关于发展农村小城镇与加快中国城市化的若干问题，本文主要内容关键词为：中国论文,若干问题论文,小城镇论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F299.2 〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕1008—2107（1999）05—0001—06
要最终解决中国的市场问题并从根本上突破买方市场下的需求约束，为中国顺利实现工业化创造良好的市场条件，必须下大力气去培育和开拓农村市场。而要使农村市场尽快发育充分并有效地扩充其市场容量，尤应注意发挥农村小城镇的作用并在提高农村城市化水平上下功夫。本文特就以小城镇为中心和依托培育农村市场与加快中国城市化以及解决城市短缺的问题作初步探讨。
一 中国农村小城镇发展中的“先天不足”与“后天失调”
要深刻理解小城镇在中国城市化及工业化中的战略作用必须从整个世界大背景下去考察，应当明确的是近代中国由于落后的封建政治制度的制约，相继失去了两次产业革命的历史机遇，既无法从根本上去瓦解延续了两千多年的封建自然经济，更不可能实现在工业经济时代就应解决的工业化与城市化问题。尽管中国农村封建自然经济长期超稳定运行，但中国自然经济并不可能完全排斥和取代商品与货币关系，事实上在自然经济的缝隙中小商品经济也长期延续下来，正如著名经济学家王亚南在《中国经济原论》一书中所揭示的中国封建社会长期存在着社会土地买卖以及地主、官僚、商人三位一体的状况，实物地租、劳役地租、货币地租紧密结合，使中国封建自然经济生产关系超稳定发展。与欧洲大陆的封建生产方式相比，中国封建城镇正因为成为地、官、商一体化的中心和堡垒，在自然经济占主导地位的同时，又有效地利用了商品经济形式并把小商品经济的发展控制在不损害封建生产方式的范围内，因而中国封建社会末期的大小城镇很难演变成瓦解封建生产方式及封建自然经济的先导阵地，难以形成强大的城市市民阶层，更无法向周围广大农村形成瓦解自然经济的巨大的经济辐射能量。尽管明、清之际中国城乡资本主义萌芽有了一定发展，也涌现出一批著名的工商集镇，如广东的佛山镇、江西景德镇等，但由于落后的超稳定的封建生产方式和自然经济巨大障碍，以及工业革命无法到来，中国的城市化、工业化始终无法真正起步。
1840年鸦片战争后，帝国主义列强侵入中国，中国社会逐步沦为半封建半殖民地社会，中国社会经济形态出现了许多新变化，特别是西方各发达资本主义国家侵占了中国的主权，把沿海地带以及长江等内河流域的许多城市、商镇辟为其通商口岸或租借地，资本主义经济成份迅速增长起来。但是帝国主义侵入中国的目的决不是想促进中国资本主义经济的充分发展，而是要把中国变成附庸和殖民地，变成其工业原料的来源地和工业产品的销售场所，所以帝国主义势力一进入中国便与地、官、封三位一体的政治势力紧密勾结在一起，并紧紧依靠落后反动的国家政权和腐朽的生产方式的保护而大肆掠夺中国劳动者的血汗，在这种情况下尽管中国国内市场与世界市场的经济联系日益密切，但并未有效地促进中国封建生产方式内部的解体，只是使城乡商品经济畸形发展，凡是资本主义世界市场急需的各种农产品及矿产品原料的商品化生产程度急剧提高，各地农村中小城镇成为帝国主义经济侵略网络上的一个个“网结”，这种“网结”大都处于原始、封闭的粗放状态，既无法促进农村自然经济的解体，也不可能加快中国工业化、城市化的进程。加之频繁的社会动乱和战争以及持续出现的封建军阀割据，农村小城镇发展的社会政治经济环境不断恶化，到了20世纪40年代中国农村小城镇的发展数量及规模、质量均出现了萎缩，近代中国农村小城镇的发展存在着明显的“先天不足”。
1949年新中国成立后，中国农村小城镇得到了恢复和发展，在50年代前期与中期，小城镇成为当时社会主义经济壮大和繁荣的阵地。但是在“对私改造”过程中以及后来的大跃进、人民公社化运动中，农村小城镇的发展遇到了挫折。特别是后来由于指导思想上左的错误，在连续不断的以阶段斗争为纲的政治运动中，小城镇被视为无产阶级专政的前沿阵地和批判资本主义的第一线，其经济功能大大被削弱。特别是“文革浩劫”中，更把农村小城镇作为产生资本主义的温床，在全国范围内实施了砍杀、撤销、限制农村小城镇的做法，大量城镇工商业者及居民下放农村社队，大批农村小城镇的建制消亡而成为农村公社、生产大队的一部分，这段时期农村小城镇的经济功能受到人为的破坏而被大大弱化，中国城市化的进程出现了历史大倒退，不但大大拉开了与发达国家城市化水平的差距，也明显落后于发展中国家城市化水平，到1978年中国农村成建制的小城镇只有2173个，比50年代中期还减少了一批。在数量减少的同时，发展质量及经济功能更是严重下降。很显然中国农村小城镇的发展不可避免地出现了“后天失调”、“后天受挫”。
由于小城镇发展中的“先天不足”与“后天失调”，中国农村的市场化与城市化始终是举步维艰，中国城市化短缺也就势所难免了。与此相反的是，从50年代到70年代末正是世界范围内城镇化步伐加快的时期，据有关资料统计1950年世界城镇人口占总人口的比重为28%，到1980年全世界有44亿人，城镇人口为18.7亿，城市化比重为42.5%，其中英国城镇人口占总人口的比重为88.3%、美国为82.7%、西德为86.4%、法国为78.3%、日本为63.3%。在改革开放前相当长一段时期内由于指导思想和理论上的错误以及落后体制的障碍，我国的城市化进程明显受挫，尤其是农村的小城镇建设以及农村城镇化远离了世界潮流。对此我们应当深刻反思，用巨大成本换来的历史教训切不可忘记。
二 农村小城镇是解决中国城市化短缺的根本出路
要解决中国城市化比重低的问题并从根本上缓解城市化短缺的困难，关键是农村人口的转化。目前中国农村人口占总人口的比重仍在70%左右，1997年底止全国总人口123 626万人中乡村总人口达86637万人。如此庞大的农村人口怎样向城市转化，这是我们必须认真考虑的一个战略问题。
从世界各国城市化的实践来看，农村人口向城市人口的转化主要有3种途径选择，一是以发展大城市为主式的转化， 如主要西方发达国家以及墨西哥等发展中国家；二是以发展中小城市为主式的转化；三是基本上在农村就地转化。当然这3种转化方式不是简单地替代， 而是可以同时存在，主要是看哪一种方式为主罢了。
无庸讳言，中国作为世界上人口最多的社会主义国家在城市化的过程中必须发展一批大城市，并有一些跻身国际一流城市行列的世界性大都会城市，如北京、上海、天津、广州这样的城市。从世界各国城市化的趋势来看，大城市发展速度确快于中小城市的发展， 如1980 年以来200万人以上的城市人口增长速度是1964—1980年的6倍多。这是因为大城市的最终规模效益相对高、城市功能较齐全、具有中小城市无法替代的辐射和聚集功能。但由于中国长期处于社会主义初期阶段，总体生产力水平仍较低，因而在我国发展这类大型和特大型城市一是有条件的，这些大城市多是建设在国内政治、经济、文化的中心之地，工业和第三产业的现代化程度高、科学技术发达、交通与商贸网络密集、历史基础较好，这样的城市毕竟是少量的，更不可能遍地开花。二是我国国内一批大型城市的人口数量已到达相当规模，有的人口总数超过了300 万甚至1 000万，我国大城市的人口密度是世界上最高的，早在1980 年北京市区的人口密度达每平方公里2.6万人，比发达国家同类城市高3～9 倍。因而城市接纳新增人口的设施和能力严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口。三是单一实施发展大城市的城市化战略会违反可持续发展的规律和潮流，从世界范围考察，大城市的盲目发展会带来一系列负面效应和诸多社会问题，如供应紧张、交通困难、住房拥挤、污染严重、犯罪增多，早在一百多年前当英国伦敦人口剧增时恩格斯就尖锐地指出：“250万人的肺和25万个火炉集中在一个狭窄的地面上消耗极大量的氧气……呼吸和燃烧所产生的碳酸气，由于本身比重大都滞留着在房屋之间，而大气的主流只从屋顶掠过。住在这些房子里面的人得不到足够的氧气，结果身体和精神都萎靡不振，生活力减弱。”
除了上面论及的几个方面，还必须认识到建设大城市需耗费大量的成本投入，需要相当长的时间周期。而中国的基本国情是长期处于社会主义初级阶段，面临“吃饭财政”的紧张局面，国家不可能拿出有限的财政资金同时去再造一批大城市。此外，中国农村人口数量为世界之最，超过了美国和欧盟各国人口的总和，就是再建几个大城市去转化农村人口，也只能是“杯水车薪”。同时在现代市场经济条件下大城市建设的投入成本越来越高，建设周期也很长，也是现阶段我国的经济承受能力所不允许的。因此在中国城市化的过程中既要注意完善现有大城市的布局及功能，又应从实际出发适当控制大城市的发展速度。从城市化的空间布局选择来看，中国应特别注重发展中小城市和农村小城镇，探索具有中国特色的城市化模式。
发展农村小城镇之所以应成为解决中国城市化短缺的主要战略，这是因为：
其一，农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择。无论哪个国家任何一个城市的初级形态都是由农村居民点演化为村镇或小商镇而开始的，只是由于条件不同，各地农村人口聚集演化为城市的速度和规模不同。从我国各个城市形成的历史来看，有的农村小城镇在不太长的时间内较快地形成了大中城市，如上海市、青岛市等均是由原来的农村小镇演化而成的。有的农村小城镇则经过几百年甚至更长的时间才慢慢地演变为大中城市；有的农村小城镇则始终难以变成城市，还有的则衰落退化下去了。总之，任何城市最初都是由人口聚居密集度高的镇而演化来的。
其二，以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情特点。中国国土面积广大，各地农村人口分布不均衡，1997 年全国乡村总人口86637万人散居在全国31个省、市、自治区的2 000多个县的几万个乡村中。规模如此巨大的农村人口要能城市化主要靠就近城镇化。此外中国城乡经济是典型的二元经济结构，因而中国的城市化也应当是多层次、多样化、多模式，发展农村小城镇为主的城市化较适合大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段，尔后再逐步提高城市化水平。
其三，经过20年来的改革、开放和发展，中国农村小城镇的发展进入了历史上最好的时期，为新时期中国城市化的发展打下了良好的基础。1978年底党的十一届三中全会开创了中国现代化建设的新阶段，在邓小平理论指导下，实施对外开放、对内搞活的战略方针，坚定的实行市场取向的经济改革，中国农村小城镇也得以恢复和发展。1980年后党中央国务院陆续颁布了有关加快小城镇建设的政策措施，此后我国各地农村迅速的恢复了原有的小城镇，并在城乡商品经济发展的基础上新建了一批小城镇。进入90年代以后，随着社会主义市场经济理论的确立和改革的深入，我国农村小城镇的建设进一步加快，到1997年底全国建制镇达到18 402个，比1978年2 173个增长7.3倍。此外还有几万个非建制的农村集镇多半是农村集市贸易墟场所在地。这一大批农村小城镇和集镇使大量的农村人口就地转化和异地转化为非农人口，也成为加快中国城市化的重要阵地。今后中国城市化水平的提高也离不开上述这一重要的基础和前提。
其四，小城镇的发展是培育和开拓农村市场、扩大国内市场需求的根本措施，也是消化城市化过程中大量农村剩余劳动力的重要场所。目前我国城市化滞后是导致我国农村市场发育水平低下的一个重要原因，据1997年中国统计占全国总人口70%的农村人口只占全国消费品市场份额不到40%，农村市场容量很低，因而从某种角度讲我国农村市场的问题主要是培育的问题。城市化滞后使农村剩余劳动力积累过多，也加剧了我国农村土地经营规模超小型化的趋势。加快发展小城镇可就地发展第二产业、第三产业，既可消化大量农村剩余劳动力，又可有效增加农村居民收入，扩充农村市场的需求规模和容量，从而加快农村市场的培育。
三 积极稳步推进有中国特色的小城镇建设
中国是一个发展中的社会主义国家，各地生产力发展水平及社会经济文化发展水平存在很大的差异，各地人口密度也差异很大，因而各地农村小城镇发展具有不平衡性。与世界各国相比较中国农村小城镇具有明显的特点，主要有：
其一，小城镇分布密度及规模上的地域差异性。华东及东南沿海地区由于人口密度大，小城镇分步密度也高，如长江三角洲及珠江三角洲地带农村一万平方公里拥有建制镇平均在15个左右，每个小城镇的人口规模多则几万人少则近万人，而西部地区农村小城镇的分布密度就低得多，有的地方1万平方公里内还很难看到一个小城镇， 人口规模也很少，多则几千人。因此国务院1984年11月批准民政部关于调整建制镇标准的报告中就放宽了有关地区建镇的人口规模标准，指出：“少数民族地区、人口稀少地区，山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足两千，如确有必要，也可设置镇的建制”。这一规定正好反映了中国农村小城镇发展的一大特点。
其二，小城镇经济发展水平的地域差异性。从总体上看，中国农村小城镇的经济发展水平远低于大中城市的经济发展水平。但各地农村小城镇的经济发展水平的差异性也是十分明显的。小城镇的经济发展水平主要由当地农村的商品经济发育程度决定，也由小城镇距离大中城市的远近及城市经济幅射功能的强弱所制约。很明显在经济发达的苏南地区及珠江三角洲地区，农村小城镇经过20年改革开放，其城市化水平已大大提高，相当一批小城镇已发展为现代以工商业集中的新型城市，完全脱离了原有农村小城镇的原始粗放状态，如广东省顺德、中山、东莞县的一些小城镇都已成为国内一流家电企业集中的基地，其产品已大批辐射到全国各地市场和世界市场。另外，随着改革开放以来地区之间经济发展差距的扩大，中西部地区的小城镇不少仍停留在原来的粗放状态，有的仅仅还是一个近地小区域集贸中心。
其三，各地小城镇发展类型的多样性。由于各地的经济、文化、人口、地理以及自然条件的不同，各地小城镇的类型也呈多样性。按所在地区特点分，有大中城市郊区的小城镇，有平原地区的小城镇，还有工矿区小城镇、边境地区小城镇、山区小城镇、水乡小城镇等；按功能特点分，有传统商业型小城镇、手工业集中型小城镇，还有现代化工业型小城镇，以及交通枢纽型小城镇、旅游文化型小城镇，还有一些则是专业型小城镇，即以一种或某几种、某一类商品生产集中和交易集中而闻名于世，如浙江温州桥头镇就以钮扣交易量大而在全国享有盛誉。
以上说明中国农村小城镇的现状是十分复杂的，在发展小城镇、加快城市化、缓解城市短缺的过程中应注意上述这些特点。为了积极有效而又稳步推进中国农村小城镇的发展还应特别注意以下几个方面的问题。
1.正确定位、合理布局、科学规划。在发展农村小城镇的过程中要防止两种不良倾向，一是任其自然发展的消极被动态度，认为小城镇是商品经济发育过程中自发形成的，应由“市场这只手”去左右其自生自灭；二是随意刮风的错误做法，借助于行政权力搞运动式去造小城镇，类似于1993年前后的“开发区热”。为了防止出现上述问题，笔者认为必须对发展小城镇进行正确定位、合理布局、科学规划。各地政府应把发展小城镇作为促进城市化和带动区域及县域经济发展的长期战略，作为发育农村市场、调整农村经济结构、实现农业产业化现代化的一项长期带动战略，确立打持久战的思想，作为利国富民的善举而长期抓下去，克服追求一时政绩的短期冲动，克服不负责任的任其自然。只有从经济战略高度为小城镇的发展定位，才会提高发展小城镇的自觉性主动性。在正确定位的同时应合理布局、科学规划，各地应根据本地的人口、经济、资源、交通、文化、自然环境等因素和经济发展前景等情况，在充分调查研究和比较分析的基础上作出本区域内的小城镇发展规划，做到合理布局。这个规划既包括对原有小城镇发展的完善，又包括新建小城镇的谋划。除了一个县市区域内要有发展小城镇的总体规划外，还要制订好每个镇的发展规划。各个镇应根据本镇镇情特点以及未来影响本镇经济发展的种种因素，对本镇的发展类型及功能准确定位。发展规划应突出重点，坚持可持续发展的原则，确保水、电、路等基础建设的一体化及优先发展，注意镇内普水率、普电率、绿化率的提高，并特别注意保护国土资源和防止环境污染。总之，小城镇发展规划应体现科学性、综合性、系统性、超前性的统一，要贯穿现代化理念，合理安排、调整好内部的区域划分和功能布局；要注意各种基础设施的配套建设；要充分兼顾经济功能和其他社会服务功能的协调；要逐步营造高质量的生活环境，避免低水平简单重复。
2.形成集聚、适当集中、优化功能。要加快农村小城镇的发展，必须注意强化小城镇的集聚功能，为此应注重农村人口、农村企业、农村优质生产要素向小城镇集中。笔者一直认为农村人口向小城镇的适当集中是培育与工业化相适应的消费群体、培育农村市场的重要一环，也是有中国特色的城市化的重要特征。大量农民就近进入小城镇后安家落户，经营实业，或兴办工厂，或座店经商，或兴办其他三产项目。随之而来的是其收入的货币化、消费的商品化，这样城镇人口的适当集中并与拥有现代电力、自来水、通讯的基础设施相结合，不仅会从根本上改变农民传统的自给性半自给性的生产方式与生活方式，而且会从各个领域和环节把进入城镇的农民与各个市场融为一体，从而形成新的市场增长点，农村市场对各种工业品以及文、教、卫等服务产品的需求会迅速扩大，中国农村市场的潜在能量也才会有效释放出来，这样也有利于促进国民经济的良性循环。
在发展小城镇的过程中积极推进农村各种成份的企业特别是乡镇企业向小城镇集中，更是从深层次上扩大小城镇的集聚、幅射、带动功能的需要，也是我国农村企业特别是乡镇企业在新的形势下进行结构调整、组织优化、产业升级和创新的客观要求。不可否认，20年来改革开放中崛起的乡镇企业为中国经济增长作出了巨大的历史贡献，但其本身存在的功能性缺陷在市场格局大变动的新形势下越来越显现其负面效应，特别是过去乡镇企业“村村点火，处处冒烟”的四处布点式的低水平简单重复，既难于管理，又造成资源浪费与环境污染，也加剧了“小生产大市场”的矛盾。因而正处在体制创新、结构创新中的乡村企业向小城镇集中，既可得到小城镇水、电、路、通讯等相关公用设施的支持，又可充分利用小城镇的公用设施资源，更为重要的是使乡村企业特别是乡镇企业降低共享资源的成本，密切了与市场的联系，并能促进其分工专业化，更好地接受大中城市的经济幅射，实现新一轮的创新与升级。
积极推进优质生产要素向小城镇的集中，这是从根本上的强化和扩大小城镇功能的需要，也是新形势下提高小城镇的城市化水平、把小城镇建成城乡经济联系枢纽与经济增长极地的需要，真正使小城镇成为新一轮科技兴农、科技兴县的中心。因此发展小城镇要克服单纯把小城镇只视为是培育市场人口集中的场所，而应从实现现代化、社会化、工业化、市场化、城市化的高度，着眼于从提高小城镇的整体功能上去完善小城镇的发展，突破传统的小城镇单一低功能模式的束缚。采取种种措施使资金、先进技术、先进设备以及优秀人才往小城镇集中，有利于形成要素优化聚集的规模效应，提高小城镇的经济效率和效益，广东顺德的一批小城镇以及浙江的横店镇、苏南的小城镇等正由于吸引了优质生产要素的集中，而成为享誉全国的百强镇，成为农村城市化的榜样。因此无论是发达地区或是不发达地区的农村要发展和建设小城镇时都必须考虑集中和吸引优质生产要素的问题，特别是如何集中吸引优秀人才这一最重要的生产要素，小城镇兴衰在人，小城镇经济的发展以及功能的发挥也靠人。
3.因地制宜、多元投资、多轮驱动。建设和发展农村小城镇实际上是一个从根本上调整农村社会结构的系统工程，它要从人口的空间布局上改变旧有的分散、封闭、小规模的布点状态，这涉及到体制创新、观念创新、基建规划、资金融通、田土保护、工商发展等一系列问题，因此发展小城镇决不是简单地扩大城镇规模、增加非农业人口数量的问题。更不能为小城镇而搞小城镇。
正因为小城镇的发展和建设是一个复杂的系统工程，所以不可能有一个放之四地而皆准的发展模式，各地必须从本地实际出发，因地制宜地寻求自己的发展途径。从我国各地农村的实际情况来看，各地小城镇的发展规模及发展水平处在不同的阶段，如苏南地带、珠江三角洲地区、胶东半岛等地，人口密度高、经济发达、交通方便、大中城市多、对外开放早，因而这些地区农村小城镇的发展就应以质量提高为主，而中西部地区，特别是西部地区的农村发展小城镇可能还处在初始的数量扩张阶段。更为重要的是不同地区的农村小城镇不仅在规模上区别很大，更重要的是小城镇内部的结构、功能会有明显的区别，如广东珠江三角洲的不少小城镇目前已发展为大城市的卫星城，成为整个城市圈体系中不可缺少的一部分，形成了与大城市的优势互补有机体。相反，中西部的小城镇有不少还仅仅是一个原始简陋的集贸场所。因而在小城镇的发展和建设上切不可盲目照搬和攀比，一定要从本地实际出发，因地制宜求发展。
要积极稳步地发展小城镇必须解决资金、土地、户籍等问题。从目前情况来看，国土管理日益规范，建设与发展小城镇完全可以与利用和保护国土资源有效结合。此外随着户籍制度改革的深化，户籍问题也不是障碍了。因此发展小城镇的最大问题便是资金障碍。而要解决小城镇发展中的资金障碍切不可单纯依靠政府投资，而应特别注意发挥多种经济成份的作用，实行多元投资、非公为主。一般而言，农村小城镇的经济产业与经济项目都是竞争性领域，不存在所有制进入的限制，尤应注重发挥非公有制经济主体与农民在小城镇建设中的投资作用。以湖北省襄樊市为例，1992年至今全市小城镇建设投入资金约65亿元，其中农民投入资金52亿元，占80%，全市小城镇发展到310多个， 其创造的国内生产总值达152亿元，占全市国内生产总值的1／3。襄樊是内陆欠发达地区，其解决小城镇发展中资金问题的做法对其他地区有启发。应当看到经过20年改革开放与发展，我国的民间资金储量已有一定规模，到1999年一季度止城乡居民储蓄存款余额已突破5万亿大关， 其后以月净增近千亿元的速度在增长，尽管其中公款私存有一定比重，但绝大部分是居民个人存款，只要解放思想、措施有力而又引导得法，使居民个人到小城镇投资有利可图，就会大大纷解小城镇发展中的资金困难。此外还要注意发挥集体经济的投资作用，并应广泛吸引城市经济主体的投资，吸引某些大工业的零配件生产向小城镇扩散。至于地方政府也应把小城镇的基础设施建设纳入议事日程，尽可能扩大对小城镇基础建设的投入。
小城镇的发展和建设要靠各个部门的共同努力，因此应当实行多轮滚动的策略。要在当地政府的统一规划下，组织城建、计划、财政、国土、公安、工商、税务、金融等部门和单位统筹解决小城镇发展中的基础设施建设、结构布局、产业与网点规划、国土利用、资金融通、户籍登记、市场管理等一系列具体问题，真正优化基层行政部门的整体服务功能，实实在在为进入小城镇的城乡居民特别是农民提供优质服务，并以优质服务吸引更多的农民到小城镇安居乐业。特别需要指出的是，在发展小城镇的过程中要防止权力腐败之风的侵蚀，坚决纠正那种借为农民办理有关入镇手续之名而行敲诈盘剥农民之实，否则实际上就会破坏小城镇的发展。因此各个行政管理部门一定要牢固树立公仆意识，克服追求部门利益扩张的冲动与短视，把支持小城镇的发展与减轻农民负担有机结合起来，把支持小城镇的发展与服务于经济建设和培育新经济增长点有机结合起来，真正做到“多轮驱动，动则兴镇，动则利民”，这样我国农村小城镇的建设与发展一定会呈现出更可喜的局面，中国的城市化进程也必将大大向前推进。
〔收稿日期〕 1999—06—03
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