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〔中图分类号〕C915 〔文献标识码〕B
〔文章编号〕 1008 —6188（1999）02—0010—（04）
“农业问题、农村问题，说到底就是农民问题”〔1〕。 对于我们这个农业大国来说，我们始终把农民问题放在国民经济和社会发展的战略问题上。针对农村的各项政策逐渐出台并趋于完善，这是值得欣喜的，但是这些政策是否能够顺利执行，在执行之中有哪些影响因素呢？本文试图对此进行初步分析。
一、农村政策执行
农村政策执行也就是将关于农村政治、经济、文化等各方面的政策方案付诸实施，即按政策方案中所规定的要求和计划，有步骤地实现政策功能，来达到制定政策的初衷。政策从决策开始就是一个系统。政策出台之后，需要将其运用于实践，接收反馈信息，促使政策本身更完善，这是政策运行的全过程。政策执行是政策系统中不可缺少的一部分。政策的执行就是为了让政策发挥出应有的效能，推动社会政治及文化等的发展。得不到贯彻执行的政策只能是一纸空文。通过政策执行才能检验政策方案是否可行，是否完善。政策执行为其后的政策评估、修订和政策的终结提供了现实依据。可见政策执行在政策运行过程中的重要性。
我们制定一项政策，就希望它能得以顺利执行，能够对政策执行对象有一定的约束力，为此政策执行就需要一个良好的执行环境。对于广大农村来讲，情况相对复杂。“政府的政策主要通过政府及其所属的行政机关的执行功能予以完成”〔2〕。在农村， 县乡（镇）政府以及最基层的村委会是农村政策的执行机构。农村政策执行关系到农民切身利益和农民的生产积极性，“农民是农村政策的最切实的执行者，是农村诸生产要素中最活跃最有创造力的要素”〔3〕。 为此就要保障农民自身利益，确保农村政策的顺利执行，促进我国整个社会经济和文化的发展，保障社会的安定。
家庭联产承包责任制，社会主义市场经济体制的建立，农村干部制度改革等决策促进了农村的发展。但是，农村政策的执行受到各种客观的、主观的因素的影响，也必然会出现各种各样的问题。
二、农村政策执行中的问题
几十年的实践，我国各级政府逐渐形成了一套独具特色的农村政策执行系统，有效维持着农村政治和经济的稳定，促进了迅速发展。但是，在农村政策执行中出现的一些问题，也影响了政策执行的效力。
1.暴力强制执行问题。农村基层管理者，为了完成上级任务，如计划生育指标，粮油征购任务，各种摊派等，在没有具体的政策法规依据的情况下，采取强制措施，迫使执行，从而严重伤害了农民的积极性。
2.“上有政策，下有对策”问题。鉴于过去中央集权过重，在一段时间内中央给予了地方以一定的权力，这促进了地方经济文化的发展，并使地方在政策运行中地位更重要。但是，从有些农村来看，地方在获得了一部分自主权之后，出现了不能顾全大局，只顾本地区利益，甚至不惜牺牲整体利益的情况。这种只顾本地区利益的“上有政策，下有对策”严重影响了中央政策的执行效力，容易造成地区之间发展的不平衡，甚至两极分化。
3.政策在执行中发生歪曲、走形变调的问题。政策经过层层传达到其最终实行地——农村，几乎被剥去了一层又一层，或者经各级领导进一步加工润色，某些政策的初衷已经被改变。
4.政策本身不适应问题。政策制定者对于农村执行者的实施情况不能如实把握，这就使政策在执行上有一定的差距。有些政策随着时间的推移和社会环境的变化，不再有时效性，不能发挥其应有的政策效力。
此外，在农村政策执行中存在的问题还有乱收费，乱摊派问题，部分农民抵制某项政策实施问题，干部的官僚主义问题等等，这些都是国家在农村的政策执行的阻碍。那么，造成农村政策执行中出现诸多问题的因素有哪些呢？了解和分析这些影响因素，创造一个良好的农村政策执行环境，势在必行。
三、农村政策执行影响因素
1.从农村基层组织来分析。一个好的决策顺利实施就要有一个好的协调的实施体制。农村政策执行最直接的机构就是农村基层组织。“农村基层组织是我们党和国家联系群众的桥梁和纽带”〔4〕， “党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心”〔5〕。它们贯彻执行着我们党的方针政策， 也负责把人民群众的呼声反映给上级机关。十一届三中全会后，农村实行了生产责任制，在转轨中有的农村基层将集体财产分空，在一段时期内，干部只有向农民伸手要，却没有为老百姓造福的能力，农村基层组织作为管理者的地位也就逐渐降低。再加上农民拥有土地承包权，生产权和经营收益权，成为独立的市场主体，除了交钱交税的时候，和农村基层组织几乎失去了联系，因此农村基层组织越来越不健全。农村干部作为基层组织的带头人，他们自身的文化水平和素质，使其对政策本身缺乏深刻理解，容易采取盲目执行，强制执行的措施。另外，农村干部的双重身份使他们既要参与农村政治管理，又要照顾自己的土地。农村的党群、干部关系在这种情况下也容易紧张，农村政策执行势必大打折扣。
“进一步建设好全国农村80多万个基层组织，才能保证党的基本路线和各项方针政策的贯彻落实”〔6〕。 在我国广大农村基层组织中仍有相当一部分基层组织软弱涣散，领导班子整体功能不强，青年党员偏少，干部缺乏带领农民奔小康的知识、本领等等，这些是与新形势不相适应的问题。为了建设和加强农村基层组织，在1994年，我党就提出了“力争在三年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好，真正解决阻碍改革、发展、稳定的突出问题”〔7〕。1998年， 我们党在十五届三中全会上尤其强调了“加强农村基层党组织建设和干部队伍建设，提出“农村基层组织建设是一项长期而艰巨的任务，必须坚持不懈地抓下去”〔8〕。农村基层干部应该认真学习和全面理解党的政策，执行不走样；应该正确地向群众宣传解释各项政策模范地执行政策；应该结合实际贯彻落实政策，正确地执行政策，使基层组织充分发挥其应有的功能。
2.从农村政策执行对象来分析。农村政策执行对象是广大农民，他们的文化水平以及农村的一些传统的东西仍然在某种程度上束缚着他们。农民身上有落后与保守的特点，不善于接受新生事物，也有自私狭隘的一面。这很容易造成对某些农村政策的不理解，甚至抵触情绪。例如，农村的计划生育政策的执行，曾经是个老大难问题，这最根本的影响因素就是农民落后的传统的思想意识。为此，广大农村干部就要积极开展两个文明建设，根据农村实际，“解放思想，实事求是”，进行各种有益的宣传和引导。随着农村经济文化的发展，农民的素质逐渐提高，他们对各项政策有了一定的看法和见解，而且逐渐有了公民意识，有了参政议政的要求，尤其是当代新型农民。但他们往往以自身利益和局部利益为重，这在一定程度上也影响了农村政策顺利执行。
3.从农村政策执行监督体系来分析。改革开放以来，我们的各种监督体制不断完善，逐渐走向系统化、法制化。但是，对农村政策执行缺乏完善的监督体系。多年来，农民对村务政务习惯了不闻不问，农村各种关于减轻农民负担的决定也如同虚设。要使各种农村政策得到切实有效的贯彻执行，必需调动各方面的监督作用，尤其是农民自身，要抛弃传统臣民意识，加入到监督行列之中，维护自身合法权益。单靠严惩制度，靠干部自身觉悟不能有效制止贪污腐化、纵容庇护等现象。为此在农村建设起一个强大的监督体系成为急于研究解决的问题之一。从干部的选拔到财务的公开，从提留款的收缴和使用到土地承包等等，一系列的村级民主选举、民主管理、民主决策都需要民众的参与和民主的监督。 “凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题都应向村民公开”〔9〕，以便群众监督。“村委会班子及其成员的工作，都要有村民会议或村民代表会议进行民主评议或民主测评”〔10〕，也就是要建立起“以村务公开、民主评议和村民村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度”〔11〕。近年来，村务公开、民主监督正在广大农村逐渐推行，并且中央于1998年6月10 日发出了《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》。我们相信也期待着农村的民主监督体系渐趋完善，能够“真正让村民参与公共事务的管理，实行有效的民主监督，不走过场，不搞形式”〔12〕。
4.从政策本身来分析。在前面提到了农村政策执行中政策本身的不适应问题。“一项好的决策的制定需要一个好的决策机制”〔13〕，决策所涉及到的各方面应互相协调，进行通盘考虑。政策一旦执行，它就处于一个活的系统之中，因此政策要有可操作性。农村幅员辽阔，各地有各地的实际情况，决策很可能会以点盖面，而老百姓需要的是能切实为他们服务的政策，可行的政策。这就要求决策者进行实地考察和调研，不要光听汇报。另外，政策应尽可能保持稳定性，即使政策需要修正变更终结，也要作过渡性规定。比如，关于粮食流通政策，粮价曾经一度下跌，致使农民失去种粮积极性，近两年，国家采取了保护粮价的政策，确保粮价的基本稳定，使农民放心地种粮，积极地参加农业生产。可见，政策本身的好坏或是否适应、稳定等问题对农村政策执行的影响是最直接的。
随着农村的发展越来越快，村级集体企业、私人企业的大批出现以及新型农民的成长，农村的管理也就更加复杂化。这对我们的决策机关、农村政策执行机关提出了更高的要求。在我国的农业现代化过程中，我们看到了农村的振兴，我们有了村务公开、民主监督的模范带头村，我们有了土地承包三十年不变的好政策，更有了党中央的重视和支持，中共十五届三中全会专门讨论了农业、农村工作，并通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。在这种良好的执行环境下，决策者和政策执行者以及政策执行对象努力克服农村政策执行中的弊端和不良影响因素，逐步完善这个政策运行机制，一定能让农村政策执行系统永保活力，这对农业产业化、农村现代化，对整个中国的现代化都将产生重要影响。
〔收稿日期〕1999—04—06