条件与印尼的平均水平相差甚远。在一些指标上，虽然亚齐实际上比其他许多省份表现更好，例如地区生产总值和公共支出水平都较高，但贫困水平和失业率仍高于全国平均水平，而且增长也滞后。与亚齐一样，经济发展已成为菲律宾南部后冲突时期的一个关键问题。 2012年棉兰老岛自治区的贫困率为56%，为菲律宾国内最高，甚至高于2001—2004年冲突期间亚齐的贫困率(约30%，为印尼第二高)(43) Emanuele Massetti, Arjan H Schakel, “Between Autonomy and Secession: Decentralization and Regionalist Party Ideological Radicalism”, Party Politics , Vol.22, No.1, 2016.。
(三)权力下放与国家认同协调
就分离冲突的烈度和长期性而言，东南亚国家权力下放的制度安排对实现相关国家的稳定乃至整个地区的和平无疑有着积极的意义。权力下放满足了摩洛、亚齐等边缘群体长期争取的权力诉求，维护了所在国家的统一和完整，这一包容性的制度设计使得各国的和平与稳定可期。而作为协商政治与权力博弈的产物，权力下放内在的弹性为其他发展中国家解决国内民族冲突及分离主义问题提供了有益借鉴。当然，权力下放及其体制机制是否有助于承认多重身份并解决民族主义和领土之间的冲突，则是需要仔细梳理的问题。如何避免分离运动的蛰伏和规制独立派政党的发展，也是印尼及菲律宾等国需要慎重防范的趋向。此外，如何平衡各地的权力下放幅度、缓解主体民族或中心地区的不满，也有待于进一步思考。
从维护国家统一的长期任务来看，处理权力下放与国家一体性建设之间关系的重点在于，如何实现地方族群认同与国家认同的协调，而分离主义正是两者尖锐对立的产物。在认同诉求方面，分离主义源于地域及族群认同对国家认同的僭越。通过政治分权如能实现和解、弥补裂痕，在客观上有利于促进地方和国家双重认同的共处。然而，中央和地方机构之间某种程度的紧张关系可能仍然是它们复杂关系中的一个常见特征，因为它们在一定程度上具有相反的目的。国家致力于维护其领土完整以及在公民中培育单一国家特性，而地方族群则在培育认同特性的同时，希望被承认为一个有权决定自身政治命运的可分离实体(44) Montserrat Guibernau, “National Identity, Devolution and Secession in Canada, Britain and Spain”, Nations and Nationalism , Vol.12, No.1, 2006.。
在菲律宾摩洛和印尼亚齐的案例中，后殖民时期的分离势力一度重建摩洛人和亚齐人的身份认同，以证明所谓自决事业的合理性。分离主义运动的领导人认为，必须以“民族主义”为斗争注入新的内涵，从而为独立目标奠定道义和理性基础，并在“民族”(nation)的旗帜下实施社会动员(45) Gyda Maras Sindre, “In Whose Interests? Former Rebel Parties and Excombatant Interest Group Mobilisation in Aceh and East Timor”, Civil Wars , Vol.18, No.2, 2016.。
在东南亚地区的案例中，自20世纪六七十年代以来，分离势力以反政府武装的方式与相关国家进行了长期的军事对抗。随着国际恐怖主义渗透的加剧，分离武装不断向恐怖主义靠拢并严重威胁地区安全。分离主义治理的首要问题是结束冲突与敌对，在此问题上，印尼和菲律宾已通过权力下放和高度自治的方式，分别同“自由亚齐运动”和“摩洛伊斯兰解放阵线”逐步结束了冲突。
关于地方身份因实施权力下放而重新抬头的问题，至少从目前看来，权力下放可能会刺激区域认同的重新抬头，但它不太可能成为与国家认同相冲突的身份。后冲突时期，伊斯兰教法的实施和宗教教育的加强，虽然强化了亚齐认同中的伊斯兰因素，但对亚齐教育体系的研究发现，当地的现行教育在某种程度上淡化了亚齐认同的其他方面，如语言和历史(48) Amaliah Fitriah, Decentralization ,Identity Construction ,and Conflict :Education under Aceh ’s Special Autonomy , Dissertation for the Degree of Doctor, Massey University, 2017, p.263.。而在分离主义运动期间，语言和历史被认为是构建亚齐人身份的主要因素。因此，似乎亚齐的权力下放并未将其区域特征塑造为必然与国家或中央政府发生冲突的区域认同。当然，长期而言，亚齐伊斯兰身份与认同的强化对于印尼的世俗政治来说，也是一种潜在的挑战。自印尼独立以来，亚齐一直寻求建立一个基于伊斯兰价值观的社会。这种独特的亚齐认同被认为是解释亚齐与印尼政府之间冲突的基本要素(49) Hillman, B., “Power-sharing and Political Party Engineering in Conflict-prone Societies: The Indonesian Experiment in Aceh”, Conflict ,Security &Development , Vol.12, No.2, 2012.。而在棉兰老岛当前的主要任务仍是落实《邦萨摩洛组织法》和实现和平的过渡阶段，菲律宾政府尚未有精力疏导摩洛认同与国家认同的协调问题。
从国家认同与地方族群认同的长期矛盾角度来看，印尼与菲律宾两国分别与亚齐、棉兰老岛两地的认同竞争仍有很长的路要走。两地分离主义运动的认同政治和以此为基础的承认斗争仍有历史和现实土壤。而承认斗争旨在实现身份的平等甚至是优于显著性他者，同时致力于维护和凸显自身的独特性与差异，因此行为主体致力于构建的身份地位绝不会低于显著性他者，而且往往具有独特的界定性特征(50) 曾向红：《为何而战、为谁而战：恐怖主义暴力与承认斗争》，《世界经济与政治》2018年第2期。 。这种承认斗争恰恰是现代民族国家均质性、平等性整合的重大障碍。
5) customary ['kʌstəməri] adj. 习惯的；通常的；照惯例的 n.习惯法；风俗志
需要指出的是，本文虽然将亚齐与菲南作为类似案例来考察权力下放制度在分离主义治理中的效用问题，但两个案例间亦存在明显差异，而正是这种内在差异成为影响效用的重要因素。具体包括：
其一，分离地区单一化或多元化的暴力组织及分离武装结构，制约着权力下放后地区和平的实现。“自由亚齐运动”在很长时期内主导着亚齐地区的分离主义运动及其与中央政府的谈判进程，故双方的停火协议得到了履行。而该组织在武装对抗中遭受重挫，也使当地的反叛难以大规模复苏。但是，在棉兰老岛地区，“摩洛民族解放阵线”与“摩洛伊斯兰解放阵线”一直在争夺分离及自治运动的主导权。即使两者与中央政府达成和解，当地为数众多的反叛武装特别是以IS支持组织为首的伊斯兰极端势力，将成为邦萨摩洛自治区和平的持久威胁。
其二，东道国整体性的分权制度环境，制约着分离组织的政党化转型及其治理。在推进亚齐地区实施高度自治的同时，印尼政府在全国范围展开了全面的放权改革。在相关制度的协调下，“亚齐党”得以较为顺利地融入国家整体政治进程当中。该党的本地治理，主要面临个体化的内部贪腐和前武装分子的不满问题。在菲南，“摩洛民族解放阵线”与“摩洛伊斯兰解放阵线”的政党化转型将受到当地复杂的宗族竞争关系的制约。随着停火协议的施行，前武装分子和武器很容易进入棉兰老岛的宗族暴力市场。新自治区的行政机会和资金流可能会引起当地精英对权力和金钱的激烈竞争，这将成为当地民主化的重大障碍。
其三，分离地区与所属国家间的结构性差异程度，制约着地方认同与国家认同的协调。亚齐分离主义的兴起，在一定程度上与当地的“资源诅咒”有关。印尼政府对当地权力下放的重点亦在于满足其经济话语。经济利益的妥协虽然容易达成，但仍难以长期维持。除了因边缘化导致的不满外，摩洛人与菲律宾主体国民在族群、宗教方面存在明显的差异。这种差异并没有因权力下放和高度自治而缩小，反而在伊斯兰主义急剧的渗透进程中扩大，这使得菲律宾国家民族及国家认同的构建举步维艰。
对于NAFLD的药物治疗，不同的临床指南推荐的药物不同。2012年版《美国肝病研究学会：非酒精性脂肪性肝病临床实践指南》中提到将吡格列酮可用于治疗活检确诊为NASH患者的脂肪性肝炎的治疗。他汀类药物可用于治疗NAFLD 和NASH患者的血脂异常[7]。2014年版《WGO全球指南：非酒精性脂肪肝和非酒精性脂肪肝炎》中指出IR靶向药物(二甲双胍)，可用于NASH患者的治疗。但这些药物的治疗被认为是实验性治疗，二期临床试验的依据尚不充分[8]。
结 语
菲律宾和印尼等国对分离主义的治理实践表明，对于部分族群、宗教高度多元的发展中国家而言，在维护国家统一与完整性的前提下，权力下放可以成为结束冲突与敌对的有效手段。在此制度包容下，通过设立高度自治的地方政府，分离武装在放弃独立目标后逐步向地方政党转型；通过自上而下的路径，中央政府部分缓解了分离地区的经济不满；通过自下而上的路径，分离群体的认同诉求得到一定满足。
一辆东风日产奇骏，VIN码为LGBL2AE078Y******，搭载日本Jatco无级变速器，行驶里程为304 795km。车辆挂挡(R/D)时，振动非常大。同时，车主反映该车因此故障在多个修理店检查、修理过，但故障一直未能彻底排除。
从分离主义治理的效用评估来看(51) 下述评估标准的分类，参考了曾向红教授恐怖主义全球治理的部分标准，参见曾向红《恐怖主义的全球治理机制及其评估》，《中国社会科学》2017年第12期。 ，其后果性逻辑得到了重要体现，即分离武装放弃独立目标，国家统一得到维护，当地的暴力明显下降。在适当性逻辑方面，权力下放制度在两国内均在双方协商的背景下以法律的方式得到确认和保障，同时得到了亚齐与棉兰老岛居民的高度认可。而在情感性逻辑层面，分裂与反分裂的斗争涉及复杂的历史关系、族群心理和认同矛盾，从上述两个案例的现状而言，中央与地方权力的转移和明晰仅是政治关系的重塑，但主体与少数群体之间的认同差异与矛盾仍长期存在。从积习性逻辑来看，分离武装虽然完成了向地方政党的合法化转型，但是在现实政治动员中，能否实现从承认斗争向地方治理的意识形态转型，仍有待观察。
此外，西欧公投型分离主义滋长的教训表明，权力下放在分离主义治理方面并非一劳永逸，需要在国家一体性及认同层面进行整体性的统筹。如何避免欧洲的教训，成为东南亚相关国家当前进行制度设计和制度完善的重要命题。自二战结束以来，西欧多个国家亦长期面临分离主义的挑战，权力下放成为英国、西班牙与北爱尔兰共和军及“埃塔”等暴力分离组织实现和解的重要手段。暴力恐怖不得人心及武装分离政治议题的边缘化，最终促使上述暴力分离组织退出历史舞台。但是，在权力高度下放中，以苏格兰民族党和加泰罗尼亚独立派为典型的地方民族政党在自治区逐步崛起，最终推动了苏格兰和加泰罗尼亚两地的独立公投。
总而言之，亚齐和菲南的案例充分表明，分离主义的治理是一项长期化和系统化的工程，任何短期性和单一性的政策都难以应对其挑战。结束冲突、实现和平仅是分离主义治理的第一步，各国政府仍需要在秩序维护、政治整合特别是国家认同建构等方面持续努力。
[中图分类号] D733. 31
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-6099( 2019) 05-0001-21
DOI: 10.19561/j.cnki.sas.2019.05.001
[作者简介] 李捷，兰州大学政治与国际关系学院国家安全研究中心主任，兰州大学中亚研究所教授，硕导；雍通，兰州大学政治与国际关系学院国际政治专业2017级硕士研究生。
[基金项目] 国家社科基金重点项目“涉疆反恐形势、机制与对策研究”(15AZD018)；2019年度兰州大学人文社科类“中央高校基本科研业务费专项资金”重点研究基地项目(2019jbkyjd007)。
【责任编辑：吴宏娟】
标签：权力下放论文; 分离主义论文; 亚齐论文; 邦萨摩洛论文; 政党化转型论文; 国家认同论文; 兰州大学政治与国际关系学院国家安全研究中心论文; 兰州大学中亚研究所论文;