大学章程建设与现代大学制度创新——1.大学章程应有效推动高校内部治理结构调整——2.大学章程要体现多元利益主体诉求——3.大学章程制定需要理清几对矛盾关系——4.大学章程制定应有理论、政策和实践依据，本文主要内容关键词为：章程论文,大学论文,结构调整论文,制度创新论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大学章程应有效推动高校内部治理结构调整
林 群
从功能定位来看，大学章程作为高校内部治理的“母法”，是高校实现依法治校的重要依据和行为准则，在有效推动高校内部治理结构调整与变革中发挥重要功能。
首先，调整大学内部治理结构，实现大学自治、保障依法治校是大学章程的前提功能。大学章程最初是以大学“特许状”呈现的，而“特许状”的作用就是使大学特有的内部治理结构能得到宗教及世俗的支持，从而使其更合理合法地开展大学学术活动，这是大学自治的初始阶段。然而，随着大学的发展，大学章程的这种前提性功能虽然受到了不同程度的限制，但作为大学办学的实践者却仍在不懈地努力，以求得这种功能的真正实现。在现代大学制度创新背景下，大学章程作为规范其组织成员行为的自治法，是大学享有独立法人地位的前提，理应调整好内部治理结构，实现大学自治，保障依法治校。
其次，调整内部治理结构、弘扬和保障学术自由是大学章程的核心功能。大学章程是大学的“基本法”或“母法”，在整个大学内部管理制度体系中处于核心地位，它决定了大学管理体制及其制度运行的状态。大学内部治理实质上就是政治权力、行政权力、学术权力及民主权力的分配和协调问题。
再次，扩大民主管理、提高办学特色是大学章程的延伸功能。民主管理是现代大学制度的一项重要内容。大学章程里要明确师生员工的权利及义务问题，为大学实行民主管理提供保障。此外，随着高等教育竞争日趋激烈，大学能够发挥自己的特色以便在竞争中脱颖而出就显得尤为重要。大学要提高办学特色最主要的不是靠硬件设备，而是强化通过办学理念和办学思路体现出来的文化传统、精神传承及其创新等“软资源”。大学章程正是涵盖大学办学理念和办学思路的一种载体，大学章程制定过程也是把握和诠释大学文化精髓的过程。可以说，大学章程对于大学文化精髓的把握程度决定了大学办学特色发展的保障限度。
那么，大学章程如何调整好内部治理结构，充分发挥好大学章程的上述功能呢?我们认为，进一步明晰党委领导、行政执行、学术自治、民主管理的权限，是大学章程功能得以实现的关键性内容。从内容来看，大学内部治理结构的变革实际上就是调整和改革政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的职责与权限。因此，结合大学办学的实际，调整和重构这四种权力关系和地位，对于大学章程的科学制定是非常重要的。
一要明确政治权力的领导地位。我国大学内部的最高决策权在党委，党委在高校中的领导地位毋庸置疑。事实上，从新中国成立时的“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”到《高等教育法》中正式确立下来的“党委领导下的校长负责制”都充分说明了政治权力在我国高校中处于领导地位。党委领导权是指党委对学校的办学方向、办学思路的领导权，对学校发展的重大事项行使决策权，以保证大学正确的发展方向。此外，这种领导权还包括监督和指导校长对学校事务执行，以确保学校的重大决策顺利实施与落实。
二要明确行政权力的执行地位。大学校长是学校日常事务的主持者，执行党委的决策，接受党委的领导和监督。但是，实际上，以校长为枢纽的行政系统不仅仅在执行党委的重大决定，还要执行教代会、学术委员会的决策，也就是说，行政权力不仅对政治权力负责还对学术权力和民主权力负责。同时，“党委领导下的校长负责制”决定了校长是学校事务的执行者。而学校不仅有行政事务，更多的是教育和科研等学术事务，而且还有参与学校管理的民主事务。学校的行政事务是需要党委会讨论通过后由校长组织执行；教育和科研等学术事务是需要学术委员会讨论通过后由校长组织执行；而体现参与学校管理理念的则是通过教代会、学代会等讨论通过后由校长组织执行。这三种事务在大学内部的履行方式，决定了行政权力的执行地位。
三要明确学术权力的核心地位。大学的根本任务是传承和发展学术，大学学术权力应处于核心地位是不言而喻的。学术权力是指学术人员和学术组织所拥有和控制的权力。学术自由是大学的终极追求也是大学的灵魂。而保障学术自由的有力措施就是学术权力的核心地位得到切实认可。学术权力得到认可，其实质就是要把职称评定、教育教学发展策略、学科规划、学位授予等权力交给教授。当然，在实践运作中很难做到“学术归学术、行政归行政”，但当学术与行政发生冲突时，学术要为行政起到咨询和制衡作用，而行政要努力为学术发展服务。为此，教师要在制度上下工夫，为校长执行教育教学工作提供决策咨询服务，而学校的行政权力要充分尊重学术权力，努力为学术发展创造良好的环境。当然，强调学术的核心地位并不是说一切都为学术让路，一切交由学术权力，大学的有效治理是学术参与决策与咨询，而不是控制大学办学决策。因为学术重在民主与自由，而决策则重在统一和集中。
四要明确民主权力的基本地位。大学发展的动力在于大学组织内部成员的积极参与，民主权力在大学的基本地位也是不容置疑的。民主管理作为大学治理中的主要力量，其地位在大学内部治理结构中目前还处于薄弱环节，而建立现代大学制度要求在广度和深度上都加强民主管理，民主权力不仅仅是在参与权力上，而且更多地体现在治理权力上。一般来说，大学民主管理的主体是教职员工，这就注定了教代会是民主管理、民主权力得以有效实施的组织机构保障。但是随着大学改革的深化及现代大学制度创新的需要，学生群体也成为大学治理的新生力量即学代会也是大学治理不可忽视的，因此，在大学章程中不仅要对教代会的运行规则加以明确，而且也要将学代会的有关运行规则作为重要内容。大学师生具有对学校一切事物的知情权、参与权、表达权和监督权，并通过教代会、学代会等履行学校治理的民主权利。
上述党委领导地位、行政执行地位、学术核心地位、民主基本地位构成了大学治理的一个权力结构整体。在大学治理结构中，处理好这四方面权力之间的关系，就能平衡好大学内部的各种权力关系，促进大学从传统的人治走向法治，以保障大学自主管理、自主运行、自主发展。
大学章程要体现多元利益主体诉求
贾玉明
利益相关者理论认为：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人，这些人既有参与组织管理的权利，也具有承担某些风险的义务。”(哈罗德·德姆塞茨：《企业经济学》，中国社会科学出版社，1999年版，第156页)现代大学已经形成了多元利益主体的格局，存在着多个不同利益诉求的相关者主体，大学章程作为大学组织规范，理应是组织成员利益表达的载体。因此，从多元利益主体视界下思考大学章程制定程序问题，无疑是符合现代大学组织发展的特性和趋势的。
从现实意义上讲，现代大学制度建设的实质就在于，国家和地方政府对高校进行宏观管理，高校自主办学，兼顾多方利益主体表达，其理念与利益相关者理论相契合。作为现代大学制度建设的重要标志，大学章程不仅要在内容上体现多元利益主体的内在需求，更要在制定程序上体现国家和地方政府的宏观管理，实现多元利益主体的参与，使之真正成为调整政府与学校、教师与学校、学生与学校、社会与学校权利与义务的法律准则，从而达到大学自治的终极目标。因此，大学章程制定充分考虑和重视多元利益主体的需求，是完善现代大学制度的一种理性选择。
事实上，多元利益主体参与大学章程制定乃是大学管理的应有之义。中世纪的大学实行自治，教师或学生组成行会，管理学校内部的事务。无论是以学生为主体管理的波伦亚大学，还是以教师为主体的巴黎大学，尽管在一定时期内，国王或教皇给大学颁发“特许状”，代替了大学章程的部分职能，但依然赋予了大学一定程度的自我管理权力，大学章程的制定程序仍然表达了政府、教会、教师和学生等不同利益群体的诉求(吴式颖：《外国教育史教程》，人民教育出版社，1999年版，第126页)。随着大学的发展，欧美许多发达国家的大学章程制定更体现了多元利益主体的参与，从大学章程的草案编写、论证、审核到颁布、执行和修改，充分体现了程序的公平和正义，大学董事会、校长、教师、学生、专家、社会中介代表、法律界人士都参与其中并成为制定主体。
我国改革开放后，制定大学章程开始纳入高等教育改革的议事日程。有关大学章程制定程序的规定和要求，不仅在国家政策上明确，而且也体现了多元利益主体参与理念。比如《中华人民共和国高等教育法》就规定师生员工参与学校民主管理和监督的形式等；章程要对学校举办者、办学者、教职员工、学生以及校友等几个法律主体之间的权利和义务关系进行明确规定。《高等学校章程制定暂行办法》规定，章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。
一般来说，一所大学章程的制定，从程序上必须按照《普通高校大学章程制定试行办法》和所在地区主管部门的有关要求和总体精神，同时，还要以学理上遵循历史与逻辑的统一原则，充分体现现代大学多元利益主体的诉求。
第一，基于多元利益相关者的诉求确定章程制定主体。谁来制定、谁有权制定大学章程，这是章程制定工作首先要明确的前提。成立章程制定工作领导小组和章程起草小组，在程序上将学校举办者或主管部门的代表、学校党政领导、各职能部门代表、各院的院长和书记、学术委员会成员、教师代表、学生代表、家长代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等纳入到章程制定主体的范畴，共同决定章程的提案、起草、审议、表决、核准和发布等。同时还应从党委、行政、教代会的议事规则和程序以及从教授委员会制度、校院二级管理体制、资产管理制度等方面进行部署和分工。切实履行大学章程制定的相关职责。应该说是大学章程制定工作的关键一步。
第二，基于多元利益相关者的诉求成立章程起草小组。学校应充分考虑章程制定和校内审查程序，尤其要发挥学校自身优势和学科特点，比如有条件的学校可成立以教育学、社会学、管理学、法学、财政学领域专家为主体，吸纳有行政职能部门负责人、院系管理者、学生代表共同参与的起草小组。起草小组的主要职责包括完成章程备案申请报告、形成学校章程草案、提交章程制定工作说明、撰写学校发展情况报告等。
第三，基于多元利益相关者的诉求对大学章程草案的讨论与论证。大学章程文本形成后，从多学科、多视角、多维度对章程的内容及表述方式进行深入研究和广泛论证是非常必要的，尤其是在有限的表达主体情况下章程草案更应通过多种途径公开征求教职工、学生代表的意见，涉及学校发展战略、办学方向以及教职员工切身利益的重大问题，应当采取听证等形式进行公开咨询和讨论。通过充分的讨论，不仅仅为完善章程的内容，更重要的是体现和反映不同主体在利益表达上的满意程序。
第四，基于多元利益相关者的诉求对大学章程的审核、审议和表决通过。审核、审议是章程制定中的核心程序，也是确保章程合法性的重要环节，而且也是最能体现不同利益主体需求的表达形式。当然，审核、表决和审议通过三个阶段在履行主体及保障民主参与程度上也是有区别的。审核阶段，主要由章程制定工作领导小组和专家来完成，主要从学理性、规范性、内容的完备性程度进行审查和核对。审议阶段主要由教职工代表大会来实施。表决阶段主要交由党委会、校行政会讨论，在保证最大程度民主性基础上，表决通过并做出权威性决断。
第五，基于多元利益相关者的诉求对大学章程的核准和公布。《教育部关于加强教育法制建设的意见》和《教育部关于加强依法治校上作的意见》规定，章程制定完毕必须报请主管教育行政部门审核。教育行政部门作为高校的主管部门，是最重要的利益主体，因此大学章程的核准经由教育行政部门核准是无可争议的。大学章程草案经教育行政部门核准后，应由校长正式公布，并利用校园网及其他媒体向社会公开。大学章程公布对象不仅是学校内部，还应该是全社会，大学章程的具体内容应该让所有的相关利益主体知晓。
第六，基于多元利益相关者的诉求对大学章程的修改与补充。大学章程公布并实施一段时期后，如发现存在明显的纰漏或者不符合时代要求时，需要进行适时修改和补充。修改程序和制定程序相一致，同样需要从多元利益主要需求出发，依照提案、审议、表决通过、核准和公布。修改主体可以是教职工代表大会或党委会，但因为利益主体的变化，其成员作适当调整。同时，为确保章程的有效实施，当章程正式生效后，学校应建立章程执行和保障机制，依据章程审核学校内部各项规章制度，监督章程的执行情况，并受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报与投诉。这也是体现公正、公平原则的重要方式。
总之，保证程序的正义性，吸纳多元利益主体参与，是大学章程制定程序的重要原则。大学章程作为高校内部的“基本法”，是高校实现自治的保障，大学章程不仅要体现民主、科学、公开透明的程序要求，而且要充分反映各方主体的要求和意愿，使章程制定成为凝聚共识、促进管理、增进学校和谐发展的过程。
大学章程制定需要理清几对矛盾关系
康翠萍 刘振旭
从本质上讲，大学章程制定既是一种规范性的活动，也是一项政治性的活动。规范性与政治性都是法律的基本特征。法理意义上的大学章程制定，就是要体现这一基本特征，明确和规制各种主体间的权利义务关系。因此，从这一意义上来说，大学章程为建立各主体间良性的权利义务关系而架构起来的大学组织法律规范的运作体系。
大学章程制定要涉及大学内外多种关系，它是多个、多层、多种矛盾关系的统一体。比如，行政主管部门与学校之间的权利义务关系，学校长期形成的历史文化与现实改革创新之间的关系，大学办学理念原则与具体细则的关系，大学内部治理体制中决策、执行、监督、咨询之间的关系等，这些既是大学办学过程中需要面对和处理的几对矛盾关系，也是大学章程制定中不可回避的方法论前提。如果对此不加以明确和界定，大学章程的规范效力必然受到一定程度影响，因此，分析和理清这些矛盾关系，对大学章程制定至关重要。
第一，行政主管部门与学校的关系。这涉及大学章程的制定主体之间的关系问题。无疑，大学章程的制定是一个系统工程，从提议到备案，从起草到审议通过，存在着内外两种主体。从外部主体来看，大学成立之初的大学章程应由举办者或其代理人提议并组织制定，教育行政主管部门是政府办学的代理人，理应成为大学章程制定的重要主体。从内部主体来说，根据我国《高等教育法》规定，大学自主制定大学章程过程中内部又存在着多个主体，它包括决策主体、审议主体和影响主体。审议、决策主要由大学内部的权力机构来完成，影响主体指多种利益相关者，他们通过参与章程的制定和提出意见等形式影响章程的制定(湛中乐，谢珂珺：《大学章程之制定主体相关问题探析》，《北方工业大学学报》2011年第4期)。
因此，如果教育行政主管部门与大学同是章程制定主体，他们在章程制定中的权利、义务与责任关系并非同一的，而是有区别的。从纵向看，章程的制定权可以分为组织权、起草权、提议权、审议权、表决通过权、审核权、公布权，在法律意义上往往是根据审议权和表决权的归属来认定立法决策权。因此，处理教育行政主管部门与大学的权利义务关系，就是要理清这两类主体在大学章程制定过程中各自所拥有的权利和义务。如果大学章程作为一种“特许状”或“许可证”，那么教育行政主管部门应该分担更多的权利、义务与责任；同理，如果大学章程只是作为大学组织自治的制度保障，那么大学就应该分担更多的权利、义务与责任。事实上，大学章程虽然具有一定的法律性质，但它本质上属于组织规范和组织规则的范畴，应该由大学内部主体来认定，但随着大学与社会、与政府的关系越来越密切，社会体制、制度对大学的影响也就越来越深刻，大学章程的制定就不仅仅大学内部的事情了，而应在大学内外主体间利益得到相互满足与确认之后，明确教育行政主管部门和学校各自权利与义务的前提下才有可能。这时大学章程的制定，显然已经超越了大学内部自治与管理的范畴。
第二，历史继承与现实创新的关系。按照教育部颁布的普通高校章程制定规则，大学章程要记录学校的悠久历史和特有文化。一般情况下是要将学校历史中重要的转折点、重要的发展时期、标志性的事件等记录下来，并且有所取舍。但大学章程在时空上应该是超越历史和引导未来办学所表现出的一种常态，这种常态具有不可轻易改变之属性。因此，大学章程应立足于大学的根本，将历史与现实融合在大学长期发展与稳定发展的前提之下来统筹考虑、整体设计。
同时，继承与创新还要把握共性与个性的关系。就内容而言，大学章程包括必要记载事项和任意记载事项，必要记载事项是任何学校章程必须说明的，比如学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源及财产和财务制度、举办者与学校之间的权利和义务等，它是共性的，但这些内容又可以反映各校的办学个性。大学章程中的任意记载事项在“上位法”中并未作明确规定，但一经记载便产生法律效力、受法律保护。比如，学校的教育教学制度、学生学籍管理、日常管理、奖惩制度、举办者或教职工代表大会以及可以由章程规定的其他事项等，虽然这些事项大同小异，但能反映大学在这些事项上所具有的个性特征。
第三，大学理念、基本规则与具体细则的关系。《高等教育法》以及《普通高校章程制定试行办法》虽然规定了大学章程所涉及的内容和框架，但大学理念方面的内容除了“遵循高等教育规律”等原则性条款以外，一般是无法予以规定的。我们认为，大学章程的内核和灵魂离不开大学理念，每所大学都有自己与众不同的办学理念，它内在地决定和影响大学章程的基本规则和具体细则。作为引领性的内容，应有一定的稳定性和可持续性，要经得起历史的考问与冲击。比如，大学的学术至上理念、大学学术共同体中科教融合理念、大学学科专业建设协同理念、大学办学中以学生为中心理念等等，可能在大学章程并不表征出来，但它是基本规则和具体细则确立的原则和基础。当前，我国大学章程的制定有明显的趋同化倾向。我们曾对国内10所大学章程文本进行过内容规范性分析，几乎有88％的基本原则和具体细则是雷同的，有些传统的有关行政组织架构、本科教学与科学研究活动以及教职工代表大会议事规程等，几乎是一字不差地同时出现在不同学校的大学章程文本中。更为严重的是，大学理念的缺失，使得具体细则与基本规则成了支离破碎的文字堆积。因此，明确大学理念、基本规则与具体细则之间的关系，是大学章程制定中应该引起高度重视的方法论原则。
第四，本土特色与国际模式的关系。从方法论上，大学章程制定中存在着一种价值取舍和模式选择。是坚持本土特色还是采用西方模式，往往也同样困扰着制定者和决策者。在世界高等教育史上存在着两种不同的大学章程体例：罗马传统的大学章程，简单抽象，原则性强，重视大学使命的陈述，大学的决策机构和行政机构合一；盎格鲁—撒克逊传统的大学章程，复杂详尽，操作性强，重视权利义务的陈述，大学决策机构与执行机构分离。我国大学章程有点趋向于前者。从文本结构来看，国外的大学章程多采用条款罗列式，不注重逻辑体系，而且大多篇幅较长，内容编排具体且灵活，操作性较强。比如剑桥大学、牛津大学、耶鲁大学、东京大学以及包括俄罗斯的大学在内的大学章程等均属此类。我国大学章程虽不宜效仿，不宜采用单一条文的形式，而应该根据章程条款的纲领性、实体性和辅助性的特点来构建章程的体系框架，实行编、章、条、款、项的编排体系，要充分体现法律规范的逻辑性。当然，在具体条款上我们仍可借鉴国外的经验，尽量使章程内容具有可操作性。
第五，决策体系、执行体系与监督体系的关系。大学章程是对有关高校内外部权利关系的规制。协调和分配以党委为主导的决策体系与以校长为中枢的执行体系，以及以教代会为基础的监督体系之间的责、权、利关系，是大学章程制定过程中的核心内容。通过大学章程来明确决策、执行和监督体系关系及其各自独立的权利界限，无疑可保障大学内部治理改革顺利进行。
明确以上三种关系，在章程制定中首先要遵循“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、共同参与”的原则，构建基于多元利益主体诉求的大学内部治理结构模式。其次要以此模式为理论依据，在实践层面实行宏观引导、权力下移、以人为本、学术至上，通过章程制定保证大学内部体制机制的有效运转。
第六，“母法”与“子法”的关系。大学章程是大学的小“宪法”，在大学内部管理体系中处于“母法”地位。从现代大学制度体系来说，大学内部各项规章制度应该服从于大学章程，是大学章程的具体化。我国的现实是，多数大学先有具体的规章制度，而后才考虑制定章程。先有“子法”而后有“母法”的这种制度生成上的颠倒状态，导致了大学制度逻辑关系的缺失与混乱。因此，在大学章程制定过程中，“子法”服从“母法”的这种逻辑依存性就很难实现了。尤其是要将本来在大学运行中发挥重要作用并已形成大学成员自我约束的一种制度定势的规章制度，加以删除或递减时，实属无情之举。但当原有规章制度完全违背或与大学章程制定理念原则相冲突时，即便是原有制度实施效力强，也不能保留。因为，在大学内部制度体系中，具体规章制度与大学章程的关系要求在内容与精神上应保持一致性。
大学章程制定应有理论、政策和实践依据
金 丹 李广海
大学章程作为现代大学制度的重要组成部分，其制定过程既是制定文本的过程，也是一个规范的研究过程，它是集科学性、实效性于一体的过程。因此，大学章程的生成必须有科学的理论基础、实践根基和政策依据。
首先，从理论上讲，社会学、管理学、法学和教育学是必不可缺的理论基础，但要特别强调以下理论。一是新制度经济学中的“委托代理理论”。在高等教育领域，存在着一种“公民—国家—政府—公立高校”的委托代理链。在这一委托代理链中，一般来说，政府是委托人，公立高校是最终的代理人。为了保证高校的自治性，加之政府承担众多的社会管理职能，政府将经营权委托给公立高校，由高校在一定范围内进行自我经营、自我管理。通过章程来规制政府与公立高校的行为，成为大学章程的制定中政府与大学共同的选择，坚持此理念可以说是保证大学章程制定的科学性、有效性的前提。二是“利益相关者理论”。该理论告诉我们，随着市场经济的不断深入，大学作为一个有法人地位的组织，其利益相关者越来越庞大。因此，为保障利益相关者的参与权和管理权，需要通过制定具有权威性的制度来实现。三是“公法人理论”。公共行政承担者的组织变革以公法人为发展方向，并以充分发挥公法人的制度功能为目的。现代公立大学的组织形态大都采取法人化的方式或者正朝着法人化的方向发展，为了实现大学的公法人地位，实现自治和效率。需要大学章程来明确和保障。“成功的大学总是尽量保持治理权的平衡”(迈克尔·夏托克：《成功大学的管理之道》，北京大学出版社，2006年版，第23页)，这一理论实质上是指大学多元权力主体在参与学校学术管理的过程中机会是平等的，责任是共担的，权力是共享的。大学多元权力的平衡，需要大学章程来规范并最终得以实现。
“委托代理理论”重视形成有效的制衡机制，“利益相关者理论”强调实行利益相关者共同治理，“公法人理论”强调大学法人的办学自主权，这些理论既是大学章程制定的理论基础，同时也为大学章程的制定提出了基本要求。
其次，从实践层面来看，大学章程作为大学组织的行为依据和准则，其可贵之处就在于其生成与制定具有一定的实践根基。从大学产生开始，大学学术共同体之“行为章程”随之产生，其中崇尚学术之信念、独立之精神和学术自由之传统就构成了大学组织的深层内蕴。这几乎成了大学的“根”与“魂”，是大学未来发展的生命之所在。它虽然是在大学实践中自然生长起来的，但它逐步具有了“法”的效力，大学学术共同体中的每个成员以此来认同自我，约束自我，发展自我(李玉华：《文化视域下大学章程建设研究》，《国家教育行政学院学报》，2012年第2期)。大学章程制定过程理应尊重历史事实，树立科学的大学历史观，以一种科学的态度反思和提取大学的历史营养，并在准确把握现代大学发展的总趋势基础上，去辩证地规制、取舍、确立大学章程的内容。
另外，在现代大学制度体系中，大学内部规章制度也有着相对独立的框架结构和内容体系，而且在规范组织成员的功能意义上是有着一定连续性和承继性的。我们知道，大学章程作为“母法”，在内部规章制度体系中是居于最高地位，其他各项制度是下位并依据上位的大学章程来确立。但我国大学的现实是，各种规章制度相对完备，大学组织成员以此来规范和约束其行为，而大学章程则相对滞后。当各具体规章制度先于大学章程而存在并且在实践中运行有效时，大学章程的制定就应考虑现有的实践基础，尊重现有制度的有效作用，包容、承继，甚至延续现有规章制度。只有这样，才能保证大学章程与其他规章制度在实践上的一致性。
大学章程的实践根基还在于，大学内部规章制度不仅是大学章程的主体内容，而且也是大学办学特色的重要体现。每所大学内部所建构的治理体制模式和规章制度内容体系，既是对未来发展的追求，也是大学在改革探索中的创新成果，它在一定程度上反映出大学办学与内部治理的个性特征。因此，在章程中就应以“法”的形式加以诠释和界定，使其成为引领大学特色、健康和可持续发展的目标，使章程内容成为学校治理创新和彰显个性的突破点。
再次，从国家宏观的《宪法》，到中观层面的地方教育法律法规，再到微观的学校有关规章制度，都应该是制定大学章程必须遵循的指导原则和内容确立的依据。当然，就制定依据而言，也是有层次的。《宪法》是我国的根本大法，是一切法律法规制定所依据的原则，任何具体的部门法不得与《宪法》规定相冲突，这是大学章程制定理应遵循的前提性依据。同时，有关教育方面的专项法，如《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《关于加强教育法制建设的意见》、《关于加强依法治校工作的若干意见》以及《高等学校章程制定暂行办法》等，构成了大学章程制定的直接性依据。因为，依据法理规则，大学章程具有“自治法”的性质，是国家法律体系框架中的一个部分，以上位法为依据和准绳，保持与上位法的一致性既体现了大学章程在法律上的权威性，同时也是提高大学章程法律效力的有效途径。要发挥大学章程在高校内部治理结构中的权威作用，无论在内容上还是在程序上，都要保持与上位法的一致性，只有这样大学章程才能在高校内外奠定其本身的权威。另外，以相关政策法规为依据来建制大学章程，也符合我国高等教育管理体制特色。教育政策法规是国家和地方政府实现对高校进行宏观管理的主要手段和途径。因此，作为大学基本法的大学章程依据国家政策来建制，是实现政府对高校宏观管理的有力保证。
大学章程制定需要政策依据还体现在程序上。《中华人民共和国高等教育法》和《高等学校章程制定暂行办法》强调，程序的正义性，主要体现为参与主体的普遍性、制定活动的公开性和程序的完整性。如在审议人员的构成上尽可能多地邀请相关利益主体的参与、广泛听取意见，保证参与的普遍性。章程经核准后，向全社会发布，体现程序的公开性和告知性原则。程序的完整性体现在，起草程序、审议程序、核准和发布、修改程序中都应对参与者、参与机构、参与方式和步骤做出详细规定。
另外，健全监督审查机制是政策在大学章程中得以体现的保障。为了确保大学章程在制定过程中能够体现相关政策的要求和基本精神，检视其在内容上和程序上是否一致，需要建立严密的监督审查机制。在高校内部，章程草案起草完毕，需要经过多方讨论、审议、审核通过等规定程序，而且各环节之间实行有效制约和监督，可以有效降低和避免大学章程与国家政策法规不相符的现象。政府层面，大学章程的核准程序是由国家或地方政府教育行政部门来完成的，保障了政府具有最大的决定权和监督权。
总之，大学章程制定不单单是一个文本的形成过程，更是一个需要不断思考和研究性的活动。尤其是在我国，许多大学成立之时并没有制定章程的特殊情况下，需要在理论上对大学的发展历史、现实问题以及政策法律进行深入的研究，只有这样，大学章程才能在合法性基础上充分体现合情又合理。