美国国家反恐体系的演进，本文主要内容关键词为：美国论文,反恐论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2001年至今，美国历经了15年反恐战争。尽管美国深陷国际反恐困境，本土却未出现九一一这种大规模、有组织的恐怖袭击。尤其是“伊斯兰国”(ISIS)迅速崛起后，其意识形态号召力让欧洲面临前所未有的反恐压力，但对美国并没有造成比“基地”组织更危险的恐怖局面。为什么面临比九一一事件之前更严峻的恐怖主义压力，但美国本土却没有发生大规模的恐怖袭击?为什么美国能够阻止有组织的恐怖主义，却对“独狼式”暴力极端主义束手无策?美国本土在反恐问题上的成功，一定程度上归功于九一一后建立的严密的国家反恐体系。这是一套高效但耗资巨大的体系，由“情报、执法和救助”三大机构群组成，形成了“事前情报预警、事中高效执法、事后及时救助”这种有效的协同机制。本文根据美国官方文件、报告和相关研究成果，以及笔者在美国学习和生活的亲身经历，从政府组织结构和公共管理学的角度，讨论美国国家反恐机制的建立、运转、效果和不足，归纳和总结这套反恐机制的演进。 一 美国国家反恐体系建立的背景 (一)美国官方对“恐怖主义”定义的演变：从“恐怖主义”到“暴力极端主义” 虽然恐怖主义自古有之，但是现代恐怖主义则出现在20世纪60年代末。一些学者将这一时期欧洲、日本等地的新左翼势力(New Left)、英国、中东、拉美地区兴起的独立建国主义者称为恐怖分子。①美国官方对“恐怖主义”的定义非常慎重，根据美国联邦刑法法典(U.S.Federal Criminal Code)，“恐怖主义”是：“在美国司法管辖领土范围内，使用暴力威胁生命的一种犯罪。他们的目的是：1.恫吓或胁迫平民；2.通过恫吓或胁迫手段影响政府决策；3.通过大规模屠杀、刺杀或者绑架等手段影响政府行为”。②联邦调查局(FBI)对“恐怖主义”的定义是：“通过对平民或者财产非法使用武力或暴力手段，企图恐吓或胁迫政府而实现其政治或社会目标”。③ 此类定义的核心是：平民是暴力手段的对象，恐怖分子实施暴力的目的是实现某种政治诉求。一方面，这种定义将政治活动分子、叛乱、革命或游击队排除在“恐怖分子”之外，④即凡是不以平民为目标的暴力手段，都不属于恐怖主义；另一方面，恐怖分子也并非一定要有政治或社会诉求，他们出于个人原因也会采取某种恐怖手段。⑤毫无疑问，这类定义的适用范围过于狭窄。在很多情况下，恐怖分子袭击的目标包括平民、政府或军队，难以将这三者完全分开。 随着全球化的不断加深，反全球化浪潮也日益高涨，特别是在一些重大国际会议召开期间，反资本主义街头暴力活动也随之活跃起来。为了扩大联邦调查局的执法范围和强化执法力度，联邦调查局几任局长都希望扩大“恐怖主义”定义的涵盖范围。例如，九一一事件发生前，时任联邦调查局局长路易斯·弗里(Louis Freeh)认为，“无政府主义和极端社会主义组织是美国国内潜在的威胁”，他企图给这些反全球化组织也贴上“恐怖主义”的标签。⑥ 在很多情况下，也很难清晰地区分恐怖分子(terrorist)和极端分子(extremist)。恐怖主义组织和极端主义组织的定义也相互缠绕在一起。九一一事件后，美国国内在如何定义“恐怖主义”和“恐怖分子”的问题上一直争论不休。⑦因为定义不同，对于反恐目标、司法审判、情报搜集范围及预警等级将产生严重影响，进而将影响美国国内政治决策。 恐怖主义往往跟宗教紧密联系在一起。九一一事件后，美国国内一些保守主义群体将伊斯兰教等同于恐怖主义、将穆林斯信众等同于恐怖分子，从而使得美国社会群体之间在意识形态、宗教信仰上出现严重冲突，甚至发生了极端保守基督教牧师公开焚烧《古兰经》等一系列挑衅性行为。在海外，美国深陷伊拉克和阿富汗战争泥潭，而仓促从伊拉克撤军促使“伊斯兰国”异军突起。“伊斯兰国”非常善于运用宗教、意识形态和现代社交媒体影响全球穆斯林群体，从而吸引了一大批追随者从世界各国奔赴“伊斯兰国”参加“圣战”。 迫于国内和国际政治双重压力，同时基于近十年的反恐教训，美国官方一方面为了防止反恐对象群体被扩大化，避免将所有穆斯林推向对立面，从而刻意强调伊斯兰教不等同于恐怖主义；另一方面，美国本土出现了很多“独狼式”(lone wolves)和独立小团体(cells)暴力袭击。⑧2009年11月，美军医务官哈桑持枪袭击了得克萨斯州胡德堡陆军基地，打死14人，打伤29人。这一暴力袭击事件使美国国土安全部意识到，威胁美国本土安全的主要因素是“本土暴力极端主义分子的激进化”。美国官方文件里也逐渐用“反暴力极端主义”(Countering Violent Extremism，CVE)的表述替换“反恐怖主义”(Counterterrorism，CT)一词。 “暴力极端主义”是指“为了实现某种政治意图，任何个体支持或实施以意识形态为驱动的暴力行为”。⑨美国国土安全部认为，“包括国内恐怖分子和本土化暴力极端分子(Homegrown Violent Extremists，HVEs)在内的暴力极端主义组织或个人威胁着美国国内安全”。“本土暴力极端主义”是“在美国领土内的任何个人，由于受到基于意识形态驱动的恐怖主义蛊惑，但是并不受任何恐怖组织领导，独立去实施或者准备实施恐怖活动，或者资助恐怖分子”。⑩ “暴力极端主义”的概念比“恐怖主义”要大。“本土暴力极端主义”不等同于“国内恐怖主义”。(11)这种定义或称谓，旨在避免将美国国内穆斯林群体推向美国主流价值观的对立面，从而最大限度地维护美国的社会团结。这种定义进一步扩大了国家反恐权力的范围，增加了反恐机构的复杂性，同时也反映出美国国家反恐思路的变化。 (二)九一一事件前，美国缺乏全国统一反恐体系 九一一事件之前，美国国内就曾发生过多起由国际恐怖主义组织策划的袭击。例如，1993年纽约世贸大厦曾经发生爆炸，炸死6名平民。然而根据联邦调查局的统计，1980年至2001年，美国国内一共发生了482起恐怖袭击，只有164起与国际恐怖主义组织有关，其余318起都是由美国本土的极端组织或者个人策划并实施，占袭击总数的65％。其中本土左翼极端组织发动的袭击占30％，右翼极端组织发动的袭击占18％，其他特殊利益极端组织发动的袭击占17％。(12)这些本土极端组织与国外恐怖主义组织没有直接关系，却是九一一事件前美国国内恐怖主义袭击的主要策划者和实施者。联邦调查局称“国内恐怖主义”是“基于美国本土极端主义意识形态下的美国人对美国人的袭击”。(13) 第二次世界大战后，美国国内恐怖主义组织主要有五大类，即左翼极端组织、右翼极端组织、种族仇恨极端组织、特殊利益极端组织和个人恐怖主义。 1.左翼极端组织：又被称为左翼革命组织(left-wing revolutionary groups)，20世纪70年代是它们最活跃的时期。这些组织基本出现在美国高校中，它们通过绑架、抢劫银行和军火库、袭击政府机构等极端方式，企图推翻美国政府，以“革命”方式实现黑人平等权利，谋求地方独立。这些组织包括“地下气象员组织”(The Weather Underground)、“西比尔解放军”(The Symbionese Liberation Army)、“黑人解放军”(Black Liberation Army)、“国家解放武装力量”(FALN)等。(14)由于美国政府强力镇压和保守主义思潮兴起，20世纪80年代后，左翼极端组织才逐渐衰落。冷战后，随着全球化不断推进，反全球化、反资本主义成为左翼极端组织新的意识形态支柱，例如1999年，在西雅图召开世贸组织部长级会议时，会场外就发生了严重的暴力冲突。 2.右翼极端组织：20世纪80年代，美国保守主义兴起，这一时期也是右翼极端组织的活跃时期。它们经常与大部分白人种族仇恨极端组织重合，信奉“白人至上主义”和“犹太阴谋论”，(15)憎恨联邦政府的多元化政策，反对联邦税收政策，试图建立纯白人社会。它们宣称美国已经被共产主义者、犹太人占领，共产主义革命已经在美国遍地开花。(16)这些组织包括“亚利桑那爱国者”(Arizona Patriot)、“全国联盟”(National Alliance)、“俄克拉何马宪法民兵”(Oklahoma Constitutional Militia)等。(17)这些极端组织组建民兵，囤积军火。然而他们并未直接与联邦政府对抗，而是以“独狼”这种个人恐怖主义形式实施暴力活动，例如刺杀联邦调查局特工、炸毁政府大楼、炸毁水坝等。最著名的一起恐怖主义事件是1995年俄克拉何马联邦政府大楼爆炸案，实施者是极端右翼分子蒂姆·麦克维奇(Timothy McVeigh)。这次袭击造成168人死亡、600多人受伤，成为美国国内仅次于九一一事件死亡人数的恐怖袭击。 3.种族仇恨极端组织：种族仇恨极端组织的思想基础与右翼极端组织相同，它们都信奉白人至上主义和基督教原教旨主义。右翼极端组织和种族仇恨极端组织的主要区别在于它们实施恐怖袭击的对象不同：右翼极端组织恐怖袭击的对象是联邦政府、组织机构或者国家重要活动场所，它们仇视联邦政府的多元化政策；而种族极端仇恨组织的袭击目标是直接针对有色人种、非法移民、犹太人、穆斯林等，以及报复曾经逮捕过或者审判过其成员的地方警察或法官个体，它们仇视这些非白人、非基督徒和曾经帮助这些群体的个人。这些组织有3K党(Ku Klux Klan)和“种族主义光头党“(Racist Skinheads)等。美国一直存在保守主义传统，例如3K党已经存在上百年，现在虽然已经衰落，但是其社会基础和思潮在一些区域依然存在。 4.特殊利益极端组织：这类极端主义组织主要由极端动物权利保护组织、极端环保组织组成，也被称为“生态恐怖主义”(Ecoterrorism)组织。极端动物权利保护组织反对用动物做实验，反对转基因研究。它们的主要袭击目标是大学生物实验大楼。它们策划和实施了数起纵火事件，导致了无数珍贵科研资料被付之一炬。这些组织包括“地球解放阵线”(The Earth Liberation Front)、“动物解放阵线”(Animal Liberation Front)等。此外，还有一些反同性恋、反堕胎、反联邦税的极端组织也属于这个分类。 这四类极端组织的共同特点是：(1)本土化，有很深的宗教文化传统；(2)实施“独狼式”恐怖袭击，很少实施有组织的大规模攻击；(3)袭击目标明确，袭击数量有限且频率不高，主要针对政府建筑、高级官员、执法人员和其他特定群体。除了俄克拉何马联邦政府大楼爆炸案以外，大部分本土极端组织恐怖袭击很少直接针对普通公民，因而造成的社会恐慌程度有限。他们的思想来源于美国本国宗教文化传统，有一定国内群众基础，大部分并非反对美国主流价值观，反而是一种更加极端的爱国主义。甚至一些反同性恋、反堕胎、反非法移民、反联邦税的极端组织在实施暴力活动之后，能够赢得一部分美国民众或明或暗的同情和支持。由于有选举因素，联邦政府在处理此类国内恐怖主义活动时，谨小慎微，只打击暴力实施者而不抓捕或者摧毁整个组织。 5.个人恐怖主义：这类恐怖主义者没有明确的政治目标，他们的动机要么是因为个人利益损失而实施报复，即“泄愤行为”，要么是为了出名引起公众关注，还有的是因为疾病折磨、受到不公平待遇而实施极端暴力行为。 因此，九一一事件之前，美国有建立全国统一反恐体系的必要性，但是没有紧迫性，由此造成的结果是美国缺乏全国统一反恐体系。联邦政府负责反恐的机构庞杂、权力责任不清，情报执法机构混乱、缺乏有效协调机制，联邦政府和地方政府在权力划分上也存在颇多争议，从而为九一一事件的发生埋下了隐患。 (三)九一一事件：反恐体系漏洞总爆发 一套完整的国家反恐体系由三大机构群组成：情报(Intelligence)、执法(Law Enforcement)和救助(Rescue & Relief)。九一一恐怖袭击暴露出美国联邦机构在反恐问题上存在严重漏洞：事前情报系统失职，事中执法机构缺乏统一指挥协调，事后救助较为混乱。出现这些问题的表面原因是政出多门、机构重叠、权力分散、职责界定不明确，而其根本原因是九一一之前的美国情报和执法体系是为适应冷战的需要而设计的，无法应对国际恐怖主义袭击这种非传统安全的新挑战。 1.情报领域：美国的情报体系是世界上规模最大、技术最强、耗资最贵的情报体系。九一一之前的美国情报体系的基本结构是冷战时期为了应对美苏争霸而建立起来的。这套系统以获取对方军事、政治、经济情报，以及反情报、反间谍为中心任务。反恐虽然是美国情报机构的一项工作，但是整个国家情报体系并非针对反恐目标而设计。九一一之前，美国一共有16个情报部门，统称为“美国情报界”(United States Intelligence Community)。(18)它由国家情报、军事情报和非军事情报三大体系构成。其中国家级情报体系由四大部门组成：中央情报局(Central Intelligence Agency，CIA)、国家安全局(National Security Agency，NSA)、国家侦查局(National Reconnaissance Office，NRO)和国家地理空间情报局(National Geospatial-Intelligence Agency，NGA)。国家四大情报局代表整个国家利益，不代表具体部门或者军队利益。(19)军事情报体系主要由国防情报局(Defense Intelligence Agency，DIA)及各大军种情报局组成。非军事情报体系由联邦调查局和其他负责国内安全部门下属(联邦政府其他各部，如财政部、能源部)的情报局组成。 可以看出，这种架构从诞生起就必然会有内部冲突。中情局、国防情报局、联邦调查局各自在海外都有独立的情报分支。由于美国是预算导向的管理体制，因而加剧了机构之间的争权夺利。在政治地位上，中情局显然最高，而国防情报局及各大军种情报局花费了整个情报预算的80％。(20)联邦调查局不但具有国内执法权，并且拥有海外执法权。政治地位、实际花费和执法权的严重不平衡，加之美国有防止某一部门坐大而过度强调权力制衡的传统，因此通过法律限定了无数程序，导致三大机构缺乏信息沟通，甚至互不配合。 在实际工作中，虽然中情局政治地位高于联邦调查局和其他情报机构，名义上对各大情报机构进行联合管理，但联邦调查局从来没有服从中情局政治和业务领导的意愿。早在20世纪90年代，美国就成立了以中央情报局为核心的国家反恐中心，成员包括联邦调查局。然而这是一个委员会集体领导机制，每一个情报或者执法部门都有自己的委员，具体部门当然只听从各自的委员代表。这个反恐中心缺乏严格的等级结构，所以就是一个形式上的机构，并没有实际指挥和协调能力。 冷战结束后，美国在东非的使领馆和军事设施遭受了多次恐怖袭击。包括“基地”组织在内的各种极端伊斯兰组织一直是美国情报机构的海外重点监控对象。中央情报局、国防情报局、联邦调查局等机构在这一区域拥有各自的情报网。九一一前夕，美国在也门的几大情报组织已经获悉近期将有大规模恐怖袭击，然而机构臃肿并且缺乏统一协调和快速应急管理机制，每一个部门都认为对方会负责，从而最终酿成苦果。 2.执法领域：联邦调查局拥有最强的国内执法权。九一一之前，联邦调查局的主要精力放在反间谍、防止国内极端组织(主要是左翼极端组织，因为联邦调查局确信他们受到苏联支持)恐怖活动，以及打击常规的有组织犯罪方面。如前文所述，九一一之前国际恐怖主义并非美国国内安全的最大威胁，甚至1993年纽约世贸大厦爆炸案都没有让联邦调查局积极应对国际恐怖主义。联邦调查局高层屡次推动建立专门反恐机构的改革，但是每次都因为机构内众多部门的不配合而无果而终。 虽然联邦调查局在海外有独立的情报网，但是缺乏专业分析人员，尤其缺乏懂阿拉伯语的情报分析专家，从而造成了大量海外有价值的情报没有被处理。联邦调查局内部虽然有反恐机构，但该机构从来不被重视。甚至在九一一前夕，联邦调查局明尼波利斯分局(Minneapolis)和凤凰城(Phoenix)分局已经获得即将遭受袭击的准确情报并报告给联邦调查局总部，然而繁冗的官僚程序和麻痹大意的工作心态导致美国执法部门贻误了战机。(21) 另一方面，美国的联邦制和预算为导向的管理体制，使得联邦执法机构对地方警察体系没有直接指挥权，地方政府不愿意投入更多的预算用于本地反恐，而把这个任务推给联邦执法体系。联邦执法体系与地方警察体系之间缺乏有效协调机制。例如联邦执法机构有明确的重点监控名单，而地方政府在发放驾照的时候缺乏核查，使恐怖分子很容易获得驾照。(22)甚至一些主要移民城市的市长们有时候竟然限制当地政府雇员配合移民局采取执法行动。(23)在反恐问题上，联邦制这种互相推诿、效率低下的弊端暴露出极大漏洞。 3.救助领域：相对于情报和执法方面，救助领域在九一一事件中表现得可圈可点，这主要得益于平时的公民消防救灾教育，以及消防员、医护人员的敬业精神。但是极端事件也把所有问题都暴露出来：纽约(包括整个美国)当时缺乏一套完整救助体系，警察、消防、医疗救助体系是紧急状态下自发拼凑的，虽然部门之间以极强的职业精神紧密配合，但是缺乏统一协调，甚至由于通讯设备频段不一致，警察和消防部门出现无法直接沟通的尴尬局面。相比之下，华盛顿地区集中了各大军种、警种和高度专业化的救援机构，在袭击发生后，地方政府能够迅速对警察、消防和医疗救助等部门进行统一指挥，从而最大限度地降低了恐怖袭击造成的损失。尽管如此，华盛顿也暴露了在应急通讯方面的极大漏洞。(24) 二 美国全国统一反恐体系的建立 九一一事件后，美国一面在紧锣密鼓准备国际反恐战争，一面大刀阔斧地进行机构改革，力图建立全国统一反恐体系。美国有针对性地围绕“情报、执法和救助”三大核心功能重新构建反恐体系机构群。最主要的变化是：(1)设立国家情报总监(Director of National Intelligence，DNI)及其办公室(Office of Director of National Intelligence，ODNI)和国家反恐中心(National Counterterrorism Center，NCTC)，整合各个情报机构的工作；(2)改革联邦调查局，反恐成为联邦调查局执法核心任务之一；(3)成立国土安全部，对边境、移民、安检、救助等机构实施统一管理；(4)明确地方政府职能，将地方政府与社区纳入全国反恐体系中。所有改革都旨在建立“重在预防”的机制，体现了“预防性浪费比事后补救更省钱”的管理理念。 (一)统一的情报与反恐协调机制：国家情报总监及其办公室 2004年，时任美国总统小布什签署了《情报改革与反恐法》(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)，正式设立了国家情报总监及其办公室，使之成为国家情报总管理机构，从而实现美国国家情报总管、国家情报体系、军事情报体系、非军事情报体系“一个总管、三大主干”的结构。 1.国家情报总监及其办公室 国家情报总监及其办公室的前身是中央情报局局长办公室。虽然中央情报局在政治级别上高于其他情报机构，但是中央情报局对其他情报机构并无直接人事任免权和财政预算权，其他机构并不会服从这种权力结构。为了统一协调情报体系之间的工作，历届总统都希望建立一套协调机制。美国曾经在行政系统建立了美国情报委员会(United States Intelligence Board，USIB)，在国会系统成立了国会情报委员会(The Congress Intelligence Committees，CIC)。这种机构设置希望通过行政、立法部门以行政命令和人员、预算等方式来协调不同情报部门的工作，但是效果并不明显，不同部门依然各自为政。国防部不但占据了大部分预算，而且进一步挤占了中央情报局的政治领导地位。在20世纪90年代，中央情报局对国家情报的控制力不但被削弱，而且国家情报系统朝着更加分散的方向发展。(25) 九一一事件为情报机构改革带来了契机，国家情报总监及其办公室开始统一协调此前16个独立情报机构的工作。国家情报总监由总统直接任命，直接向总统负责。国家情报总监的职责是：(1)向总统、国家安全委员会和国土安全委员会提供与国家安全有关的情报工作；(2)16个国家情报机构的总负责人；(3)领导和监控国家情报项目(National Intelligence Program)；(4)全面负责情报部门内部举报和情报来源信息保护。(26)国家情报总监及其办公室下属有六大分支机构，其中国家反恐中心和国家反武器扩散中心是两大子核心机构。 国家情报总监之下有一个国家情报总监办公室，由执行总监(Principal Duty Director)直接进行业务领导。《情报改革与反恐法》禁止中央情报局局长兼任国家情报总监，并且要求中央情报局向国家情报总监汇报工作。国家情报总监的主要业务是把16个情报机构的情报进行汇总分析，最后由16个情报部门，以及其他主要反恐机构共同分享。国家情报总监有指派国家安全局、中央情报局、国家地理空间局等局长的权力，并且获得了分配国家情报项目预算(National Intelligence Program Budget)的实权。 2.国家反恐中心(National Counterterrorism Center，NCTC) 2004年，美国国家情报总监调集了原中央情报局、联邦调查局等精英骨干力量，正式设立国家反恐中心，并将联邦调查局反恐处(FBI Counterterrorism Division)和中央情报局反恐中心(CIA Countererrorism Center)两大机构，搬迁至新的国家反恐中心大楼内，三大机构的反恐分支实现在同一工作地点办公。国家反恐中心有四大职能：(1)对刺杀国家领导人的恐怖活动进行评估；(2)确保不同情报部门共享情报渠道畅通；(3)综合分析国内与国外关于恐怖主义的各类情报；(4)协调与恐怖主义相关的所有情报信息专家，实现情报搜集和分析的最优组合和配合。 国家反恐中心下辖五大机构，其中最核心的是情报部(The Directorate of Intelligence)和战略执行规划部(The Directorate of Strategic Operation Planning)。它们是24小时不间断工作的部门，通过间谍卫星实时监控阿拉伯地区的各类情报、实时扫描纽约地区，并分析由阿富汗地区无人机采集的情报。国家反恐中心每天都要撰写恐怖威胁分析简报，绘制恐怖威胁信息图等各类情报分析报告。(27)国家反恐中心不仅有综合分析情报的权力，也有联合调动中情局、联邦调查局和其他相关机构军事和执法力量的权力。国家反恐中心不能直接干预具体打击恐怖分子的执法行动，但是有统一规划协调、追踪和评估各个执行部门反恐行动的权力，也就是旨在打破部门间的权力分割、打破国内和国外情报之间的界限。国家反恐中心建立了一套巨大的全球恐怖主义数据库(Global Terrorism Database)。这是由国家安全局提供的数据库，它汇集了全球超过20万恐怖分子的个人信息。 3.国家反武器扩散中心(National Counterproliferation Center) 国家反武器扩散中心是九一一之后国家情报总监设立的一个新部门，重点打击和应对大规模杀伤性武器(包括生物武器、化学武器和放射性/核武器)的扩散，实现不同部门间关于大规模杀伤性武器扩散的情报共享和综合分析，为美国政府应对大规模杀伤性武器扩散提供战略决策报告和分析。 此外，美国财政部及其下属的“恐怖主义与金融情报办公室”(The Office of Terrorism and Financial Intelligence)联合财政部“海外资产管控办公室”(The Office of Foreign Assets Control)，构筑了一个全球性金融情报监测网络。美国财政部要求所有在美国开设分支机构的银行和其他金融公司，必须提交跨国资金转账信息，并要求这些跨国银行严格遵循其建立的“制裁名单”。各类跨国银行要对每一笔国际金融业务进行核查，一旦有可疑情况或者与制裁名单中信息一致的跨境转账，银行将立即冻结并通知美国财政部“海外资产管控办公室”。通过这一全球性监控，最大限度地防止了恐怖分子通过现金、毒品、珍贵文物和艺术品，以及其他普通贸易手段转移非法资金用于资助恐怖主义。 (二)统一执法体系：联邦调查权力扩大 联邦调查局是美国最大的犯罪调查、反间谍侦查和执法机构。它拥有全世界最大的犯罪实验室。虽然联邦调查局在组织机构上隶属司法部，但实际上其行政权、人事任命权和财政预算都独立于司法部。联邦调查局和中情局一直在海外执法权和获取情报权方面明争暗斗。中情局没有美国国内执法权，即使是抓捕中情局内部间谍，原则上也属于联邦调查局的权力管辖范围。联邦调查局长期以来声称它具有保护海外美国公民人身安全的权力，因此坚持享有海外情报获取权，这在一定程度上与中情局的权力相冲突。九一一之后，中情局由于情报失误面临众多指责和压力，它的部分权力被国家情报总监取代，联邦调查局也趁机扩大了自己的权力。其中有三个重大变化： 第一，九一一之前，“联邦调查局犯罪调查署”(FBI Criminal Investigative Division)是联邦调查局的核心部门，负责侦缉重大跨州犯罪、有组织犯罪、金融犯罪、网络犯罪的罪犯，以及反贪腐、反间谍和反恐怖主义。九一一之后，联邦调查局将原来的“联邦调查局犯罪调查署”拆分为“联邦调查局犯罪与网络侦缉署”(FBI Criminal，Cyber，Response，and Services Branch)和“联邦调查局国家安全侦缉署”(FBI National Security Branch)。 “联邦调查局犯罪与网络侦缉署”负责联邦调查局常规的工作，例如侦缉跨州暴力犯罪活动等。“联邦调查局国家安全侦缉署”负责侦缉危害国家安全的犯罪活动，主要任务是反恐和反间谍。“联邦调查局国家安全侦缉署”由五大核心部门组成，也是由执法和情报两大体系构成，它们是：联邦调查局反恐处(FBI Counterterrorism Division)、联邦调查局反间谍处(FBI Counterintelligence Division)、联邦调查局情报部(FBI Directorate of Intelligence)、联邦调查局反大规模杀伤性武器部(FBI Weapons of Mass Destruction Directorate)、恐怖分子监控中心(Terrorist Screening Center)。 九一恐怖袭击暴露出联邦调查局内部机构的问题，就是联邦调查局长期注重如何强化高效执法，轻视情报和监控。因此九一一恐怖袭击发生后，联邦调查局迅速扩大了情报和监控系统，将以前“重执法”的工作方式转变为“重情报搜集、监控和防范”的工作方式。联邦调查局迅速建立了一套由执法特工、情报分析、语言学家和监控专家组成的情报分析和监控体系。恐怖分子监控中心是九一一之后联邦调查局新设立的部门，它主要建立了一套全球监控名单。这些名单上的人是已知的或者有嫌疑的恐怖分子。 第二，联邦调查局海外执法权和情报体系迅速扩大。海外执法权和海外情报体系一直是联邦调查局梦寐以求的权力。九一一之后联邦调查局抓住时机迅速扩大了这两项权力。联邦调查局在全世界大部分重要国家设立了办事处。联邦调查局在欧洲的情报网迅速扩大，几乎与西欧传统盟国的国内执法机构实现了恐怖信息共享。联邦调查局与英国、澳大利亚和加拿大四国安全情报系统实现了反恐情报共享。 截至2010年，联邦调查局在海外有将近300人，设有60个办事处，涵盖了全球大部分地区。例如，联邦调查局北京办事处负责中国大陆及蒙古国的情报工作，香港办事处则负责港澳台地区的情报工作。联邦调查局在事实上扩张了海外情报搜集权，例如联邦调查局海外情报系统获得了对“基地”组织和黎巴嫩真主党的情报搜集和监控权力，而这些权力在传统上是中央情报局的。同时，联邦调查局扩大了海外执法权，掌握了对有组织威胁海外美国人的犯罪行为进行打击的权力和能力。例如，2009年在海上打击劫持美国商船的海盗，就是由联邦调查局亲自实施的作战计划。 第三，九一一之后，联邦调查局与地方执法系统建立了共享的监控和预警体系。美国在反恐问题上强调“联合协同反恐”(The Joint Terrorism Task Force)。由于联邦调查局拥有最强的犯罪调查能力和执法权力，因此它在这一联合协同执法系统中处于毫无争议的核心地位。除了纽约这种极度强势的城市外，联邦调查局主导了所有联合协同反恐工作的人事安排。(28)2009年，联邦调查局建立了电子情报信息系统(eGuardian)，这一系统将联邦调查局和全国所有地方政府执法部门整合在一起。任何一个地方政府执法部门发现可疑情况后，将可疑信息输入该系统，所有执法部门就能立即分享，并对可疑信息进行分析。这是一个全国联动机制，某个地方出现可疑情况，全国执法系统都跟着联动起来，从而实现全国范围内的情报与执法合作。从本质上来讲，这是九一一之后，联邦调查局(或者说是联邦政府权力)空前扩张和得以巩固的成果之一。 (三)统一边界、移民、交通及救助管理：国土安全部 根据2002年美国《国土安全法》，2003年成立了美国国土安全部(Department of Homeland Security)。它将以前与边界、出入境、外国人管理、交通运输安全、联邦救助等有关的24个职能部门整合起来，统一管理，成为美国最大的一个部。国土安全部因而形成了边界与交通安全(Border and Transportation Security)、科技(Science and Technology)、应急准备与应对(Emergency Preparedness and Response)、情报分析与基础设施保护(Information Analysis and Infrastructure Protection)这四大功能主体架构。(29) 1.情报和边界管控：国土安全部也秉承“情报重于执法”的管理理念，高度重视情报工作。它成立了以“国土安全部情报与分析办公室”(Office of Intelligence and Analysis)为核心的情报部门。国土安全部情报部门一共有六个小组，分别负责：国土安全、爆炸物管理(获取/运输/储存/使用)、反恐怖主义、反恐怖集团和个人、反恐怖主义及其后援势力、防止针对美国基础设施的网络攻击。(30)“国土安全部情报与分析办公室”同联邦调查局和国家反恐中心的情报部门紧密合作，主动接受联邦调查局和国家反恐中心的协调。它与联邦调查局情报部门合作分析大规模杀伤性武器的情况；与国家反恐中心合作研究极端暴力犯罪；与联邦调查局执法部门共同打击国内恐怖主义；与卫生部和国家疾控中心研究卫生安全以及事后救助等。 国土安全部成立以前，边界管控是多部门多头管理，从而出现对恐怖分子甄别的漏洞，导致恐怖分子进入美国本土。实施九一一袭击的恐怖分子就是持学生签证进入美国的，但是他们并未前往申请的学校注册报到。这个惨痛的教训使得国土安全部强化了签证审查和对外国人进入美国的再次核查，并确立了对外国人进入美国后的信息进行追踪的职能。国土安全部将海关及边境管控、移民局、移民与海关执法局，以及海岸警卫队整合在一起，从而彻底实现了海陆空全天候全方位的边界统一执法与管控。例如，国土安全部要求各大航空公司必须提前提交前往美国的所有旅客信息，然后将旅客信息与其数据库进行比对，以确保前往美国的旅客中没有恐怖分子。国土安全部建立了“留学生与访问学者信息系统”(Student and Exchange Visitor Information System，SEVIS)，强化了对留学生和访问学者在美国的信息追踪和管理。 2.交通安全：九一一之前，美国机场管理相对比较松懈。基于过去的经验，其主要监控目标是防止对海外航空器的炸弹威胁，机场安检主要是针对旅客行李中是否有炸弹为主要检查目标，而机场安检和情报系统及执法机构没有任何协作。(31)虽然美国运输部牵头负责美国机场和其他重要交通港的安检工作，但实际上很多机场安检工作由机场自己负责完成。九一一恐怖袭击暴露了之前的安检工作重点有偏差，全国机场安检标准不一致、缺乏统一管理机构的问题。很多机场安检操作指南是依照地方法律制定的，(32)从而导致安检工作漏洞百出，实施九一一恐怖袭击的恐怖分子就是堂而皇之随身携带炸弹通过安检而登上飞机的。九一一之后，美国在运输部安检局的基础上，迅速成立了交通运输安全局，由国土安全部统一领导，从而实现了全国机场、码头和重要交通枢纽的安检工作有了统一标准和管理机构，以及全国机场安检的标准化。交通运输安全局一旦收到恐怖袭击预警信息后，将根据预警级别立即提升安检级别。紧急状况下直接关闭机场、码头和其他重要交通枢纽。 另一方面，基于九一一事件中飞机被劫持的教训，国土安全部改革并重组了自1962年就成立的“联邦空中警察”(Federal Air Marshals)，新“联邦空警”被并入了交通运输安全局。从以前随机安排空警跟随航班变成了基本全覆盖，重点航线实施全面空警随航制度。以前出于对普通乘客人身安全的考虑，联邦的政策不鼓励普通乘客制止劫机和其他机上犯罪行为。九一一之后，国土安全部改变了这一策略，鼓励普通乘客协助空警制止航空器中的任何犯罪行为。 3.事后救助：事后救助是国土安全部在恐怖袭击发生后承担的最主要职能之一。为了应对恐怖袭击发生后出现的巨大伤亡、遭受生化武器及放射性/核武器攻击后各种污染导致的二次伤害，国土安全部建立了“突发事件统一指挥系统”(The Incident Command System)、“跨机构协同系统”(The Multiagency Coordination System)和“公共信息发布系统”(Public Information Systems)这三大协同联动机制。这三大系统构成了“全国突发事件管理体系”(The National Incident Management System)，这一体系主要由联邦紧急救助署(Federal Emergency Management Agency，FEMA)承担具体实施工作。“全国突发事件管理体系”的核心目的是：“在应对紧急状况时，确保跨机构和跨司法体系能够协调一致，按照同一方式针对紧急状况实施各类救援行为。甚至以前这些机构从来没有合作过，通过这一系统也能协调行动”。(33) 在国家反恐体系中，联邦紧急救助署的主要职能是在恐怖主义袭击发生后，采取各种措施以保护公共卫生和健康，减轻政府、企业和个人因恐怖活动而遭受的损失。联邦紧急救助署在国土安全部的管理和协调下，承担起恐怖袭击后的各种救助活动。各部门在联邦紧急救助署“突发事件统一指挥系统”的命令下，统一安排交通、通讯、消防、大规模医疗救助、城市救灾、公共事业设施的抢修和维护、消除污染和其他有害物质、为公众提供食品、饮用水和基本能源。一次恐怖袭击发生后，高效的医疗救助系统是减少人员伤亡数量的关键。更重要的是，遭受生化武器和核武器恐怖袭击后，如果不能及时对被污染的环境进行专业化清洁，将导致平民二次伤亡。因此这一体系融合了美国卫生部、国家疾控中心和能源部的专长。 在出现核武器或生化武器攻击后，通过“突发事件统一指挥系统”，联邦紧急救助署能迅速调集专业救护机构，以便对受伤民众进行医疗救治、清洁环境，从而防止二次污染导致更多的伤亡。因为卫生部在进行常规医疗救助、疾控中心在针对生化武器攻击、能源部在应对放射性/核武器攻击救助方面更加专业。卫生部和疾控中心能够配合联邦调查局和联邦紧急救助署做好流行病监控及调查，以及恐怖主义现场调查取证；支持联邦紧急救助署在恐怖主义袭击发生后对人员进行救助，开展防疫工作，提供药品，以及追踪病人记录和医疗报告等。 能源部则能够在放射性/核武器恐怖袭击后，提供物质、技术和人力支持。例如，进行危险程度评估；提供与放射性/核武器相关的技术支持；在放射性/核武器恐怖袭击后开展清洗工作；对重点单位如白宫、国会及驻美的外国政府机构实施放射性物质的检测与监控等。 (四)反恐体系中的地方政府角色 九一一之前，反恐主要是联邦政府的职责，地方政府只有在执法和有救助需要时才进行配合。九一一之后，由于联邦政府强化了执法权力，这种变化对美国联邦结构产生了巨大影响，即在反恐执法问题上实行中央集权制。它打破了传统的联邦分权结构，实现了两级垂直管理。联邦政府可以直接调动事发地所有警察部队和国民警卫军，使它拥有了空前的国家警察权力，从而形成了一套强有力的反恐执法体系。 在反恐体系中，地方政府不完全是被领导的角色。九一一之后，各州加强与国土安全部的合作，在对外国人发放驾照等方面，进行严格审查。各州收紧驾照发放标准，不再给非法移民发放驾照。基于“情报重于执法”的理念，地方政府除了承担组织当地居民进行各类演习及灾害预防的职能外，也主动承担了反恐情报搜集工作。纽约市甚至派警察去其他国家协助他国反恐，并积极搜寻各类与恐怖主义袭击有关的情报。(34) 九一一之后，美国地方警察强化了执法行为。地方警察遵循传统的“骆驼鼻子法则”，也就是露头就打，将所有犯罪与恐怖活动消灭在萌芽状态中。(35)地方警察获得了前所未有的执法权力，有权拦下任何可疑车辆或行人进行检查。截至2013年，美国23个州和纽约市实施了“随时核查身份法”(Stop-and-Identify Law)，警察无理由要求个人出示身份证件的做法合法化了。 美国宪法第四修正案禁止无理由扣押和搜查；第五修正案禁止不经过正当程序剥夺公民生命、自由和财产。根据这两项宪法修正案，在某些特定时期内，警察无权随意检查个人身份证件。然而在1968年“特里诉俄亥俄州”(Terry v.Ohio，392 U.S.1)一案中，联邦最高法院支持警察在街道上对嫌疑人进行无犯罪理由搜查，甚至规定警察“击打”嫌疑人不违反宪法第四修正案。在2004年“希伯诉内华达第六法庭”(Hiibel v.Sixth Judicial District Court of Nevada，542 U.S.177)一案中，联邦最高法院裁决警察无理由要求嫌疑人出示身份证明文件不违反宪法第五修正案。这两个最高法院裁决，确立了警察有权在毫无理由的情况下要求公民出示身份证件的执法权。 目前美国这23个州和纽约市的法律要求所有人必须随身携带身份证件，否则就是违法。任何公民如果拒绝向警察出示身份证件即被视为违法，警察在警告无效后可以拘留或者逮捕他。因为无罪推定是针对检方和法官而言，对于警察等行政机关不适用，所以警察执法必须建立在有罪推定的基础上，才不会放过任何一个潜在的或现实的罪犯与恐怖分子。 九一一之后的一段时期，联邦政府认为反恐主要是政府的事情。但是随着暴力极端主义袭击日益本土化，联邦政府也逐渐认识到必须引入社会力量反恐。美国社区一直存在“邻里守望计划”(Neighborhood Watch Program)的传统。“邻里守望计划”实际上是一种相互监督/监视方式：如果居民在社区里发现有可疑的陌生人或者邻居存在某种违法行为，应该立即向警察报告。国土安全部将这一传统方式扩展到全国范围，形成了美式反恐“人民战争”。国土安全部倡导人民“发现可疑情况立即报告”(if you see something，say something)，鼓励人民向警方举报恐怖主义、极端主义行为的线索。国土安全部将人民举报纳入了“全国可疑活动举报倡议计划”(The Nationwide Suspicious Activity Reporting Initiative)中。美式的“人民战争”在打击和震慑本土恐怖主义活动方面起到了积极作用。 三 美国国家反恐体系的效果、理念及实践 九一一事件之后建立的美国国家反恐体系，是一个高效但耗资巨大的国家机构群。美国国内反恐目标明确，反恐效果显著，当然这也得益于美国天然的地理位置使外部恐怖分子很难进入美国本土。尽管美国的反恐体系如此严密，但它仍然存在着许多漏洞。九一一之后，美国本土曾经发生了多次恐怖袭击或未遂袭击，其中有五起严重事件，两起实际发生了，三起为未遂袭击。(36)这些事件分别是：2009年11月5日和2014年4月2日“胡德堡军事基地枪击案”、2009年12月25日底特律炸机未遂事件、2010年5月1日纽约时代广场未遂爆炸案、2011年11月20日纽约未遂爆炸案、2013年4月15日波士顿爆炸案。 1.2009年11月和2014年4月“胡德堡军事基地枪击案” 2009年11月5日，得克萨斯州胡德堡军事基地发生了“独狼式”袭击，造成了12名军人和1名平民死亡、32人受伤的恶性事件。这是九一一事件后，美国本土遭受的最严重的一次恐怖袭击。(37)2014年4月2日，胡德堡军事基地再次发生恐怖袭击，造成了包括袭击者本人在内4人死亡、10多人受伤的恶性事件。 2.2009年12月底特律炸机未遂事件 2009年12月25日，一名来自尼日利亚的恐怖分子企图炸毁美国西北航空公司飞往底特律的航班，但是没有成功。这名乘客自称是代表“基地”组织采取此项行动。该航班从尼日利亚起飞，途径阿姆斯特丹转飞美国。航班在到达底特律后，这名男子试图引爆随身携带的爆炸装置。但是由于爆炸装置威力太小，并且该男子最初没有引爆成功，便立即被邻座乘客发现并被空警制服，因此没有造成严重后果。该事件被定性为恐怖主义袭击。 3.2010年5月纽约时代广场未遂爆炸案 2010年5月1日，纽约时代广场发生了一起未遂爆炸案。当天，一名小贩发现停在时代广场的一辆SUV冒烟便立即报警。警方随后发现车辆内有定时炸弹装置，并立即疏散人群。联邦执法机构迅速开展侦破工作，并于5月3日抓获进行恐怖活动的巴基斯坦裔恐怖分子，随后白宫宣布该事件为恐怖主义袭击。 4.2011年11月纽约未遂爆炸案 2011年11月20日，纽约市长布隆伯格紧急召开新闻发布会，宣布纽约警方逮捕了一名企图用炸弹袭击当地警察局和邮局的恐怖嫌犯。该嫌犯2011年8月开始策划炸弹袭击阴谋。然而该嫌犯从2009年起就在纽约警方的监控之下，他为制造炸弹从纽约一些商店购买材料的一举一动，都被纽约警方完全掌握。11月19日，该恐怖分子在纽约哈林区一所公寓内组装炸弹时被破门而人的警方拘捕。当时他制造的三枚炸弹已经接近完工。纽约警方称这是他们自九一一以来破获的第14起针对纽约的恐怖主义案件。(38) 5.2013年4月波士顿爆炸案 2013年4月15日，波士顿科普里广场正在举行马拉松比赛。下午2时50分，有两枚炸弹分别在比赛终点线附近观众区及一家体育用品店先后被引爆。这是九一一之后美国本土发生的最严重的一次炸弹袭击。此次爆炸造成3人死亡，260多人受伤。 综观上述五起恐怖主义事件，可以看出，九一一之后美国反恐体系有这样一些理念和实践： (一)预防性浪费比事后补救更省钱 这是美国吸取九一一恐怖袭击的惨痛教训，在反恐问题上总结出来的一条重要理念。落实到实践上就是从以前“重执法”的工作方式转变为现在“重情报”的反恐体系建设。九一一以后，美国国家安全局迅速扩大，雇员达到四万人，每年的预算超过110亿美元，用于对全球通讯、电子邮件进行监控。美国国家安全局与联邦调查局密切合作，建立了一个包含全球20万名恐怖分子的数据库，全方位监控这些恐怖分子的通讯与旅行记录、银行资金流动、各类交易(尤其是毒品交易)活动等。许多地方执法机构协同联邦调查局对美国本土潜在的恐怖分子进行严密监控。2011年11月20日纽约未遂爆炸案就是因为有这种严密的监控体系，使得恐怖分子未实施恐怖行动就在证据确凿的情况下被当场抓获。而这只是纽约多次未遂恐怖袭击中的一起，其他多起恐怖阴谋，也都是在当地警察局和联邦执法机构共同监控下，在策划阶段就被侦破。 美国国土安全部要求各大航空公司和轮船公司提供进入美国领土的全部旅客的信息，从而可以及时甄别旅客是否在恐怖分子信息库中。就是在这样一种全方位情报搜集和严密监控下，加上美国天然优越的地理位置，使得外部恐怖分子很难进入美国本土。然而百密总有一疏，一旦某一恐怖分子不在数据库中，加上其他国家机场安检的松懈，就会出现巨大漏洞。 客观地讲，对于2009年12月25日底特律炸机未遂事件，美国反恐机制的漏洞只有一个，就是在美国的恐怖分子数据库中没有这名恐怖分子的信息。但是该恐怖分子企图引爆炸弹的一瞬间，被邻座的乘客和立即赶到的空警制服，而没有造成严重的人员财产损失，则是美国警民成功合作的结果。这种结果应归功于国土安全部改革后的联邦空警体系，以及美国执法机构鼓励普通乘客参与制止航空器内犯罪的策略。虽然九一一后联邦空警队伍迅速膨胀、人力物力支出不断增加、耗资巨大，但是整个反恐体系秉承了“预防性浪费比事后补救更省钱”的管理理念。反恐重点在防范，而不是事后补救。美国每年在反恐体系上持续投入巨资，以确保前期情报搜集和分析的顺利实施，防止事发后需要花费更多资金来消除恐怖袭击造成的损失。 (二)强大的执法震慑与“骆驼鼻子法则” 美国素来以强大的执法权威作为震慑犯罪的心理武器。九一一之后，美国进一步强化了联邦执法体系。在2010年纽约未遂爆炸案中，小贩向警察举报了可疑车辆之后，纽约警察能够在第一时间到达现场，并及时疏散时代广场上的大量游客。“联邦酒类烟草和武器爆炸物管理局”(Bureau of Alcohol，Tobacco，Firearms and Explosives，ATF)的拆弹专家迅速抵达现场，拆除了定时炸弹。消防车辆、医疗车辆同时跟进，确保一旦发生爆炸，能够及时灭火并向受伤人群提供医疗救助。联邦调查局能够在最短时间内迅速锁定实施爆炸的恐怖分子。通过电子信息指挥系统，机场、码头、边境、海关同时接到了追捕恐怖分子的指令，因此这名恐怖分子试图逃离美国时在机场被警方抓获。与近两年欧洲发生的暴力恐怖主义事件相比，美国各级执法机构反应更迅速，武器装备更先进，执法能力更强，执法效率更高。 美国执法体系信奉“骆驼鼻子法则”，就是以暴制暴，露头就打，将所有恐怖活动消灭在萌芽状态中，从而形成强大的心理震慑。最典型的就是2013年波士顿爆炸案发生后，联邦调查局迅速确定了实施爆炸的两名恐怖分子的身份，确认其中一名恐怖分子在逃。波士顿立即宣布进入紧急状态，封锁全城并实施宵禁，开始抓捕这名在逃恐怖分子。联邦调查局特工、马萨诸塞州国民警卫军、马萨诸塞州州警、特警、波士顿各级警察都被调动起来，对波士顿进行空中、地面和水上的全方位地毯式搜查，封城的损失高达150多亿美元。为了抓捕一名逃亡的恐怖分子，波士顿封锁全城进行搜捕，这表明一种强大的国家意志。这种国家意志就是宁愿暂停发展，也要铲除任何恐怖活动，这对潜在的恐怖分子形成了一种强大的心理震慑。 (三)完备的救援系统是反恐体系不可或缺的重要组成部分 恐怖袭击就是恐怖分子通过极端暴力手段，瞬时造成大量平民伤亡以达到其政治目的。如何减少恐怖袭击发生后的人员伤亡，成为反恐体系建设的重要目标和任务，因此完备的救援系统是反恐体系不可或缺的重要组成部分。波士顿爆炸案暴露了情报体系失灵、执法体系失误等漏洞。但是救援系统则显现出前所未有的能力，联邦紧急救助署获得了广泛赞誉。联邦紧急救助署因此成为“波士顿坚强”(“Boston Strong”)旗帜的核心。(39) 波士顿爆炸案发生后几分钟之内，“全国突发事件管理系统”立即启动，联邦紧急救助署通过“突发事件统一指挥系统”，第一次把执法、医疗、救助、公用事业等跨部门协同联动起来。联邦政府、地方政府紧密配合。波士顿地方政府也遵循了警车、消防车和救护车三车联动出警的机制，各部门各司其职、互相配合，整个救助行动井井有条，最大限度地防止了由于救助混乱造成更严重的伤亡。这与九一一事件时纽约市救助行动的混乱形成了鲜明对比。 九一一后，波士顿逐步建立了完善的“突发事件管理系统”。尤其值得一提的是，波士顿各类医院也根据恐怖主义造成伤亡的特点，配合这一救援体系有针对性地建成了完备的医疗保障体系。“因为医院、医生护士已经准备好医治各类伤员，尽管有上百名伤者在最短的时间内被送到了不同的外科急救中心，但每一位伤员立刻得到了医院的各种专业救治”。(40)因此，波士顿爆炸案发生后，“任何一位活着被送到医院救治的伤员都成为幸存者”。(41)这一完备的指挥救援系统及其实践效果，成为哈佛大学肯尼迪学院危机管理课程的经典案例。 (四)美式“人民战争” 美式“人民战争”是发动普通市民及时向警方举报可疑人员和可疑行为。“见到可疑立即报告”是社区“邻里守望计划”推广到全社会的结果。反恐不能仅依靠执法机构，因为任何一个国家，不可能每50米就站一名警察。恐怖分子常常以普通人民为袭击目标，也只有人民才能第一时间发现可疑情况。例如纽约时代广场未遂爆炸案，如果不是那名小贩发现了可疑车辆并及时报警，就会导致巨大伤亡和财产损失。波士顿爆炸案封城16小时后，仍然没有找到逃亡恐怖分子的下落，地毯式抓捕在事实上已经失败，暴露出警察素质参差不齐的问题。根据事后的报道，一些警察在最初抓捕过程中，因为很多道路不熟悉追丢了抓捕对象，有警察竟然停车问路，使逃亡恐怖分子在警察眼皮底下逃脱。当地政府实在无法承担高达150亿美元的封城代价后，宣布取消封城和宵禁，居民可以出家门。解除封锁后不到20分钟，当地一居民发现码头一艘私人小游艇上血迹斑斑，他掀开游艇的帆布后，发现了这名受伤的逃亡恐怖分子并立即报警，从而帮助警方最终抓获了这名恐怖分子。而底特律客机爆炸未遂案也是恐怖分子的邻座乘客最早发现袭击行动，空警是在众多乘客的共同协助下才制服袭击者。 (五)反恐需要国际合作 2015年情人节加拿大未遂袭击案的成功破获，是美加两国情报共享与国际合作的结果。准备实施屠杀的两人，一名是加拿大人，另一名是美国人。他们策划屠杀的通信、通话记录已经被美国和加拿大安全部门牢牢掌握并全程追踪。在掌握可靠证据后，两国执法部门就坐等两人准备实施恐怖袭击时开始收网。加拿大警方对已在加拿大的那名加拿大人实施抓捕，加拿大人在警方抓捕时自杀。而另一名美国人飞往加拿大刚下飞机就被警方逮捕。美加两国安全部门的情报共享与国际合作，成功阻止了一起旨在屠杀平民的恐怖活动，彰显了情报与国际合作的力量。 (六)媒体需要坚守职业道德 恐怖主义及其活动就是通过极度残酷的流血事件，给社会造成巨大恐慌以达到恐怖分子的政治目的。杀害平民并不是恐怖分子的目标，而是其手段。任何一起恐怖事件往往都是最吸引眼球的，也是新闻媒体争抢市场的机会。恐怖活动自古有之，但近些年其影响力如此凸显，在一定程度上是因为现代媒体很发达。恐怖分子袭击目的就是利用媒体的传播渠道，将恐怖行为和血腥画面传播出去，以达到冲击社会大众心理的效果。 经过20世纪民权运动和反战运动的洗礼，美国新闻媒体已经形成了默认的行规：“牢牢维护美国价值观，坚守媒体职业道德，避免成为恐怖分子的传播和宣传工具”。在九一一事件发生当天，各大电视台最初直播了飞机撞向世贸中心大楼的实时画面。但是不到一个小时，所有美国电视台就不再播放实时画面，因为这种画面对美国社会和大众心理的冲击太大。波士顿爆炸案发生后，各大主要媒体在进行了新闻事实播报后，转而播报抓捕恐怖分子的实时信息和井然有序的救助场景。新闻记者也在挖掘爆炸案发生之后市民之间互相救助的感人事迹，不断宣扬“波士顿坚强”的信念。美国主流新闻媒体维护美国价值观，不成为恐怖分子的宣传工具，坚定地承担起“媒体公民”的社会责任。因此，具有社会责任和职业道德的媒体，也是反恐体系中不可缺少的重要组成部分。 四 美国国家反恐体系存在的问题 美国国家反恐体系的成效有目共睹。在欧洲连续发生血腥恐怖袭击的情况下，美国社会相对平稳。然而这一体系对于“独狼式”恐怖袭击束手无策。总体来说，美国国家反恐体系存在以下四个主要问题： (一)反恐体系耗资巨大 由于强调情报的作用，美国国家反恐体系由一个耗资巨大的机构群组成。美国每年用于情报的费用超过800亿美元，仅国家安全局在情报方面一年的费用就达150亿美元以上。(42)这种建立在巨额资金基础上的情报系统，其他国家根本无法承受，对美国自己也是一项沉重的财政负担。 (二)侵犯公民个人隐私 为了监控恐怖分子，美国不惜大规模侵犯公民个人隐私。2013年斯诺登事件暴露了国家安全局长期监控普通公民的通讯、电邮这一事实。财政部金融情报中心也实时监控各类资金流动情况。保护公民隐私与获取反恐情报是一对天然矛盾。在强大舆论压力下，美国政府虽然承诺不再大规模监控美国本土公民的通讯，但是依然监控其他国家公民的各种电子通信和国际资金流动。 (三)漏洞百出的恐怖分子数据库，对打击“独狼式”恐怖主义缺乏优势 从实际反恐效果上来看，美国国家反恐体系有效地打击了与国际恐怖主义集团有关联的“有组织、有计划”的恐怖袭击阴谋，因为一旦恐怖分子策划有组织的跨国恐怖行动，就必然会出现资金流动、通讯联络和多人参与等情况。在这方面，美国反恐情报系统的优势立即就能显现出来。例如，企图发动2015年情人节加拿大恐怖袭击的两人一直通过邮件、电话联系策划袭击，而监控和追踪恐怖分子的这些活动是美国国家安全局的强项。因此恐怖分子能够被轻而易举监控并抓捕。而美国只要守住国门，国际恐怖分子就很难再像九一一事件发生时那样轻松地进入美国本土实施恐怖袭击。 相反，对付本土“独狼式”暴力极端主义袭击则是美国情报系统的短板，因为这类行动的实施者是个体，无需与他人通讯联系，所以他们策划实施暴力行动有很大的随机性和偶然性。如果不是被长期监控的潜在恐怖分子，情报部门不可能获取他们的策划情报，所以很难预防此类暴力极端主义袭击的发生。 美国这一反恐体系对重点监控的、有组织的恐怖分子及其活动非常有效。例如2011年纽约未遂爆炸事件，当地警方长期监控在名单上的潜在的恐怖分子，因此对嫌犯的一举一动了如指掌，包括对他在商店里采购何种物品都有详细记录和监控。剩下的只是什么时候抓捕的问题。虽然国家安全局和联邦调查局有一个共享的恐怖分子数据库，对在这个信息库里的恐怖分子实时监控，然而多起恐怖袭击恰恰是恐怖分子数据库之外的人，或者是被称为“独狼”的这部分人。 很讽刺的是，实施2013年波士顿爆炸案的两名恐怖分子是兄弟，而且他们还是美国政府接收的“车臣异见分子”，也就是被俄罗斯驱逐而被美国接受的政治异见者。对于这种异见分子，美国政府疏于监控，恰恰是这种监控漏洞，才导致了波士顿爆炸案的悲剧发生。 虽然美国国内频发的枪击案一般被视作普通刑事犯罪，不被定性为恐怖主义案件，然而枪击案频频发生也表明，这套庞大的反恐体系对于偶发性、随机性强的无征兆泄愤事件束手无策。由于“泄愤型”枪击案不涉及与国际恐怖主义组织的关联，造成的政治影响和后果并不大，所以美国政府在进行安全评估时，并未将其作为首要的防范和监控对象。对任何一起突发的流血事件，美国政府都是根据其对美国政治的影响审慎定性，避免因为过度定性给社会造成更大的恐慌或者提高赔偿标准。 (四)部门庞杂，多头管理，联邦权力过大 九一一之后虽然美国进行了多次机构改革，试图扭转九一一之前因为机构重叠而出现的漏洞，比如通过设立国家情报总监及其下属的国家反恐中心，统一协调各个情报机构和执法体系的行动。这种机构改革在一定程度上增进了不同部门之间的相互配合，促进了统一行动的效率。但是，由于多年的利益和权力之争弊端的历史积淀，仅仅靠设立新的协调机构，不能完全打破部门之间争权夺利的局面。 九一一之后，在制度设计上，地方各级政府本应是反恐体系中重要组成部分，但是各地遭受恐怖袭击的可能性和危险等级不同，联邦政府投入到各地的反恐资金、人力、物力也不同。由于联邦调查局在联合执法体系里处于过于强势的地位，在一定程度上忽略和限制了当地政府和执法机构的作用。 “胡德堡枪击案”引发了美国对“以联邦为反恐机制核心”的反思。由于袭击者是一名军官，胡德堡是美国本土最大的陆军军事基地，因此出现公众对联邦政府保卫国土安全能力的质疑。面对公众舆论压力，尽管美国政府和军方当时不承认胡德堡枪击案属于“恐怖事件”，而且无法确定袭击者的动机，(43)但随后美国官方报告不得不承认此次袭击属于“本土暴力极端主义事件”(Homegrown Violent Extremism)。奥巴马总统在悼念胡德堡恐怖袭击死难者仪式上强调，美国国内反暴力极端主义，不仅需要强化联邦政府的职能，而且需要地方政府和社区的积极参与。 官方调查报告批评了联邦调查局在反恐协同机制中过于强势和大权独揽。报告认为“联邦调查局实际上已经掌握该袭击者跟国外恐怖主义头目有邮件联系的情报，但是并没有加以足够重视。在联合协同反恐工作系统中的地方执法官员又无权获取该情报，导致了预防此次恐怖袭击的失败”。(44)本应情报“共享”，却变成了情报“交换”。面对强势的联邦调查局，在联合协同反恐工作中，地方执法人员在装备、地位和职责等方面被边缘化。(45) 在打击本土暴力极端主义问题上，“胡德堡枪击案”促使联邦政府必须与地方各级执法机构紧密合作。此次事件迫使联邦政府寻求用更加综合的方式，通过国家安全委员会、国土安全委员会和国家情报总监办公室，共同协调联邦政府和地方政府之间的合作。美国政府即使推行了如此大刀阔斧的改革，依然很难阻止“独狼式”恐怖袭击事件的不断发生。 九一一恐怖袭击不仅对国际政治，而且对美国国内政治产生了深远影响，深刻地改变了美国联邦政府和地方政府、国家与社会的关系。在九一一事件对美国社会心理形成巨大冲击的大背景下，当代美国出现了一段时间的强势总统时期。正因为有这种强势，才能打破行政体制长期形成的积弊，从而推动了美国历史上少有的大规模机构改革。 美国政府机构发展的特点是“应对新问题，创建新机构”。美国之所以能够保持井然有序的社会管理，与美国决策体系善于总结教训、“好了伤疤却不忘记疼”的传统有关。美国国家反恐体系建设也承袭了这一传统。在总结九一一之后历次恐怖主义袭击的经验教训的基础上，美国政府不断改革机构和调整策略。时至今日，这一改革调整过程依然没有结束。 然而过度依赖制度建设也带来巨大问题。首先，这一体系需要庞大财力做基础，美国每年用于反恐的资金，尤其是情报体系的预算越来越庞大。其次，通过制度建设来堵住制度漏洞，其结果是政府机构更加庞大、官僚体系越来越臃肿。第三，联邦权力急剧扩大，目前美国联邦政府权力处于前所未有的顶峰时期。反恐不仅需要联邦政府的制度建设，也需要中央和地方执法机构紧密合作，更需要引入社会力量。第四，在应对本土不断增长的暴力极端主义，预防“独狼式”恐怖袭击，以及不断出现的枪击案等方面，严密的反恐体系在预防方面基本无效。 其他国家很难复制这种耗资巨大、过度执法的反恐模式。但是，美国这种“预防性浪费比事后补救更省钱”的管理理念却是各国应该借鉴的公共管理经验。强大国家警察权力、高效执法形成的巨大心理震慑，对遏制恐怖主义的作用也不容忽视。这套“事前情报预警、事中高效执法、事后及时救助”的协同机制无疑是高效的。从2001年至今，美国本土未发生九一一规模的恐怖袭击，在一定程度上应归功于这套耗资巨大但高效的国家反恐体系。 仅仅依靠建立严密反恐体系只是治标的被动做法，其他一些重要举措，例如反恐国际合作、对一些主要国际恐怖主义组织进行毁灭性打击、促进本土穆斯林群体融入美国主流社会、实现宗教文化互相理解、促进社会公平与团结等，也是抑制美国国内恐怖主义/本土暴力极端主义不容忽视的努力方向。彻底铲除恐怖主义的道路依然漫长，这不仅是美国的难题，也是世界各国面临的共同问题。 感谢《美国研究》匿名评审专家提出的修改意见和建议，文中任何疏漏由本文作者负责。 注释： ①Walter Laqueur,A History of Terrorism,3rd edition(New Jersey:Transaction Publishers,2002),pp.175～176. ②Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition(MA:Elsevier,Inc,2011 ),pp.490～491. ③Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition,p.491. ④Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition,p.488. ⑤Jack Levin,Domestic Terrorism(New York,Infobase Publishing,2006),p.6. ⑥Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition,p.488. ⑦"Who Is a Terrorist? Government Failure to Define Terrorism Undermines Enforcement," Transactional Records Access Clearinghouse Report,Sept.28,2009,available at:http://trac.syr.edu/tracreports/terrorism/215/. ⑧Jerome Bjelopera,"The Domestic Terrorist Threat:Background and Issues for Congress," CRS Report for Congress,January 17,2013. ⑨The White House,"Empowering Local Partners to Prevent Violent Extremism in the United States," August,2011. ⑩Department of Homeland Security,"Countering Violent Extremism," available at:http://www.dhs.gov/topic/countering-violent-extremism. (11)Jerome Bjelopera,"The Domestic Terrorist Threat:Background and Issues for Congress," CRS Report for Congress,January 17,2013,p.8. (12)FBI,"The FBI's Report on Terrorism,2001," available at:https://www.fbi.gov/stats-services/publications/terror/terrorism-2000-2001. (13)Jerome Bjelopera,"The Domestic Terrorist Threat:Background and Issues for Congress," CRS Report for Congress,January 17,2013,p.4. (14)Frank Bolz et.al.,eds.,The Counterterrorism Handbook,4tb edition(FL:CRC Press,2012),pp.219～223. (15)犹太阴谋论(或称阴谋论)认为，美国政府已经被犹太人秘密组织控制。 (16)Jack Levin,Domestic Terrorism(New York,Infobase Publishing,2006),p.30. (17)Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition,p.504. (18)这16个情报部门分别是：1.国家情报机构：中央情报局(CIA)、国家安全局(NSA)、国家侦查局(NRO)、国家地理空间情报局(NGA)；2.非军事情报机构：联邦调查局国家安全侦缉署(NSB of FBI)、国土安全部情报局(I&A of DHS)、国务院情报局(INR)、财政部反恐金融情报局(TFI)、能源部情报与反情报办公室(OICI)、海岸警卫队情报局(CGI)、缉毒局情报部(DEA)；3.军事情报机构：国防情报局(DIA)、空军与航天情报部(AFISRA&NASIC)、陆军情报部(INSCOM)、海军陆战队情报部(MCIA)、海军情报部(ONI)。 (19)Jeffrey Richelson,The US Intelligence Community,6th edition(CO:Westpoint Press,2002),p.17. (20)National Commission on Terrorist Attacks,The 9/11 Commission Report:Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,1st edition(NY:W.W.Norton & Company,July 17,2004),p.86. (21)Jeffrey Richelson,The US Intelligence Community,6th edition,p.150. (22)美国没有全国统一的身份证，驾照成为替代性的身份证明，可以在美国全境作为合法证件登机、办理银行资产、申请结婚证等，而驾照是由各州车辆管理局(DMV)发放，管理的标准不统一。 (23)The 9/11 Commission Report,Chapter 11. (24)The 9/11 Commission Report,p.81. (25)The 9/11 Commission Report,p.104. (26)Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act 2004,50 USC 403-1. (27)Jeffrey Richelson,The US Intelligence Community,6th edition,p.478. (28)Samuel J.Rascoff,"A Ticking Time Bomb:Counterterrorism Lessons From the U.S.Government's Failure to Prevent Fort Hood Attack," Testimony to the Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs,February 15,2011,p.3. (29)James Backman,Comparative Legal Approaches To Homeland Security and Anti-Terrorism(VT:Ashgate Publishing,2007),p.35. (30)预防和打击网络攻击是国土安全部一项重要职能，由于本文主要研究物理性恐怖主义，因此对于网络恐怖主义不展开论述。 (31)Bartholomew Elias,Airport and Aviation Security:U.S.Policy and Strategy in the Age of Global Terrorism(London and NY:CRS Press,2010),p.100. (32)The 9/11 Commission Report,p.84. (33)Herman Leonard,et.al.,"Why Was Boston Strong? Lessons from the Boston Marathon Bombing," John F.Kennedy School of Government at Harvard University,Cambridge,Massachusetts,2014,p.5. (34)Larry Gaines and Victor Kappeler,Policing in America,7th edition,p.519. (35)“骆驼鼻子法则”(Camel's Nose)是美国公共管理理论和美国官方常用的词汇，它的意思是如果对小失误妥协，就会逐渐积累成大祸。与我国成语“防微杜渐”的含义相同。 (36)实际上，九一一之后，美国发生了多起枪击案，以及2010年得克萨斯州破产富商驾驶飞机撞联邦国税局大楼等国内恐怖主义事件，限于篇幅，本文不在这里展开，只选择这几起性质严重的恐怖袭击作为案例。 (37)Joseph Lieberman and Susan Collins,"A Ticking Time Bomb Counterterrorism Lessons From The U.S.Government's Failure To Prevent The Fort Hood Attack," Report by U.S.Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs,February 2011,p.7. (38)九一一之后，纽约市历次未遂恐怖主义事件的详细列表可参见网页：http://www.nyc.gov/html/nypd/html/pr/plots_targeting_nyc.shtml. (39)2013年波士顿爆炸案发生后，“波士顿坚强”(Boston Strong)是波士顿人民自发形成的一句激励波士顿人民团结起来走出恐怖主义阴影的口号。 (40)Herman Leonard,et.al.,"Why Was Boston Strong? Lessons from the Boston Marathon Bombing," John F.Kennedy School of Government at Harvard University,Cambridge,Massachusetts,2014,p.9. (41)Herman Leonard,op,cit.,p.10. (42)Jeffrey Richelson,The US Intelligence Community,6th edition(CO:Westpoint Press,2002),p.38. (43)Manny Farnandez and Alan Blinder,"At Fort Hood,Wrestling With Label of Terroism," New York Times,April 10,2014. (44)Joseph Lieberman and Susan Collins,op.cit.,p.73. (45)Samuel J.Rascoff,op.cit.,p.3.标签：极端组织论文; 美国政治论文; 情报搜集论文; 政府办公室论文; 美国工作论文; 恐怖主义论文; 联邦调查局论文; 中东局势论文; 国际社会论文;