入世后的我国价格政策管理，本文主要内容关键词为：价格政策论文,入世后论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1008－4088（2003）01－0061－05
价格是国民经济的综合反映，价格政策则是政府干预价格与经济运行的重要手段，而价格政策的贯彻和落实又必须通过价格管理。综观世界各地，随着经济全球化与国际竞争的加剧，各国政府总是不失时机地调整自己的价格政策及价格管理形式，力图提高其适应性与有效性。加入世贸组织后，我国现行的价格政策管理与世贸组织协定的要求和中国政府的承诺有一定差距。为此，如何选择与实施有效的价格政策管理是一个值得关注的问题。
一、WTO协定对我国价格政策管理的要求
WTO是建立在市场经济基础上的国际组织， 它的规则就是体现市场经济的基本规律。加入WTO后，WTO对我国价格政策的约束主要表现在现代市场经济规律的一般要求、WTO具体规则的微观要求和中国政府所作的定价政策承诺等三个方面。
首先，在现代市场经济规律的条件下，市场机制发挥着配置资源的基础性作用，各国政府根据不同政治经济情况，必然选择有差异的价格政策及其价格管理形式。综观世界各国，美国在20世纪里，虽然大多数商品在大部分时间里，由市场自主自发形成商品与服务价格，但也曾在早期实行平价制，而在70年代以后，又转向实行目标价格管理制度。匈牙利原实行计划价格管理制，自从实行新经济体制以后，规定农业单位出售粮食有三种价格形式：即固定价（政府统一规定）、浮动价格（政府规定的指导价格）和自由价格（由买卖双方自由议定）。政府之所以对价格实行不同程度、不同形式的管制，其主要原因为：一是由市场自主自发形成价格有可能由于市场缺陷，扭曲商品与服务价格，造成资源的破坏与浪费，甚至会延续整个经济的发展；二是由市场自主自发形成价格，因其自发性，可能背离国家宏观调控目标，从而延缓国家统一经济社会目标的实现；三是由市场自主自发形成商品价格难以充分体现与考虑社会的整体和长远利益，更谈不上充分反映社会基本经济规律的要求；四是由市场自主自发形成科学合理的价格需经反复、多次的交易，周期长，损失浪费也大。为此，必须加强政府的宏观调控，通过价格政策导向市场形成价格。但是，各个国家在不同时期政府经济要求不同，宏观调控目标有差异，价格政策必然也会随之变动。这样，在现代市场经济发展进程中，各国政府自然会选择不同的价格政策，采取各异的价格管理形式。
其次，WTO的具体规则要求我国在不同贸易关系中， 采取不同贸易政策与价格政策，实行不同的价格管理。非歧视原则（包括最惠国待遇原则与国民待遇原则）是WTO 协定的基石，在正常贸易关系中，都必须实行机会均等的贸易与价格政策，但在最惠国待遇原则与国民待遇原则的例外情况时（如区域经济安排例外，国民待遇的一般例外与安全例外），实际上允许实行有歧视的贸易与价格政策，即不同于一般的价格政策。公开贸易原则（即自由竞争与透明度原则）也是WTO 协定的基本原则之一，它既要求我国降低关税和取消非关税措施，又同意我国将部分进口商品与服务的关税改为关税配额，而关税配额内、外进口商品的关税率相差较大，故使商品与服务价格管理形式也会有所不同，尤其是针对不同商品所采用关税估价办法虽然一样，但因商品销售情况、贸易条件各异，致使商品价格形式也会不同。对于那些将非关税措施关税化，因程度不同也会影响价格水平与价格形式。公平贸易原则也是WTO基本原则之一。原则上各成员方均应按WTO协定中的反倾销协议和反补贴协议，判定商品倾销与反倾销，商品出口补贴与反补贴，但因各成员方自己所制订的商品倾销与反倾销、商品出口补贴与反补贴的实施细则有差异，致使商品倾销价与出口补贴价的构成、价格管理形式、以及相关价格政策都会有所不同。但不可否认，倾销价、反倾销价、出口补贴价以及反补贴价毕竟是一种特殊的价格管理形式。
根据《保障措施协议》要求，实施保障措施，可以采取提高关税、纯粹的数量限制和关税配额等形式，而在紧急情况下，进口方采取临时保障措施，只允许采取增加关税的形式，不管是提高关税还是降低关税（即使是关税配额制，配额内低关税率，配额外高关税率，归根结底还是实行高或低的关税率），都会直接影响进口商品成本构成和价格管理形式，如果要求数量限制类的非关税措施关税化，那么采取纯粹数量限制措施的实质也是提高或降低关税率。因此，不同的贸易政策措施也就意味着不同价格及其管理。至于各成员方程度不同地存在与WTO 规则不符的进口限制措施，也称灰色区域措施更是难以完全禁止，各种自愿出口限制，有秩序销售安排，出口价格或进口价格调控机制，出口或进口监督，任意性出口或进口许可制度等，不同程度存在灰色区域措施，同样也会影响商品与服务价格政策及其管理办法和措施。
综上所述，针对不同的贸易关系实行的不同贸易政策措施，必然影响商品与服务的价格构成、价格管理形式，乃至不同的价格政策。目前各成员方也正是这样，针对不同商品与服务情况，在不同时期实行不同价格政策与价格管理。
最后，中国加入WTO法律文件中关于价格政策与价格管理的承诺， 主要体现在中国加入议定书的附件4第6、9条， 关于指定价格控制的产品和服务；附件2A1、2A2的国营贸易进出口商品；附件2B，指定经营产品。中国加入工作组报告书中二、经济政策中的定价政策，报告书中四、影响货物贸易的政策中的国内政策、国营贸易实体等。综合起来看，有关我国价格政策及管理方面的承诺包括：
第一，中国实行宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。换句话说，一般应允许每一个部门交易的货物和服务的价格由市场力量决定，包括国营贸易实体（或国营贸易企业），均应拥有充分的管理自主权（包含价格管理自主权）。政府应避免采取任何措施对国营贸易企业购买、销售货物的数量、价值施加影响和指导。
第二，目前，中国体现价格政策的三种价格管理形式是：政府定价、政府指导价和市场价。政府定价是对国计民生有直接影响的产品，包括国内稀缺的产品。并且要求政府定、调价必须遵守一定程序，由主管机关或经营者向政府价格主管机关提出申请和建议，再由政府主管机关根据正常生产成本、供求情况、政府有关政策和相关产品价格（即比价关系），以及公众购买力等因素，加以制订或确定指导价和浮动幅度，经营者可在浮动幅度内确定具体价格。
第三，政府的价格管理制度应逐步趋向合理、科学与透明。为使政府定调价更加科学合理，对有关群众切身利益的公用事业价格、重要公益性服务价格、自然垄断经营的货物和服务价格制订与调整，要求举行听证会。所有的企业（包括外资企业），无论其性质与所有制如何，均有权参加价格听证会，发表意见。政府价格主管机关对听证会的意见应予以重视，换句话说，所有企业和个人都可参与政府制订价格过程，享受同等待遇，政府必须为企业创造比较公平、平等的竞争市场。价格政策与价格管理要贯彻透明度原则，在《中华人民共和国物价公报》这一官方刊物上要公布国家定价的所有产品和服务清单及其变更情况，并公布定价机制和政策。目前，中国政府实行价格控制仅限《中华人民共和国加入议定书》附件4的产品与服务目录。只有在特殊情况下， 经通告WTO，可对附件4所列货物与服务之外的商品与服务实行价格控制。
第四，中国价格管理的变动趋势。我国将继续深化价格改革，调整国家定价（包括政府定价与指导价）目录，进一步放开价格，并尽最大的努力减少和取消现行政府定价目录以外商品与服务的价格控制。
二、影响我国价格政策及其管理的主要因素
综观现代市场经济规律、WTO具体规则和我国的承诺，总体而言， 我国理应实行灵活价格政策和多样化的价格管理形式。为了评价现行的价格政策及入世后价格政策（包括价格管理形式）的科学性，必须从不同学科理论进行综合分析，本文试图从公共政策学、政治经济学及价格学的主要理论出发进行论述。
首先，国情是制定一国价格政策的出发点与落脚点。根据公共政策学的理论，公共政策是国家实现领导和管理职能的手段，它在国家公共管理中具有导向性、制约性、管理性和分配性职能的作用。就此而言，价格政策乃属一项公共政策。而任何公共政策的制定与实施，都必须面对特定的经济、政治、文化和国际环境，必须在既定的政府运作机制中进行。恩格斯曾指出：“我们的策略不是凭空臆造的，而是根据经常变化的条件制定的。”［1］这里指的条件应该是客观实际，包括国内、国外的环境实际，而最根本的是国内环境实际，也可说是国情。国情是个综合概念，它包括政治、经济、科技、社会状况、自然状况等，而其中最重要的是社会性质、社会发展阶段、经济状况和科技教育水平。据此分析我国当前的国情特点，大致可以这样认为：一是我国正处在社会主义初级阶段，生产力发展水平不高决定了生产关系的不完善，应运而生的价格政策必然处在不断的调整与完善之中。二是现阶段的主要任务是发展社会生产力，不断满足人民日益增长的物质文化生活需要，这是社会主义基本经济规律所决定，由此也决定了我国宏观经济管理的主要目标之一是保持物价水平的基本稳定，有效防止通货膨胀与通货紧缩的周期性出现，为了做到这一点，就必须适应不同时期政治经济的需要，采取灵活价格政策管理。三是经济状况是价格政策制定的最主要的物质基础。其一，目前我国实行以生产资料公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构，这也就决定了价格主体多元化，定价、调价方法多样化，价格管理的方式方法也多种多样。同时，生产资料公有制客观要求为了最大多数人民的长远利益，政府必须加强宏观管理与宏观调控，为相对集中有限资源用于重点工程的建设，必然要对关系国计民生的重要商品价格进行更多的干预与控制。其二，目前我国生产力水平不高，且呈多层次性，市场发育不全、不充分，且发展不平衡。市场较发达的地区，市场机制作用可能较充分，市场形成价格机制会较完善，价格市场化程度相对也高些。反之，市场不发达不完善，必然带来价格形成的扭曲，从而加剧社会秩序的混乱，故应强化政府的行政干预。通过政府定价、指导价和价格干预，使价格中心地带价格相对科学与合理，通过比价体系的传递，促进整个价格体系与水平更加合理。其三，社会主义市场经济体制和分配制度，要求价格政策与管理形式应适应市场经济和以按劳分配为主体的多种分配方式的要求：（1）无论采取什么样的价格管理形式，如政府定价、政府指导价都必须体现市场规律要求，反映市场供求变化；（2）必须让所有市场主体参与定价、调价，公平竞争，使价格有利于各种分配利益的最终实现。其四，目前我国人民生活水平才基本实现小康，因此价格水平及其调整不能操之过急，价格体系的调整必须照顾历史现状，考虑广大人民群众的购买力与承受能力。与此同时，我国价格政策与价格管理形式的确定与调整还必须考虑国际环境与国际市场竞争的大背景。当前国际形势跌宕起伏，国际市场竞争异常激烈，贸易保护主义盛行，加入世贸组织后，正如江泽民所说的：“今后的斗争将更加艰苦”，“真正的较量还是在国际国内市场上”。这就是说，在复杂多变的国际市场上，过去我们经常采用低价竞销的竞争手段已不适应，必须通过WTO允许或没有制止的各种灵活贸易政策与价格政策，通过国际国内市场的公平竞争获取最大的经贸利益。
其次，价格政策必须体现中央方针政策、经济管理体制和经济发展战略的要求。从经济学的一般原理来分析，价格政策乃属上层建筑，它要为经济基础服务。当前，我国正在实施社会主义现代化发展战略，为了有利于实现第三步发展战略目标，必须把保持价格稳定作为我国宏观经济管理的重要目标，为了达到价格稳定，就要适时地采取反通胀、反通缩的政策措施，以防止价格的扭曲、误导和严重波动。所以，对关系国计民生的重要商品与服务价格如食盐、自来水等；对价格体系中的比价中心价格如粮食、电力等；对紧缺重要资源如原油等实行政府行政干预、直接定调价是必要的。同时，也因为价格是经济的综合反映，价格体系与体制是经济管理体制的中心环节，为此，经济管理体制的建立与完善有赖于价格体系和体制的科学与合理。而要做到这一点，最根本的一条就是使比价、差价体系符合我国国情，价格管理形式与管理制度要适应不同商品、不同具体情况的需要，也就是符合客观经济实际采取不同的政策措施和价格管理形式。中央有关方针政策是我国经济社会发展的集中体现，也是导向经济社会发展的决策。因此，价格政策必须体现我国历来坚持的保持价格基本稳定的方针要求。
再次，制订与调整价格要以国家价格政策为依据。从价格管理学的角度分析，国家的价格政策是发展社会主义经济和调节分配的经济手段之一，它体现了国家、集体和个人之间根本利益一致的社会主义关系。为此，任何市场主体制订与调节价格都必须以国家各时期的价格政策为依据。加入世贸组织后，随着市场准入放宽，国内外市场相衔接，国内外经济接轨，原有的价格政策必然要发生变化，总的看，价格市场化的程度要提高，市场化范围也会扩大，这就要求各价格主体在制订与调整价格时，必然更加自觉遵照全国统一价格政策的要求。此时，国家定调价的商品与服务价格则可起到示范和表率作用。
综上所述，入世后，我国应该实行更加灵活、开放、市场化的价格政策，价格管理必须体现价格政策的要求，形成更加灵活、多样化的价格管理形式。
三、入世后我国价格政策管理比较
总的看，入世后，WTO 协定对中国价格政策管理的要求与我国的承诺和我国现行价格法的内容基本相似，但也存在差距。WTO 协定及各成员方对我国价格政策管理的要求显得更高些。
1、WTO成员方认为，中国应允许每一部门交易的货物和服务的价格由市场力量决定。目前，根据《中华人民共和国价格法》规定，“国家实行并逐步完善宏观调控下主要由市场形成价格的机制”。这表明我国目前还存在不完善的、不完全由市场形成价格的现象，还达不到发达市场经济条件下的“完全由市场形成价格的机制”。也可以说，目前我国还只是初级市场经济条件下价格形成机制，有许多生产要素价格（或收费），有些垄断行业收费还游离在市场形成价格机制之外，有的政府定调价市场因素考虑还不够充分，如药品的政府定价，目前依然实行成本定价法，这一方法虽然简便，但对市场作用发挥就不够。又如教育收费，现行采用生均培养成本计算方法，考虑经济发展和社会、家庭和个人承受力也不够。
2、WTO成员方要求我国要尽最大努力减少和取消附件4 所列货物与服务目录以外的商品与服务的价格控制。加入世贸组织时，我国有关价格控制的商品与服务价格目录已列入《中国加入议定书》的附件4， 包括国家定价的12种商品与服务，政府指导价的13种商品与服务。有些成员方要求我国应努力做到不随便扩大附件4以外的价格控制， 并努力减少和取消现有的价格控制，对此，我国已做出承诺尽力减少价格控制。目前，我国价格控制的项目内容与范围仍然偏多、偏宽，如依然存在对不同商品生产过程或流通过程实行不同程度的控制，价格市场化程度提高不快，尤其是中央政府与地方政府价格管制范围的非对称性，中央政府不断缩小价格管制的范围，而地方政府出于自身利益的考虑，不愿放弃手中掌握的价格决策权，价格管制范围并未缩小。同时，价格市场化程度存在地区差异，基本上是东高西低，由东向西递减。
3、非歧视性与公平竞争的要求。入世后，WTO协定及各成员方要求我国价格政策及其管理的全过程，包括定调价、价格监控都必须贯彻非歧视原则，并引入竞争机制，既使是自然垄断行业产品的价格制订与调整都应如此。但现实中依然存在个别商品如香烟销售中对进口与国产香烟的收费与管理办法不一样；尤其是由于受计划经济观念和地方、部门保护主义等思想的影响，习惯从本地区、本部门的局部利益出发，制订价格政策和价格管理办法，造成了价格政策管理的地区、部门歧视性；对于有的自然垄断属性不很强的商品与服务收费也实行垄断价格政策，如民航机票、石油、成品油，因此，限制了机票打折和第三者进入竞争、乃至形成区域性垄断格局；天然气和电力也存在分对象作价的价格歧视行为。
4、要求价格政策管理要贯彻透明度的原则。 世贸组织成员方要求中国在官方刊物上公布国家定价的货物和服务清单及变更情况，并公布定价机制和政策。对此，我国《价格法》虽有规定，但不够明确具体，尤其是价格政策的公布、通知程序、咨询、上诉程序方面还很不明确。
四、实施有效价格政策管理的具体措施
1、切实完善国家宏观调控下市场形成价格机制， 扩大实行市场调节价的范围，减少实行政府定价或指导价的商品与服务。2001年7 月国家计委公布了《国家计委和国务院有关部门定价目录》，这标志着我国主要由市场形成价格机制的确立。目前，我国在社会商品零售总额中，政府定价比重为4％，政府指导价比重为1.2％，市场调节比重为94.8％。在农产品中，市场调节比重为83.3％，其余是政府定价（含政府指导价）。在生产投入物中，市场调节价为86％，政府定价（含政府指导价）为14％。眼下应尽快落实地方（省级）定价目录，据国家计委估计，目前在上述三类中，市场调节比重均超90％，但是市场形成价格机制的确立并非完善。为此，去年以来，我国正在不断完善石油和水价格形成机制，改革铁路运价形成机制，规范公路收费标准和电价形成机制等。为使市场形成价格机制的完善，必须加快环境条件建设，促使市场体系发育、竞争机制健全和全国统一大市场的形成，减少各种行政干预和信息不对称现象，以提高市场形成价格的科学性。此外，必须适时放开和调整政府定价目录，不能一成不变。
2、提高政府定价的科学性。入世后， 政府管理价格形式依然是对极少数商品与服务实行政府定价（包括政府指导价）。根据定价目录规定，目前政府定价已从1992年的141种类减少为13种类。 但关键是提高自然垄断经营产品价格管制的科学性，即提高对电力、有线通信、铁路运输、管道煤气和自来水供应等产品的价格管制的科学性。对此，我认为探索自然垄断产品价格管制模式应从国情出发，借鉴西方发达国家如美国投资回报率、英国的最高限价的价格管制模式，从而形成有我国特色的价格管理模式。
总体而言，一是自然垄断行业产品与服务价格形成要体现党的方针政策和经济管理体制的要求；二是自然垄断产品价格的构成要尽量准确地反映其不变与可变资本的量，即综合考虑垄断行业企业边际成本与社会平均成本而合理确定，使管制价格的制定更为科学；三是放松自然垄断属性不很强的垄断行业产品价格管制，适当引入竞争机制，以提高垄断行业价格管制的科学性；四是对自然垄断行业的垄断性环节加强价格管制，对其竞争性环节应着力提高价格市场化的程度。
3、规范定、调价程序，切实做到以法治价。《价格法》中的第21条至第25条对政府定、调价基本程序有概述，然而过于原则，还必须有政府定、调价具体实施细则，尤其是政府定价、调价的依据——社会平均成本的确定，选择哪个时点更为合适，市场供求和社会承受力也同样如此。政府定价前要开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见，选择什么样的消费者及有关方面必须明确具体。但不可否认，《价格法》的颁布实施是使我国政府定调价走上了规范化的轨道，执法依据也从法规上升为法律，同时还必须建立健全与《价格法》相适应的法规、规章的实施细则，尤其是针对政府价格违法行为处理的法律与法规，并尽快制定全国性的收费监管法规。此外，政府定调价程序必须贯彻无歧视原则，真正取消对国内外不同类型市场主体多重价格的做法。入世后，随着进、出口扩大，市场秩序规范尤为重要，政府要健全反价格垄断、价格欺诈、反不正当竞争、培育公平竞争的法律法规。要尽快出台与实施《国家行政机关收费管理条例》，积极推进价格监测法律化。
4、进一步健全价格管理制度。入世后，国外企业、 个人进入国内，对政府定、调价要求公开透明。为此，首先政府定调价要科学化、民主化。其次要逐步调整原有不合理的价格体系，从而建立更加合理的购销差价、批零差价、地区差价、季节差价和各种比价关系。如城市用水可以适当提高价格，并采取阶梯式价格，以最大限度体现对水资源的保护。再次要切实建立与完善政府定调价听证会制度。所有企业都有权参加价格听证会，且政府有关部门应热情欢迎，认真对待，对正确的意见，应积极采纳。最后要合理划分政府定调价的价格管理权限。
5、适时调整价格政策，以适应入世需要。 价格政策是我国重要的经济政策，也是国家重要的宏观调控手段。入世后，随着国内、国际环境的变化，与时俱进调整完善我国现有的价格政策，实行一种更加开放、灵活和市场化的价格政策，对一般竞争性行业产品与垄断行业产品，对自然垄断行业的不同环节实行不同价格政策和价格管制方式。从价格运行看，为防止市场价格显著上涨，政府将采取价格干预措施，包括限价、限定差价率和利润率，以及提、调价的申报与备案等。为避免价格剧烈波动，政府可能采取集中定价权限和冻结物价措施，这也是弥补市场缺陷所必须的。同时，政府对粮食等重要农产品收购可实行保护价政策。价格政策的非歧视实施，对进、出口商品实行相同的作价原则（如国内外石油产品价格接轨），落实非歧视原则与公平竞争原则。入世后，政府势必要加强价格调控和市场秩序的监管并实行相应的政策。
6、提高价格政策与政府价格管理的透明度，尤其是政府定、 调价的公开透明。不仅要在《物价公报》上公布政府定调价信息，还应建立为国内外企业提供价格信息、价格政策信息资料的机构以及价格政策咨询点。