健全调控 价格并轨 经营放开——调整粮食购销政策的基本思路与建议，本文主要内容关键词为：购销论文,粮食论文,基本思路论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1994年市场粮价涨峰过去，1995年下半年即开始回落，至1996年落至近几年来的最低点；尤其是1996年4月1日国家大幅度上调收购价格之后，粮食购销出现了一些新情况和新问题，新一轮的“卖粮难”已经出现，粮食流通经过了3～4年周期之后又出现了4年前类似情形。我们认为，从世界范围看，粮食生产、供求常常包含周期性波动，但就目前我国的情况来说，反复出现的“买难——卖难”的周期性变化，更多的是与现行不尽合理的粮食购销体制和政策有直接密切的关系。所以抓住时机，因势利导，改革粮食流通体制，调整粮食购销政策，尽快从现行很少弹性的体制和改革中走出来，已非常必要。
一、全国性的粮食市场“疲软”与两年前形成巨大反差，粮食流通出现的新情况值得高度重视。
1993年底、1994年初的全国性粮价飞涨，人们还记忆犹新。但时至今日，中国粮情已与彼时“判若两人”；全国性的粮食市场“疲软”和“卖难”叫声此起彼伏，与三年前的抢购、哄抬价格形成强大反差。粮食流通再度出现许多新的情况，不能不引起人们的广泛关注和高度重视。
1.各地相继出现了经营者与生产者的双重“卖粮难”。
调查发现，由于全党上下重视农业，粮食生产普遍喜获丰收。加之1996年4月提高粮食收购价并政策性经营粮食销价，粮食价格体系发生重大变化，平价粮销价已与市场粮价倒挂，购销也开始倒挂，各地已开始出现生产者与经营者双重“卖粮难”。江西省奉新县国有粮店早米定销价为1.26元／斤，而市场价为1.08元／斤，晚米销价依次为1.35元／斤和1.17元／斤。二者差价均在0.18元左右。河南省潢川县小麦国家定购价提高了44%，销价提高了35%，国家粮店面粉售价为1.23元／斤，而市场价为1.05～1.10元／斤。无论是江西还是河南（均为产粮大省）平议差价均呈倒挂，国营粮店已有价无市，平价粮销售大幅下跌。南昌市1996年7月以前的正常销量为2177.4万斤／月，但7月份猛降为158.2万斤／月，国有粮食部门的市场占有率由75～80%已降至目前的不足10%。内蒙古哲里木盟1996年上半年市场销售粮油总量较上年同期下降了27.8%。潢川县城关粮店原来月售粮平均90万公斤，而7月份仅售出4万斤，国有粮店的议价平价几乎无人问津，潢川粮食系统已亏损近600万元，卖不掉、调不出、存不下，秋季3300万公斤大米定购任务的完成面临很大困难。应该认识到，当市场价低于国家定购价时，国家的定购价事实上已成为保护性价格，国家承诺敞开收购，不限收拒收，但也不得不承认，主要经营者“卖粮难”的直接波及效应是：卖不掉腾不出仓容，价格体系出现平议倒挂，收得越多亏得越多，在粮食部门“双线运行”尚无实质性推进的情况下，自身的利益驱动，致使其在收购农民粮食时显得力度大打折扣，不限收拒收事实上已不可能，农民“卖粮难”已不可避免地在各地相继出现。
由此可见，制定随行就市的市场化粮食价格政策和购销政策是中国粮改的必然归宿。否则，无论基于粮食“少”还是粮食“多”，事先“敲死”的政府价格，都无法与事后形成的粮食供求状况相适应。其中，基于“少”的估计，所制定的希望“多拿粮”的收购价格及其收购办法，往往是靠不住的，反落得力不从心的结局。为稳定社会、稳定经济，中央政府和地方政府对于粮食，注定是需要“拿”的，但问题在于怎么个“拿法”，怎样以更低的管理成本达到相同的政策目标，这就需要变计划体制的实物化的“拿粮政策”为市场体制下由利益驱动起来的农民主动卖粮政策。中国亟待建立灵活的同时适应多种供求状况、稳定的粮食购销体制和购销政策。现在看来，尚缺乏这样的体制准备和政策准备。
2.粮食主产区开始出现销调困难、仓容危机。
目前的种种销粮难突出表现为粮食产区与销区之间的矛盾。由于粮食丰收和价格体系的新变化，粮食主产区粮食开始出现销调困难、仓容危机。江西省奉新县按计划1996年第一季度应调出贸易粮400万公斤，实际只调出100万公斤，第二、三季度各应调出300万斤，但实际上1斤未调。该县共有仓容2.6亿斤，中央和地方储备粮及中转粮占用2.1亿斤，仅有空余仓容5000万斤，还不及秋粮（晚稻）定购任务所需之一半，秋粮收购将因仓容不足而更加困难。江西省粮食主产区吉安地区的计划对口销调区域是该省赣州地区，由于1995年粮食形势好转，赣州的调粮计划迟迟未能执行，存储压力及其费用全由吉安背负。我们认为，真实情况是，中国及其各地的粮食绝非一夜之间都多起来了，而是由于缺少弹性的体制和政策使粮食市场供求信号被无端的放大了。正如1994年粮食供给并非如人们想像的那么紧张一样，1996年粮食供给也并非如人们想像的那么充裕，目前显示出的所谓“多”是中国尚未建立市场化购销价格、购销体制和吞吐体制的集中表现。
3.新粮情已致使粮食行业（或部门）大面积地亏损加重。
由于粮食销售困难，大量积压占据仓库不仅职工收入无着落，产生生活困难，而且利息负担加重。江西省南昌市1995年7月份以来已积压大米100万斤，调拨定金停止，碾米厂停工，职工思想开始浮动不安。鹰潭市在1996年以前正常销售大米200万斤／月，7月份后每月只销售大1万斤，大米积压仓库每月多付利息2.5万元。南昌市粮油食品公司7月份实际亏损高达102万元，创月亏损最高纪录。内蒙古哲里木盟玉米收购成本平均每吨已达1340元，而市场上车板交货价已跌至1240元，加上46元增值税，每经销1吨玉米要出现146元的销售亏损，全年销售亏损将在7300万元。我们认为，目前粮食部门负担加重是现行粮食购销价格政策和购销体制的必然结果。粮食部门及其所属企业，历来只是被动执行政策的工具。在全封闭的计划体制下，粮食部门执行政策不存在大的困难，但在市场经济新时期，继续作为“政策工具”，必然出现许多无法衔接的矛盾和掣肘。
4.“粮食两线运行”政策向纵深推行面临诸多难点。
“粮食两线运行”是1995年以来深化粮食流通体制改革的重大举措和具体步骤，各地已积极行动起来进行准备和尝试。但是，调查发现，“两线运行”面临诸多难点，如：各方认识不一，动摇实施“粮食两线运行”改革的信心与决心；财政补贴不能及时足额到位并“钱随粮走”；粮食的人、财、物管理体制不顺；粮食系统资产产权不明；人员难以分流；信贷资金难落实等。[①a]许多地方的粮食、财政官员反映，上述难点不克服，无疑于“纸上谈兵”。这又使我们不得不重新考虑两个问题：一是粮食部门的重新定位即究竟是政策工具还是经营主体，二是粮食部门是粮食流通中的惟一部门还是多家经营中的一个部门。
二、国家宏观调控乏力、市场发育度低和价格形成机制不规范是产生上述问题也是中国粮食流通反复出现问题的根本原因。
1.在中国粮食供求关系和购销关系的链条非常脆弱的情况下，在生产与经营规模狭小且又分散的制度背景下，割裂“6500与3000”之间的关系，调控注意力仅限于“3000”，未从生产总量上考虑全局，是国家对粮食市场实施宏观调控乏力且不能取得效果的重要原因之一。
我国粮食总产目前已达9500亿斤，1996年突破9600亿斤，全年的粮食总商品量大约在3000亿斤，还有6500亿斤左右属农民自己消费。3000亿斤商品粮源是构成中国粮食市场的物质基础，所以政府调控的根本注意力一开始就集中在这3000亿斤商品粮身上，力保3000亿粮源不出现大的差错。乍一看来，这颇有道理，但问题恰恰出在这里。人们忽略了在目前中国粮食的供求关系与购销关系的链条均非常脆弱、粮食市场体系发育度极低的情况下，分散的一家一户的生产与经营制度从根本上决定了中国粮食商品率与自给率的动态性与可变性，粮食商品率随时可以依政府给农民的价格（定购价）好坏而发生较大幅度的变动。政府制订的1000亿斤的定购价格虽然仅仅限于1000亿斤，但此价格所造成的效应却是覆盖全社会的，即对全社会的粮食总量均会有影响。这样，国家定购价格的高低随时会影响农民自己消费部分的消长。当农民发现国家给的价格好时，就立刻缩减自己的消费，加大社会商品粮的供给，而2亿多分散的一家一户的小农经济还会同向放大这个效应，要卖都卖，要不卖都不卖，这样，社会商品粮一下子就比正常情况加大几成（据专家测算，每一家向市场多投100公斤粮食，就占市场总量的30%，而目前农户多存少存100公斤粮食易如反掌，市场上的商品粮远远超过了3000亿斤），导致市场上粮食显得大为过剩，而此时政府因注意力仍放在3000亿斤上而显得措手不及。其实这是农民缩减自己消费的结果，人为地加大了供给，这个供给在一定程度上有虚假性。反之，当国家定购价低于市场价时，农民会增加自己的消费，不愿卖粮，再加上同向放大效应，商品粮的供给就显得紧张了，其实这个紧张也带有很大的欺骗性（如1993、1994年）。十几年来粮食购销四年一度的周期性变化雄辩地证明了这一判断。遗憾的是，政府宏观调控的着眼点和基点仅仅放到了这3000亿斤商品粮身上，没有考虑现行的生产制度与供给基础，没有充分估计农民手中的6500亿储粮对市场的潜在影响，没有从全局角度把握粮食社会商品率的动态性变动规律，没有正确把握和处理好“6500”与“3000”之间的联系，所以调控总显得被动，总显得乏力。
需要进一步指出的是，在市场经济新时期，每一斤粮食究竟属于农民自给粮还是商品粮是越来越难以事先界定的未知数。它不仅取决于人们一直关注的粮食生产，更直接地取决于已有粮食总量中农民愿意出售的数量。这个数量是动态的、可变的，只有届时的“市场知晓”，政府无法分辨。在这种场合，政府一旦事先出示某一价格，它所影响的决不是政府心目中所想到的“收购数量”，而必须对由于政府越过市场制定价格所引起的一切连带后果负全部责任。由此可见，中国的“卖粮难”首先不是市场现象（至少目前还不允许市场的普遍存在），而是政府现象、政策现象；农民的行为不是对市场作出反应，而是对政策作出反应。问题在于：在远远谈不上“市场负责”的中国，谁对农民的“共谋行为”负责？我们认为，这一点早就应该高度重视。
2.粮食进出口管理政出多门、内外贸脱节、国际国内两个市场分离，使得进出口这一国家宏观调控有力的支撑点失去效力，甚至出现“逆调节”，从而导致国家更宏观层面上的调控乏力。
如果说中国分散的农民行为是宏观调控的一大难点，那么粮食内外贸脱节则又引出另一番景象。十几年来，粮食进出口体制虽有很大改进，但原体制中某些核心内容即行政多头管理、内外贸脱节和企业独家垄断经营、粮食的国际国内两大市场互相游离的基本格局尚未根本改变。这种体制的运作为国家从更宏观层面上调控国内粮食市场及其供求关系设置了体制性障碍。1993、1994年国内粮食相对紧张时，粮食外贸部门却低价出口近400亿斤，而在1995年粮食形势好转后却又高价进口了近200亿斤，人为地加剧了国内粮食市场的大幅度波动，就是这种内外贸脱节的粮食进出口管理体制运作的结果。这种体制的弊端现在看来已越来越明显：一是内外贸分离甚至隔绝，管理体制上政出多门、多头负责而又权责模糊，使粮食进出口失去了权责统一的明确主体，不利于国家对粮食进出口和国内市场进行及时有效的宏观调控和集中统一管理，假如粮食市场出了问题，却又没有任何一个部门或机构能够独立承担责任。二是国内市场与国际贸易分割脱节，使得内贸企业不了解国际市场，外贸企业对国内市场的安排和平衡不负责任。不利于国家灵活有效地利用国内国际两个市场以较低的成本实现粮食的总量平衡。三是企业独家垄断部分取代了国家的行政管理，政府职能与企业职能交叉颠倒，多头管理与独家企业垄断经营并存，这刚好与统一管理和多家经营市场经济通例相悖。在改革以来形成的新的利益格局下，外贸企业不但有了盈利性垄断的条件，也有了自身的利益驱动机制。处于割裂状态中的粮食外贸系统已不再是政府所期望的忠实的政策工具，而是更多追求自身利益的群体。因此，粮食进出口业务的实际运作效果同国内市场状况和国家利益相背离的可能性大大增加了。所以，我们认为，不能根据变化了的国内市场灵活地调整粮食进出口战略，从而达到调控国内市场的目的，是政府调控乏力的又一根源所在。另外，这些年来，中国似更多地关心自己的粮食供求关系中的国际政治影响，而低估或忽略了自己充分利用和左右国际粮食市场供求的巨大潜能，因而在平衡国内粮食供求过程中，支出了不必要的过高成本。因此，粮食进出口体制改革迫在眉睫。
3.国家粮食储备体系如何在市场经济条件下有效运作尚未取得成功突破，是国家宏观调控乏力、出现去年新问题的第三大根源。
国家对粮食市场实行宏观调控的最核心手段是粮食储备体系的建立健全并灵敏高效地运转。国家储备应是能与农民行为相适应、具有“减振功能”、大吞大吐、灵活调节的蓄水池。但是，粮食储备作为最核心的调控手段一直未能起到预期效果。去年粮食略有剩余，市场上粮食供给略有增加（其实也就是200～300亿斤，由于储备体系未能有效运转，其吞进调节能力远远未能发挥，所以导致了各地的卖粮难、调粮难。而国家粮食储备体系未能有效运转的根本症结是现行的粮食储备的吞吐调节仍按计划分配一套行事，收储和抛售方式方法不合理，所需巨额财政金融支持不到位、储备运营机制不灵活。现在的市场疲软、粮价不降，政府虽然吞进了部分专储粮，但这个吞进未通过市场，而是随同政府定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户。1993年以来至1995年上半年，市场粮价过高，政府抛售储备粮也是按粮食行政系统层层分配下去而不是通过市场灵活运作了储备粮，这一方面导致收购上来的储备粮质量不高，从而抛出的也是低质粮，同时，由于储备粮的吞吐不通过市场（尤其是区域性批发市场），而是通过计划层层分解，这些粮食就不会对粮食市场的运行产生作用，即使有作用也显得大为滞后，所以市场上的供求关系不会有多大变动，很难起到稳定粮价的调节作用。另外，值得特别指出的是，粮食储备是政府调控粮食市场的核心手段和有力支撑点，它灵活运作的背后必须有强大的财政与金融作保证，即必须做到财政资金的及时足额拨补到位。否则，不管是直属中央的储备还是地方各级储备，均不会起到应有的作用。而实际情况是：各地普遍反应国家粮食专储所需费用不能及时地足额地拨补到位。这一方面会造成有些地方对上级安排的储备粮弄虚作假、敷衍塞责和虚报瞒报；另一方面，储备粮一定时期的推陈储新（即轮换，一般以三年为限），也会落空。因经费不足，江西有的地方80年代的陈稻至今还储在仓里就是铁的例证。还有，粮食储备管理体制不顺也使国家储备的运营机制不灵活。中央（或国家）的粮食储备体系应该一竿子插到底。物资、人员等实行垂直甚至军事化管理，其目的是指挥灵敏，吞吐起来雷厉风行，但其运作的基础是区域性的发育及运作良好的批发市场（网络），可时至今日，国家储备管理体系远未达到此目标，其效果也就可想而知了。所以，我们认为，如何建立并灵活发挥国家专项储备这一核心调控手段，实属深化粮食流通体制改革极端重要的内容。
4.市场发育度低和价格形成机制不规范导致我国粮食市场容量的弱小及价格体系的不合理，从更根本上扭曲了正常的粮食市场关系。这是反复出现粮食买难卖难的根本症结所在。
十几年来的粮食改革改到今天仍未摆脱买难卖难交替出现的阴影，究其根本原因，我们认为，国有粮食企业带有垄断性质的购销以及由此导致的残缺不全的市场体系与低下的市场发育度导致充分的市场自由竞争和完善的市场信息系统存在的合理基础被剥夺直至最终丧失，从而能够制止或减弱不合理的价格波动的必要保证条件或制度基础不能正常地建立起来并发挥效用，所以价格的大幅涨跌总是不断地交替出现，加上我国的粮食市场容量较为弱小（我国是粮食剩余市场，自给性很强，除掉农民自己保留的和国家定购的包括议购部分，拿到市场上的只有产量的15～20%）和储备及进出口体系的不完备或不能发挥其应有的调控作用，哪怕市场上多出或少掉200～300亿斤粮食，粮食市场就显得不堪重负。所以说，完整的市场体制的建立及充分的市场体制的发育，乃是把粮食流通从“循环往复”中拯救出来的根本良方，舍此别无它途。历史教训和国际经验都一再证明了这一点，另外，人为地把市场割裂成两块，一块市场调节，一块计划调节，市场体系的正常发育会受到人为障碍，同时，人为制造了双重货币体系或双重价值尺度。这就意味着，由于非经济性差价或计划内外有别的两种价格，具有了两种不同的购买力，势必造成横向比价关系和纵向差价关系以及纵横交错的成本——价格——利润关系的紊乱，造成国民经济核算体系和运行体系失真，而在高度复杂的成本——价格体系中，为适应计划与市场两机制搞出清爽的“两本账”非常困难。这样，企业产供销盈亏状况便失去了统一准确的判断尺度，也增加了“摆平”生产者、经营者和消费者的经济利益关系的难度。因此，由价格“双轨”——货币尺度“双轨”引发的经济秩序混乱、流通秩序混乱及周期性变动是深层和根本性的原因，其宏观管理成本和管理成效都将受到严峻挑战。所以说，统一的健全的由多种市场主体共同参与竞争的粮食大市场的尽早发育从而由市场机制发挥最基本的调节作用，是当前乃至未来粮食流通体制改革的基点和根本方向，应该从现在就朝着这个目标和方向作出艰辛努力。
与市场体系发育不全等密切相联的一个结果是粮食价格形成机制的人为性、被动性和不规范。如上所述，国家1000亿斤定购粮食价格的好坏不仅关系到3000亿斤商品粮的价格高低，而且关系到2亿多分散小农户的手中粮食的“伸缩”，所以说现今条件下，中国粮食价格形成机制很大程度上是人为制定的，是计划性的，与由市场上供求关系所决定的价格是两件事，因此很不规范，带有很大被动性和不变性（僵性），经常与变化了的市场供求关系相背离。1996年国家一下子把粮食定购价格综合提高44%，使之高于市场价格而引发的一系列矛盾就是人为制定价格带来的必然后果。正常的商品价格形成机制只有一个，即由市场上的供求关系来决定，但粮食这一特殊商品在中国已特殊到了非商品的地步，这一点须引起足够重视。没有一个正常的价格形成机制，市场上供求关系的调整只有靠人为的外力来执行，而这个外力是永远赶不上变化多端的动态的市场供求关系的，所以中国粮食市场总是周期性地出现买难卖难，这才是问题的根本症结所在。因此，从根本上说，政府价与市场价之间，首先不是数量差别大小，而在于二者之间形成机制和产生后果有本质的不同。中国亟待建立的并非只着眼于一时粮食“多”与“少”的应急、短期政策，而必须从这种现行的“政府决策”走向“市场决策”，即建立规模化、市场化的价格体制、购销体制、储备体制和进出口体制。
三、粮食新的供求关系及良好的外部环境为价格并轨、经营放开提供了最佳时机。
全国性的卖粮难、调粮难是当今中国粮情的基本特征，也是现行体制一再导演出的政策现象。当前的粮食形势是无论产区还是销区市场价格均呈现平衡略降态势，考虑到进口因素，粮食供略大于求的格局已基本形成，加上人们普遍对粮食供给的良好心理预期，相当长时期内（至少一年）中国粮食的供求关系不会再有大的起伏；市场价格，人们的心理预期均不会有大的沉浮。所以，中国的粮食市场在一段时间内将呈现较为稳定的状态。另据农业部信息，1997年我国农业生产将步入一个平稳发展时期，农产品市场供需也将基本均衡或略有节余，价格不会出现大的波动，国际市场粮食库存量也将有所回升。国际市场粮价也呈下降态势。还有，来自中国社科院和国家统计局的联合报告更提出了我国当前及今后一段时期宏观经济的稳定发展趋向，1996年取得“软着陆”的基本成功，为进一步提高宏观经济在1997年的稳定性，保持国民经济的持续快速健康增长提供了极为有利的条件。因此，国内外的粮情及我国国民经济运行的大环境已经客观上提供了推进粮改的最佳时机。在此时刻，改变引致忽多忽少、大起大落的僵滞脆弱体制，适时确立粮食经营市场化的方略，迅速建立起由市场机制主导地位的粮食市场体系，培育或发育除国营粮食企业以外的其它市场主体（集体的、个体的，但须经各级工商行政管理机关审查和注册），放开市场价格与经营，争取首先做到保量保价，朝着有中国特色的社会主义市场经济新体制的目标迈进，已显得非常必要和重要。
四、调整粮食购销政策的几点建议。
粮改的理论与实践一再证明，中国粮食流通体制改革的总目标是建立起市场机制为主导的、内外贸协调统一的、国家能够灵活有效宏观调控的、现代化的粮食流通网络与流通格局。所以，当前把粮改推向深入、推向实质的具体政策建议应有如下几个方面：
1.确立粮食购销和经营的市场化方针，争取1997年做到保量放价。
一系列的求证均已道出了放开粮食购销与经营的必要性、重要性及最佳时机，而且国家宏观调控措施与手段是随着市场的放开与运行而逐步建立并发挥效用的，不能俟一切调控手段都建立并运转起来之后再放开市场与经营，这是不现实的，也是不可能的。当前要做的是把国家的1000亿斤定购粮的收购价格放开，力促定购价与市场价的早日并轨，争取先做到保量放价，即国家要从放开的市场上求得一定数量的优质粮源，这样才能物尽其用。如果仍要政府事先定出某种粮价，那就是对农民实行的最低保护价，价格水准可适当降低；至于政府收购数量，在随行就市的价格下，不存在粮源困难。只要政府遵照价值规律，良好的市场机制不破坏，加上中国农民千百年来积淀起来的传统的生产行为与消费方式，中国粮食的稳定增长与供给有着强大的制度保证。故保量的真实含义不是针对粮食供给量，而是财政和资金的支持能力。换句话说，能否保住某一个预期量，全看届时能按市场价拿出多少钱。与此同时，放开国营粮店的计划销价，也同样随行市（但要注意对低收入者实行目标补贴）。这是调整中国粮食市场关系的最核心措施，不能再犹豫了，舍此，还会出现新一轮的买难卖难。在此步骤下，要鼓励有条件的个体、集体和私营粮商在国家工商行政管理机关的统一资格审查和注册的前提下，积极参与粮食市场的竞争，尤其要鼓励生产者（包括各大型农场、农工商组织等）直接进入粮食市场，只要遵纪守法，就要在信贷、车皮、仓储等相关方面给予与国营粮食企业同等待遇或给予一定的支持与优惠，努力培育各种市场主体，坚决打破国营粮食企业的垄断经营格局，由市场供求关系决定价格水平，由规范的价格形成机制指导粮食消费与粮食生产。不要担心放开后的粮价飞涨和粮食市场的无序。粮食市场越发育，市场主体越健全，市场机制越充分，市场信息系统越完善，不合理的价格波动越能有效地被制止、被熨平。
2.以粮权管理为核心，迅速建立灵敏高效的国家粮食储备体系，同时赋予国家粮食储备管理机关粮食进出口权，力促粮食内外贸的协调统一。这是政府调控市场的最关键手段与措施。
第一，要建立起由中央直辖的国家粮食储备体系，由中央政府（国家粮食储备局为代表）直接管辖一批大型骨干粮库。中央通过对国家粮食储备库的垂直直接管理，实行对各大型骨干粮库的人、财、物统管，从而有效保证中央粮食政令畅通，步调一致，吞吐灵敏，调控有力。这些垂直管理的大型粮库与地方各级粮食管理机关是兄弟关系，互相之间不存在隶属关系，但国家直属粮库必须取得地方各级粮食管理机关的大力支持。必要时，在储备集中的大销区，可由国家专储局派专储代表，以有效管理区域专储粮的吞吐。但没有必要在各省地普遍设立国家专储粮的各分支机构。这样的管理成本太高。这是避免和纠正粮食部门因担负双重职能而产生的虚假行为和虚假现象所造成的漏洞，保证灵活吞吐和市场稳定的根本措施。另外，中央直辖的粮库要根据不同的产销区域合理布局，原则上以中国现存的八大粮食购销区域为大的布局依据，更主要地在销区多布库多储粮，保证关键时刻抛得出、吞得进、用得上。专项储备粮的吞吐调节要以区域性的批发市场为着力点，通过批发市场来平抑市场波动。所掌握粮源加上战备用粮以不超过800亿斤为宜，而这些粮食须通过垂直管辖的粮库从市场上获得。
第二，宜早赋予国家粮食储备局粮食进出口权，力求粮食的内外贸协调统一，国际国内两个市场的良好衔接，坚决避免粮食的内外贸脱节对国内市场波动的推波助澜作用。[①b]
第三，为确保国家粮食专项储备的建立与高效运转，迅速建立起制度化，规范化的粮食储备的基金、风险基金或调节基金制度更显迫在眉睫。没有基金的及时足额到位，储备粮的吞吐调节乃至轮换均属空谈。基金来源：一是国家财政拨款，二是银行贷款，三是各类捐赠。基于目前的国际国内市场粮食均价，基金总额不能低于300亿元人民币，基金管理及使用宜由财政部、国家计委及国家粮食储备局共同协商确定，后由国家粮食储备局负责实施和操作。同时，要在中央粮食储备体系中建立相应的基金管理机构。
3.牢固树立政府间接调控市场、市场引导粮食企业的管理观念，尽快摸索与建立政府间接调控市场的一套办法。
政府管理粮食的对象应是粮食市场而非粮食企业本身，管理市场的手段：一是储备的吞吐，二是进出口的调整，三是有关价格支持制度或保证制度的设立。而当今粮食市场体系的发育不全正严重制约着政府宏观调控的绩效，所以，自发与自觉相结合，通过引导、规划、培育等政府的自觉行为，尽快促使全国区域性粮食批发市场与城市及城镇的集贸市场的形成并有效运转应当成为当务之急。区域性的批发市场与城市、城镇的集贸市场应当成为构成我国粮食市场体系及其网络的基本框架。在批发市场与集贸市场发育到一定程度，要适时培育期货市场，以期借此达到中长期指导粮食消费与生产的目的。所以，培育市场体系，尽快促进区域性批发市场的良好发育，应是政府调控粮食市场的支撑点与着力点所在，通过批发市场引导和平抑市场的波动。
4.积极创造条件，培育农民的粮食销售服务及经营实体，把农民在流通中组织起来，进一步扩展粮食的流通渠道。
农民自己组织起来参与市场竞争，是迅速摸清真实的市场信号的十分有效的具体途径，是进一步扩展粮食流通渠道的有效措施，也是占有市场份额、创造或实现粮食第二次增值、获取更多种粮利润的重要环节，应当积极鼓励与支持。要让农民在参与粮食流通的过程中，以市场为纽带，以生产为依托，形成产供销一条龙的产业化的粮食生产与销售链条或体系，从而引导或促使农民从事具有社会化意义的粮食（农业）大生产。这不但是搞活粮食流通的客观需要，同时，也是搞好粮食生产、稳定增加粮食供给的需要。中国不仅需要“种粮大户”，而且需要在农村培养出“销粮大户”或“销粮群体”。现行的供销社及粮食企业均无法替代其积极作用。目前各地相继出现的“农民流通协会”，“公司+农户”式的生产与流通结合的有效组织等均是组织农民进入市场的良好途径，应予大力扶持。政府介入帮助农民成立各种协会或其它种类的社区合作经济组织更不失为有效办法。
5.继续深化现有粮食企业改革，彻底掐断各级粮食行政管理部门与所属粮食企业之间的一切联系，把各级各类企业真正推向市场。
对国有粮食部门要变同一主体的“双线运行”为职能不同的两类主体的“单线分别运行”。一类是政策工具，不以盈利为目的，由政府财政全额拨款支持，定位于政府机关性质；另一类是不承担政策意图的完全的经营实体，盈亏自负，与政府机关彻底脱钩。各级粮食行政管理部门只负责粮食的购、销、调、存、进出口管理和调控粮食市场，具体业务可采取代理制，委托粮食企业负责实施。这是发育粮食市场同时也是政府搞好调控的重要步骤，要不折不扣地、坚定不移地尽早改革。不要担心粮食企业走向市场后所谓360万职工的吃饭问题，这个认识问题如果政府迟迟不能解决，粮食垄断性经营还将持续，市场发育终将困难重重。
注释：
①a详见袁永康《粮食两线运行叉口多》，《改革内参》1996年21期。
①b具体设想详见高涤陈、袁永康、宋则等《粮食内外贸协调统一的政策设计》，《国际贸易》1996年第7期。