从反思性公共行政看行政强制立法的价值取向，本文主要内容关键词为：行政论文,价值取向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1671—6132（2006）08—0026—07
2005年12月26日，第十届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国行政强制法草案》（以下简称《行政强制法（草案）》）进行了分组审议。依据行政法学理上的分类，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。前者是指行政机关在实施行政活动的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施；后者是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。无论行政强制措施还是行政强制执行都会对公民、法人或其他组织的权利和义务产生较大影响，对于这样一部法律，行政强制立法在一个价值多元的社会中应该追求什么样的价值？这是一个值得探讨的问题。《行政强制法（草案）》吸收了当代行政法学的理论研究成果，将比例原则引入法律，并突出程序价值在行政强制法中的作用。本文认为立法者需借鉴反思性公共行政理论成果，用反思性公共行政的合理内核补强行政强制法的价值。
一、反思性公共行政与行政立法价值的契合
行政法是以公共行政为规范对象的法律规范。“公共行政”之“行政”，若从权力分立的角度看，它是指与立法、司法相并列的一个概念。立法是制定法律规范的活动，司法是依据法律规范并通过一定的程序解决纠纷的活动，而行政则是依据法律规范对与社会全体或大多数成员的共同利益有关的、且被社会正当化了的事务①，即公共事务的治理活动。行政作为一种公共事务的治理活动，有其自身的发展脉络和轨道。我国台湾学者廖义铭在反思一个多世纪以来公共行政理论的基础上，概括出了随着公共行政因社会发展和国家形态的变迁而出现的三个转型[1](页561)：
第一个转型是从管理到竞争。传统公共行政无论对事的决策还是对人的组织都非常重视“管理”。而管理的特质是“以事度人”，这表现在：对事的决策中，总是试图寻求可以促使行政人员作出更有效率、更为经济、更讲效能的决策方法，而这种方法通常会将决策时所要考虑的方案、所必须顾及的价值予以简单化[2]，诸如将人的需求、感觉等有意无意地予以忽视；表现在对人的组织中，就是把行政工作通过层层节制、分层负责的层级化体系和专业化分工予以固定，使事得其所、人得其份。这种以“理性”为中心、以成本效益考量为依据的行政模式，到20世纪下半叶受到竞争模式的挑战。竞争模式是通过设计有效诱因等手段，利用人的竞争性格来达到行政目的。该模式考虑了人的竞争需要，因而是一种以目标为导向的行政管理，又称“新公共管理”。
第二个转型是从竞争到服务。“新公共管理”强调通过竞争达到行政目的，而对那些不具有竞争性的事务则有所忽视，因而招致很多批评。在对此模式反思的基础上，Robert Denhardt等人提出“新公共服务”概念（The New Public Service）。该理论核心有两点：其一，强调公民在治理过程中的参与。认为越来越多的公共决策应通过政府和公民之间的互动而作成，这样才能形成二者之间良好的关系[3](页538)；其二，强调公共行政应建立并维持政府对民主价值真正的承诺，包括对回应性、参与性以及公平正义的承诺等[3](页540)。
第三个转型是从外控到内省。在法治主义背景下，公共行政强调遵循依法行政原则，重视通过法律规范、制度等外在的控制手段实施治理。从20世纪90年代起，开始有理论对法治主义进行反思。1994年韩国学者全钟燮在《行政哲学》一书中首先提出“反思性公共行政”（Reflexive Public Administration）理论。该理论反对以规则为导向的外控式行政模式，认为法律规则具有局限性，因此行政人员需要提高自我反省的能力，学会与他人作伦理性沟通，实行人性化的治理。全钟燮认为反思性公共行政与依法行政并不矛盾，即使在依法行政的要求下，行政人员仍需具有反思能力，否则决策者无法作出伦理性的决定，执行者严格地执行法律规范也有可能会造成不人性的结果[4]。
上述三个转型，在一定程度上反映了公共行政的演化路径。其中每一次转型，从形式上看都是对原有行政模式的反思；但实质上，它们都是对时代要求作出的反应。如从外控到内省的反思性公共行政的出现，实际上是社会提出了“透过参与的治理”（governance by participation）， 即政府与公民对公共事务的合作互动要求。而时代要求往往会促使公共行政的价值发生变化。传统的公共行政理论的核心概念是“稳定”、“效率”、“技术”、“控制”等，而现代“有关反思性治理的文献，都一再地表达出在当前的发展趋势下，公共行政的核心价值，已经从事务的管理，转变到人性的治理”[1](页5) 公共行政价值的这种变化，自20世纪90年代以来逐渐为政治学所关注，在英语和法语的政治学文献中，出现频率较高的“善治”其实就是反思性公共行政价值的另一种表述。
那么作为以公共行政为规范对象的行政法，其制定是否应体现现代公共行政发展的要求？行政法律规范立法中是否应体现公共行政的价值？从历史上考察，我们找到的答案是行政法律规范始终为公共行政的价值提供制度性保障。现代意义的行政法产生于分权的社会。以联邦德国行政法的产生为例，德国19世纪的自由市民阶层为反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家管制，纷纷要求将国家行政的活动范围限制到保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内，同时要求将行政在其他领域的活动也置于法律的约束之下。适应这种要求，行政法律规范立法明确规定了行政的范围，并且规定必须在有法律授权的情况下，行政才能干涉公民的自由和财产权利。行政法律规范立法上对行政要求的回应避免了专制主义时代国家对公民权利没有法律根据的管理。进入现代社会，政府与公民对公共生活需要合作，于是人性（human nature）、参与（participation）、民主（democracy）、服务（service）、正当性（legitimacy）、透明性（transparency ）、 责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）等这些价值要素成为公共行政的内在要求， 行政法律规范立法适应这些要求在法律中予以体现是责无旁贷的。但由于行政法作为宪法的具体化，具有合宪性问题，同时法的特性也决定行政法律规范立法时必须考虑法的价值，因此行政法律规范立法时存在一个价值整合问题，在概念上也存在用法律术语加以表达问题。
二、用反思性公共行政价值补强行政强制立法价值的根据
反思性公共行政理论，概括起来有如下几个要点：（一）该理论认识到现代社会是一个复杂、变动、日渐分殊化的社会，复杂性和不确定性乃是一种常态。而以规则为导向的治理模式有一定的局限性，如法律规范本身未必经常符合民众的要求，公共政策的决策者和执行者所具有的知识、所使用的工具以及其所拥有的权能也是有局限的，等等。因此必须寻求更为有效而民主的方式进行治理。（二）反思性公共行政中的“反思”，其重要价值在于强调反思性批判的能力，即行政人员要对其本身基于既有的行政理论和实务认知而抱持的僵化立场而予以质疑，加强自我反省能力。行政人员只有具有较强的自我反省能力，他或她才能体认到自己对他人的伦理责任，并且接受与他人做伦理性沟通的必要性。（三）在反思性公共行政治理模式下，国家和社会的关系是平等的而不是传统官僚体制下的层级关系。这种治理所涵盖的，不是国家对社会的控制，而是二者之间的互动。因此，需要加强双向沟通。
反思性公共行政的上述理论是针对国外社会发展的需要和现有的行政理论的不足而提出来的。从20世纪70年代开始，复杂、变动、分殊化逐渐成为社会的主要特征，各国政府通行的做法是解除管制。虽然在经济层面，各种实质的解除管制获得了民众的支持，但在环境保护、劳动安全等领域，单纯的解除管制却造成了问题的恶化，因此需要一种国家和社会互动的关系模式。在这种关系模式中，解决问题的能力存在于各行为者之间，故需要用合作取代单方面的努力。
在政府再造的过程中，注重规则导向的官僚体制受到批评，因为这种体制使行政机关受法规的严格约束，造成了行政效率低下、行政机关本位主义和能力不足。当时出现的超越传统体制的新思维，如组织学习理论和反思性公共行政理论，都转向以人为本、注重人的主观意识和潜能的开发。
总之，反思性公共行政理论在国外的出现有其特有的历史背景。当我们用这种理论分析思考时空背景皆不同的中国问题时，会不会抽去该理论的原有脉络而徒有概念的外观呢？笔者认为这里问题的关键在于中国目前是不是已经出现了反思性公共行政理论产生的社会情境及其所指涉的社会现象。
首先，反思性公共行政理论针对的是行政机关处理公共事务时强调依法行政，以至于出现了期待用法律处理所有社会问题的“法治主义迷思”。而该理论看到了法治的局限性，因而主张培养行政人员的学习和反省能力。就该理论所针对的“法治主义迷思”而言，我们借鉴反思性公共行政理论未必合适，因为我国公共行政的最大问题不在于已经产生了对法治主义的迷思，而是法治建设还刚起步，有法不依是公共行政发展和建设法治政府的最大障碍。但另一方面，我们也不得不承认，中国目前也存在期待用法律处理所用社会问题的倾向。人们大多认为只要有了法，各种问题皆可迎刃而解，于是政府官员期待更多立法，学术研究变成了立法对策研究。而且，值得注意的是，在中国，行政人员一向习惯于把法律作工具主义的理解，认为法就是管理人民的工具。因而只要出现了需要行政强制的事情，不问行政强制的依据是法律、法规、规章，还是党委的“红头文件”、政府的行政决定和命令，更不问其是否具有正当性，都可以拿来用于对公民权利的限制和剥夺，由此导致国家和公民处于一种紧张对立的状态。因此，中国不是存在法治主义的迷思而是存在法律工具主义的迷思。在这种情况下，借鉴反思性公共行政的理论强调行政人员在注意养成法治习惯的同时，学习和提高反思能力，培养伦理责任感，实行人性化的治理，对于改善官民关系，建设和谐社会，有效达成行政目标等都是具有重要意义的。
其次，在行政强制立法中，需吸收反思性公共行政理论合理内核，还有另外一个重要原因是近年中国市场经济的发展和中国公民权利意识的觉醒。市场经济的发展不仅促进了中国国民生产总值的增长，更主要的是它培养了人们的平等、自由、参与、私有财产权保护等权利意识的发展。人们已不满足于在政府命令与服从体制下被动地接受管理，在涉及个人利益和公共政策的许多方面，人们期待自己权利主体地位被尊重、能够主动参与决策过程、和政府进行沟通对话。换言之，我国社会的发展已经产生了对政府公共行政模式进行反思性改造的要求。然而，政府对人们的期待并没有主动反省并给予积极回应，而是仍沿用传统的行政模式进行管理，不用说对人们的主体地位没有给予应有尊重，还动辄通过行政强制等手段对公民的权利进行恣意的限制或剥夺，从2003年暴露出来的“嘉禾强制拆迁案”可见一斑。
总之，行政强制立法吸收反思性公共行政理论的合理内核，不是借用这一抽象的概念，而是因为中国产生了适用该理论的社会情境及其所指涉的社会现象。
三、行政强制立法的价值取向
国家对行政强制进行立法的目的，乃在于实现国家目的。在现代民主法治国家，国家目的都以实现“公共利益”、促进“公共福利”为正当性。国家目的之达成，必须借助于一定的制度安排来实现。由于立法乃是立法者在宪法的架构下，对各种价值进行选择的过程，立法者在社会多元的价值观念中秉持价值理念的不同直接决定制度设计上的差异。所以，同为行政强制法，日本和德国在制度设计上存在很大差别。正在审议的《行政强制法（草案）》无论在立法技术还是在价值理念上都吸收了当代立法学和行政法学的最新成果，同全国人大常委会于2002年公布的“行政强制法征求意见稿”相比有很多值得称道的亮点。只是对照反思性公共行政的要求，本文认为还存在有待于完善的制度空间。下面拟从三个方面说明行政强制立法应确立的价值以及需在哪些方面完善该部法律草案。
（一）公共利益
“公共利益”（public interest）是个非常宽泛的概念，其最大特点是不特定性。具体而言，包括两种情况：1.利益内容的不确定。德国学者T.Laufer认为：利益这个概念，如同价值概念，完全系乎变动之社会、政治及意识形态来充实这些概念内容。我国台湾学者陈新民教授同意上述观点，指出：“利益是价值判断的结果，是人们以感觉肯定其存在之实益，也是民所好之的不定对象。”[5](页183) 2.受益对象的不确定性。即“公共利益”之“公共”究竟是指全体社会成员、多数成员，抑或是相对地域空间内的多数人，这是不确定的。由于“公共利益”概念的不确定性，再加上公共行政人员所抱持的传统观念，即把“公共利益”作为限制公民权利和利益的手段，认为只要把其行为冠之以“公共利益”之名，即可正当化其行为，导致实践中经常可见两种现象：一是行政机关假借“公共利益”之名行谋取某一个人、少数人之实；二是行政机关以“公共利益”为正当性理由肆意限缩公民的各种权利和自由。行政强制法如何避免或减少上述现象，成为立法时需要解决的问题。
首先，需要肯定的是“公共利益”之实现必须借助于国家权力。国家权力实现“公共利益”包括两个方面：一是通过采取各种政策、措施以积极行为促进公共利益形成，二是国家为防止或纠正公民侵犯公共利益的行为发生，对公民权利进行限制，此种情形可以视为维护公共利益。无论是促进公共利益，还是维护公共利益，“公共利益”实现所针对的都是国家权力，即国家权力在行使过程中要受“公共利益”正当性的制约。所以，“公共利益”既拘束公民，又拘束国家机关，“公共利益”条款是任何一个公法行为合法性及界限的理由。
行政强制权是一种国家权力，其在行使时尤其要受“公共利益”的制约，这是因为：首先，在所有行政行为中，行政强制行为最能显现公权力的拘束力，它能对公民、法人或其他组织等施予最具有物理性的强制。因此，需要通过“公共利益”价值对行政强制行为是否正当进行衡量；其次，行政强制并不一定以行政相对人违反行政义务作为实施该行为的前提条件。一般而言，行政强制执行发生的条件是：行政机关作出行政决定，行政相对人拒不履行已经生效的行政决定所确定的义务。基于此可归责于相对人的原因，行政机关或人民法院可以运用强制力督促其履行。因此，日本学者又称行政强制为“行政上确保义务履行的制度”[6](页158)。但就行政强制措施而言，违反行政义务并不是采取行政强制措施的必要条件。在有些情况下，行政机关为了维护公共利益、建立良好的社会秩序，在公民不违法、不违反特定行政义务时也可以对其采取行政强制措施。如公安机关为防止犯罪发生、保护他人的利益而对特定公民② 的人身自由采取的暂时性限制措施；卫生行政机关为防止传染病的传播，实施隔离、强制检疫与治疗等措施。在上述情况下，行政强制立法上必须强调非基于“公共利益”需要不得实行强制。
问题的关键在于：如何在制度上保证行政机关皆能以“公共利益”为行政强制权行使的目的？依本文之见解，行政强制立法时要解决两个问题：第一，立法时应把“公共利益”类型化。宪法当中的“公共利益”和法律当中的“公共利益”是两个不同层次的概念。宪法中所规定的“公共利益”条款，“是立宪者受立宪当时时代的思想潮流以及选民托付所影响，形成的价值判断及价值决定”[7](页187)，需要立法者针对不同事项以法律的方式具体化其内容。正如W.Lersner所说，立法者在规定公共利益内容时，应尽可能避免使用空泛和抽象的用语，而是将公共利益予以类别化、特别化，使人们通过法律条文能够得知立法者所要规范的公共利益内容、动机和范围。尤其是，在利用公共利益条款、公共利益需要作限制或形成公民基本权利内容时，更显出将公共利益具体化的重要性[5](页205—206)。依笔者之见，根据“公共利益”形成方式不同，可以把它分为直接形成的“公共利益”和间接形成的“反射公共利益”。前者如政府兴建道路、休闲文化广场等公共营造物给人们带来的各种便利和利益，警察忠于职守维护公共安宁、取缔危害社会治安的行为所形成的良好社会秩序等。在此情况下，仅当达成行政目的的障碍非通过行政强制不能解决时，国家机关才可以依法定程序动用行政强制权。后者如政府期待公司、企业的发展而为其提供的行政指导或者政策引导，虽然公司、企业按照行政指导或政策去做会促进其发展，为国家创造更多税收利益，但这种公共税收的增加以及由其所导致国家的富强乃是间接形成的“反射公共利益”。在此种情况下，行政强制权则不宜介入。根据这样一种分类，立法上可以为行政强制权提供一个具体介入标准。
另外，立法时需吸收反思性公共行政的价值，通过具体制度构建使行政机关在决策及形成公共利益的过程中不偏离公共利益价值的方向。在形成“公共利益”判断方面，反思性公共行政理论和传统公共行政理论持不同见解。传统公共行政理论强调行政机关在公共利益决策制定过程中应具有较高的自主性，认为这样可以避免社会团体、公民为追求私利所施予的压力，以促进或维护公共利益。然而在实践层面，人们可以看到，行政机关对自主性的强调往往使公共利益决策以决策者的意图作为政策依据，这显然与民主政治所要求的以人民诉求作为政策依据相背离；而且，行政机关拥有自主性，也未避免面对社会的压力。当社会团体、公民个人遇有需要实现的利益时，往往透过复杂的管道，通过非正式渠道与行政人员进行沟通，包括给予其好处或便利。作为回报，行政人员往往以公共利益为借口帮助某些社会团体或公民个人实现其利益，其结果助长了行政机关腐败之风的盛行，损害了公共利益。
反思性公共行政理论强调政府和社会的沟通合作，通过讨论形成共识。首先，在作出涉及公共利益的行政决策时，行政机关应加强自身的反省能力，认识到自身的局限性，提供给公民参与、公开讨论的渠道，避免主观片面。这是因为在个案中，行政机关与社会团体、公民对公共利益决策价值的取舍可能存在矛盾或冲突。一旦双方在决策认知、评价以及情感取向上出现差异，则表现出来的行为将不具有互补性，这有可能会增加执行变量，从而产生更多的未预期结果。其次，在“公共利益”形成过程中，行政执行机关须通过自己的自律促进公民的反省能力的提升，应尽可能避免以强制力达成行政目的。二千多年前，我国大教育家孔子曾说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”意即用政策工具和严酷刑法管理人民，只会造成人民自律性消亡；而只有为官者讲道德和重视礼教，和人民平等共处，才会促使人民反省，培养人民的自律性。而人民自律性的提升，将会避免国家机关与社会团体、公民之间产生的紧张关系，使双方的信任互赖关系得以建立或持续。这种理念反映到行政强制立法上，就是行政强制法应该规定形成“公共利益”决策时的民主参与机制，包括信息公开制度、听证制度、信息反馈制度、责任制度等，目的在于提高社会对公共利益决策的认知、评价和情感反应，并使之达到能顺利实现行政目的的水平。
（二）社会公平
反思性公共行政的核心价值是人性的治理。这里的“人性”不是抽象的道德意义上的关于人的本性的价值假设，而是关于公共行政如何在尊重人的价值和需求的基础上达成行政目的的一种手段。在规范层面，“人性”的治理是可以描述的，通过权力、责任和权利、义务这些概念可以说明什么样的治理是人性的治理。如为达成行政目的，行政机关在自由裁量权范围内有数个手段可以选择，当行政机关选择对公民权利和自由侵害最少的手段时，我们便可以说这种治理是人性的治理。因为它在实现公共利益的同时也最大限度地照顾了公民的权利；反之，当行政机关恣意用权，采取对公民权利和自由造成侵害最大的手段时，尽管其行为合法，但我们仍可以认为这种治理是非人性的。因此，在依法行政的原则之下，反思性公共行政“人性的治理”这一核心概念包含着对实现社会公平的法律制度安排的一种期待。
这一期待反映在行政强制法中，就使得该法承担双重功能：一方面，行政强制为达到行政目的，必须施加强制力于行政相对人，对其权利进行限制；另一方面，又必须承担保护功能，对行政相对人的权利给予最大的照顾。对权利的限制和对权利的保护这一紧张关系要求立法者必须在二者之间建立一种平衡。从西方国家的宪政实践来看，人们迄今发现的最好的解决办法是立法者在立法时引入比例原则。
比例原则是德国学者德曼兹（T.Maunz）、奇里曼（U.Zimmerli）、乐雪（P.Lerche）等人提出用以约束行政行为的理论。其是指行政权行使所要达成的目的和所采取的手段之间的比例问题。依德国学者的见解，比例原则包括下列三个具体原则：1.妥当性原则。该原则是指行政机关所采取的限制公民权利的强制措施应能达到目的，如果所实施的行政强制行为根本无法达到行政目的，那么该手段即被视为不妥当。2.必要性原则。该原则是指为达成行政目的，有数个手段可以采取，行政机关应选择对公民权利和自由侵害最少的手段，不可过度侵害公民的权利。因此，这个原则又被称为“最小侵害原则”，或者“过度禁止”原则。在德国，有“警察不可用大炮打麻雀”的名言，而在我国则有“杀鸡焉用宰牛刀”的说法，这些都是对必要性原则的形象概括。3.均衡原则。该原则是指某个措施虽然是达成行政目的所必要，但会给公民造成过度的负担，在这种情况下，应放弃行政目的的追求，亦即不能“杀鸡取卵”。因此，利益均衡原则，也就是行政机关用利益比较的方法在行政所追求的利益和给公民造成侵害的利益之间寻找一个平衡点，只有前者大于后者，才能采取限制性措施。
依据比例原则分解的上述三个子原则，必要性原则号称行政法中的“帝王原则”，它是比例原则的核心。按照比例原则的要求，行政机关基于公共利益的需要可以通过法律限制公民的权利和自由，但在采取限制公民的权利、自由的手段上要受比例原则的约束，因而比例原则实际上是对行政权力行使的一个限制。在《行政强制法（草案）》当中，立法的起草者把比例原则的精神充分体现在该法律条文当中。如第五条规定：“设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以最小的损害当事人的权益为限度。”第六条规定：“行政强制措施不得滥用。实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。第八条规定：“行政机关对违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财务数量较少的，可以不对其实施行政强制措施。实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。”这些条文都体现了必要性原则，这也是《行政强制法（草案）》值得肯定的地方。
需要指出的是，“比例原则”只是在对公民权利的限制与保护之间建立平衡的一个尺度，其意图在保证行政目的实现的同时，最大限度地保护公民、法人或其他组织的合法权益。问题的关键在于：1.比例原则是对行政机关自由裁量权的一种限制。如果行政机关不受比例原则的限制和约束，即存在滥用自由裁量权的情形，行政相对人的利益如何得到救济？2.即便行政机关遵循比例原则，在行政相对人不违反行政义务，但由于公共利益的需要而必须对其采取行政强制措施时，行政相对人的利益如何得到保护？对于第一种情形，行政相对人应通过行政诉讼的途径，由人民法院确认行政机关的行政强制决定“明白欠缺比例”或“显失公平”而取得国家赔偿；对于第二种情形，既然行政相对人是为了公共利益做出的牺牲，基于公共负担的原则，其应有权获得国家补偿。但《行政强制法（草案）》只规定了行政机关违法行使行政强制权的国家赔偿制度，而对于行政机关明显违反比例原则是否应给予国家赔偿以及基于公共负担原则是否给予国家补偿并没有做出规定。从反思性公共行政的角度，笔者以为在行政强制立法中应该引入这两个制度，以实现社会公平、体现人性治理的价值。
（三）正当程序
从辞源学的意义上，“强制”一词含有“压制”、“强迫”的意思，该概念本身带有很强的“专政”色彩；再加上中国刑法法律文化较为发达，而刑法是以惩罚、制裁为特征的。在这样的语境下，人们很容易把行政强制法理解为行政机关依靠强大的国家权力对公民、法人、其他组织实施强制、制裁之法，由此人们可能在心理上对该法就有一个先入为主的抵触情绪。从反思性公共行政的角度，笔者倒更倾向于采用德国、日本等国的做法，将“行政强制法”改为“行政执行法”，从而体现行政强制中的“人性化”品格。
不过，这种改动只是形式上体现反思性公共行政价值的一个方面。就实质来讲，行政法乃是“在宪法规范的框架内，透过立法者的选择，与具体法目的的实现技术有关的法”[8](页21)。行政强制法实现既维护公共利益和社会秩序， 又保护公民、法人或者其他组织的合法权益③ 之目的的技术就是通过行政程序对行政强制权加以规范，防止其滥用。因为“程序公正是看得见的公正”，它是利益多元化的社会裁定纠纷的一个有效手段。按照杰里·马修的观点，人性是容易犯错的，可能因为偏见或者特殊利益等不可捉摸的因素而影响判断，故为了追求客观、理性、公正的决定，必须有程序法的规制，用以创造团体意识和尊重人性尊严，使人们能够预见政府行为，减少裁量行为的错误[8](页1105)。所以，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”[9](页194)。
《行政强制法（草案）》充分利用了这个技术，我们可以看到，该草案共77个条文，其中第三章“行政强制措施实施程序”、第四章“行政机关强制执行程序”、第五章“申请人民法院强制执行”，共三章48个条文是关于行政强制措施实施和执行的程序问题。因此，在这种意义上，也可以说《行政强制法（草案）》力图打造的是一部《行政强制程序法》。
但行政程序不应只是技术手段，程序本身更应体现一定的价值，正如反思性公共行政理论所强调的，公共行政应该是技术和人文精神的有机结合。这种理念反映在行政强制立法中，应表现为行政强制立法中的程序具有正当性。正当程序在英美法中包含了行政机关做出影响公民权益的决定时必须赋予当事人表达意见的机会、非经听证程序，个人的财产权不得被公共权力剥夺、平等参与、程序公开等具体要求，这些要求实质上体现了民主、公正、效率、人权保障等一些价值。“民主”可以满足公民“透过参与的治理”要求，是公民政治参与权实现的制度化途径；“公正”保证行政机关和行政相对人权利义务上的平等。因为行政强制程序“对行政机关来说是一种义务，而对于行政相对人来说则是权利”[10]。行政相对人可以运用这种程序上的权利对抗行政机关，可以以行政强制不符合法定程序为由要求有关国家机关追究行政机关的法律责任；“效率”是行政本身的要求；而“人权保障”则是宪法核心价值的体现。西方有学者认为：“在对各种可能的选择谨慎地加以权衡之后精雕细刻出的程序，是保证一个文明社会认为值得保护的所有不同权利最大限度地实现的唯一方法。”[11] 依笔者之见解，只有体现民主、公正、效率、人权保障等这些价值的正当行政程序才可能具备“精雕细刻出的程序”的品质。在《行政强制法（草案）》中，很多条文程序的设计体现了正当行政程序的价值。如：第二十一条规定：“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费；除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。”第四十三条规定：“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。但是，因情况紧急或者当事人同意的除外。”第四十四条规定：“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。”上述这些条文体现了对人的住宅自由、休息权、生存权等人权保障方面的价值，在程序上满足了人性化治理的需要，是行政强制法可以令人称道的亮点。但综观现有的程序性条文，会发现该程序设计对民主、效率等价值关注不够，如对行政相对人采取的涉及其重大利益的行政强制措施，没有给相对人听证的机会等。因此现有草案仍有继续探讨的空间。
收稿日期：2006—06—01
注释：
① 被社会正当化了的事务，是指经过一定的程序取得社会多数人同意或认可的事务。
② 如精神病患者、酗酒泥醉者、意图自杀者以及其他非采取行政强制措施不能救护其生命、身体以及预防危及他人生命、身体、财产危险发生者。
③ 见《行政强制法（草案）》第一条：“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”
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