“国进民退”:实质、利弊与演化——兼对2009年几个典型案例的探讨,本文主要内容关键词为:几个论文,利弊论文,实质论文,典型论文,案例论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
2009年下半年来,国内对“国进民退”现象议论得比较激烈。典型的事件如:山西煤炭企业重组、房地产业央企争地王、中粮收购蒙牛等等。关于“国进民退”问题,有人认为,这个问题已经十分严重,令人忧虑;另有人认为,这个问题并不突出。本文将从四个方面来探讨这一问题:第一,“国进民退”的现实含义是什么?第二,为什么会出现“国进民退”现象?第三,“国进民退”,到底是有利,还是不利的?第四,对“国进民退”发展态势的看法。
一、“国进民退”的现实含义是什么?
国进民退,严格地讲,定义的是一个经济结构调整的过程,具体指的是在所有制结构上,国有经济比重上升,民营经济比重下降。从全国工业企业所有制结构变化情况看,改革开放前20年,国有经济比重经历了大幅下降的过程,从最初的将近80%的水平下降至世纪交替之际不足40%的水平。在这段时期里,所有制结构调整是推动经济结构调整的重要力量。进入新世纪,国有经济比重变化幅度显著缩小,呈现出头几年先小幅下降、后几年再小幅上升的态势,但总体维持在30%~40%的水平。①
客观地讲,目前热议的山西煤炭企业大重组、具有央企背景的房地产企业在各地争夺“地王”、中粮集团收购蒙牛等等这些“国进民退”的例子,仍然只是集中体现在某些局部地区、某些领域或行业,尚没有在总体层面引发所有制经济结构的显著变化。
虽然所有制经济结构尚未出现显著变化,但当下的一系列“国进民退”事件中,出现了一个值得关注的特征,那就是——国有企业投资规模呈现快速扩张态势。以2008年底公布的4万亿的经济刺激计划为例,这个计划中,很重要的一块内容是靠加大投资力度来推动GDP增长,这中间,就有相当大比例的新增固定资产投资来自于国有企业。
国家统计局发布的分所有制类型的企业固定资产投资完成额的相关数据显示,2009年1~9月,国内企业的投资增速总体上维持在35%左右的水平,而国有企业的投资增速比总体水平又要高10个百分点左右,特别是2009年第二季度末以来,国有企业的固定资产投资增速一直运行在接近50%的较高水平;同期,民营企业投资增速稍低于总体水平,大体也维持在30%以上的水平,而港澳台资及外资企业受外贸下滑的影响,其固定资产投资增速接近为0。这组数据表明,近段时期,国有经济规模扩张速度明显快于其他所有制经济,从增速值上看,国有经济规模正经历一种非常态的增长,这是需要我们谨慎对待的。相对令人乐观的一面是,在国有经济发展的同时,民营经济也有所发展,虽然步伐慢一些——这表明,在国有经济发展的过程时,民营经济多少能够见缝插针,享受到溢出效应,分到一杯羹,而不是被国有经济完全“挤出”了。
实际上,当前的这种伴生了国有企业强烈投资扩张冲动的“国进民退”现象,一方面,其现在的表现是“国进、民也进”以及因为国进的速度更快而形成的相对的“国进民退”,它在目前所对应的所有制结构变化幅度,尚且在我国经济运行的可承载的范围之内;另一方面,我们也需要密切关注这类“国进民退”现象的演变趋势,因为,或许在短期内,这类现象的存在,并不会导致所有制经济结构的大变化,但如果应对不当,让这类现象随机发展,假以时日,在全球经济不振的大背景下,它们将给所有制经济结构调整乃至宏观经济运行带来一些不稳定的因素,甚至可能埋下经济发展大起大落的隐患。
二、为什么会出现“国进民退”?
此轮“国进民退”现象,主要是通过国有企业投资规模的扩张表现出来的。归纳一下,主要有三个方面的因素共同作用,刺激了国有企业投资规模的迅速增长。
第一个方面与宏观经济运行层面的因素有关。近几年,宏观经济运行中的不确定性不断加大,政府对经济的调控与干预力度有所增强。国有企业作为政策调控与干预手段的重要杠杆,它们在经济活动中的地位与作用又日益突显出来。现在,不少地方政府,在民间资本、外资的投资意愿有所下降的情况下,越来越重视吸引国有企业,特别是中央企业在当地投资,觉得它们是可靠的、有实力的投资者。这也进一步刺激了国有企业投资规模的扩张。
第二个方面是国资部门监管政策使然。国资委是2003年成立的,成立不久,社会上就出现了关于产权改革的大争论,大争论之后,国资部门将工作重心转向抓“国退”中的国有资产流失问题。抓“国退”中的问题,使国有资本退出、收缩的制度成本大大提高了,事实上造成了对国有资本退出的一定程度的抑制。相形之下,国有资本扩张的成本却显得低了。从国资部门的绩效考核、央企重组等举措看,也内生了支持国有企业扩张的强烈激励,比如,要求各行业的国有企业做大、做强……这是助推国有资本扩张的制度性力量。②总体看来,不退则进,这就使得近年来出现的不少与国有企业行动有关的现实矛盾,往往都与“国进”问题有关。
第三个方面,与微观层面的体制机制有关。有研究表明,银行对不同所有制企业的金融支持力度是不同的,国有企业的融资成本显著低于民营企业。商业银行的治理体制可以对这类现象予以一定的解释。近些年,不少商业银行加强了风险控制和绩效考核的工作,这类制度执行过程中,银行心照不宣地限制对民营企业的贷款,而更愿意将钱贷给偿债风险低、“大到不能倒”的国有企业。这类宁“国”勿“民”、宁公勿私的行为倾向,使金融支持总是表现得对国有企业更为有利。另一个起关键性作用的体制机制,是国有企业的预算软约束。在当前经济波动幅度较大的市场形势下,预算软约束赋予了国有企业不同于民营企业的动用资源的权力优势。我们知道,民营企业和国有企业面临的预算约束条件是不一样的。对于民营企业而言,亏损概率大的投资活动,它一般不会做,因为它的硬预算约束决定了,它的资源条件总是有限的,一旦亏损大了,它就难以为继;而对国有企业而言,亏损概率大但有一定成功概率的投资活动,它是敢于下注的——万一决策正确了,赢利都归自己;万一决策失误,也不难找到卸责的出路。2007年以来,经济运行的波动性明显加强,在这种投资回报与投资风险都被放大的环境里,民营企业的预算约束被进一步硬化了,一旦失手将功亏一篑;而国有企业的预算约束被进一步软化了,一旦成功,成绩暴增。于是,在特殊的经济环境条件下,加上特殊的预算约束机制,事实上为国有企业提供了资源调动的优势,使它们表现出了强烈的扩张冲动。
如果将视线放得更宽,我们可以看到,所有制结构调整,无论在国内还是国外,都有它一个周期波动的客观规律。20世纪中叶是世界各国国有资本扩张的重要时期;20世纪80年代前后是世界各国国有资本收缩的重要时期,中国也是从那个时期启动经济体制改革及国有企业改革;2007年以后,特别是在最近这几年间,我们看到一些新的变化趋势,比如:美国金融危机中,已经有一些国有化的呼声和举动——从国内情况看,国有经济比重在经历前些年的持续、迅速的下降后正趋于平稳、甚至在局部指标上有所抬高,这表明,我们极有可能正在进入所有制结构调整的一个新的周期。这个趋势,已经表露出一些迹象,虽然还不能完全肯定,而且,它在过程中也可能会有所反复,但这需要研究者高度关注。
三、“国进民退”,好还是不好?
“国进民退”这个概念,本身并没有褒贬之意。在国有经济比重应该提高的情况下,“国进民退”是一件好事情;相反,在民营经济比重应该提高的情况下,“国进民退”则不利于国民经济持续、健康、稳定发展。近期,社会上对“国进民退”这个现象的非议与不满情绪见涨。归纳起来,在批评者看来,“国进民退”现象,就是经济体系内部出现了分配不均等的权力,并由此导致了违背社会期望的所有制经济结构调整的结果。
这样一个“不利”的“国进民退”的论断,涉及对两个方面问题的考量:第一,是不是存在分配不均等的权力?第二,是不是出现了违背社会期望的结果?我们知道,经济体系中存在不均等的权力分配,是一个客观的事实。③企业间不均等的权力,有一部分来自于企业间资源禀赋和能力的天然差异,这是完全市场竞争的结果;另外,政府从公共目标的角度,也会对经济权力作不均等的分配,以达到优化配置资源的目的。分配不均等的权力本身,并不能决定企业行为的好坏性质。企业行为的好坏,应该取决于经济目标究竟是什么。
根据前文提到的两个方面的问题性质的不同,目前,大家议论多的现象中,其实可以区分出三种类型的“国进民退”现象。
在第一类“国进民退”现象中,出现了分配不均等的权力,但这种权力分配是为一个“更有利于大局”的总体目标服务的。这样的“国进民退”,不一定是坏事情。比如,山西煤矿企业兼并重组这个例子,这是此轮“国进民退”中的标志性事件。在这个事件中,某个行业企业的发展权力,被优先给予一批地方国有大企业。显然,在这里,出现了分配不均等的权力。不过,分配不均等的权力并不必然导致坏结果。这就涉及对第二个方面的问题的讨论。在山西煤矿重组中,政府决策有其正面的考虑,规模经济、安全、环境、提高运作的透明度和规范性等等,这些都是政府推动煤矿企业兼并重组的初衷所在。在这个决策里,对权力作不均等的分配,是希望突破现有的不合理的产业组织结构,促成一个好结果。那为什么这样一个用意不坏的决策,在实施过程中,却引发诸多非议呢?仔细研究一下,关键的问题在于推动企业兼并重组过程中,手段、方式运用不恰当,权力再分配时的利益关系没有协调好,造成局部的矛盾与冲突。对此,我们不能简单用一个被贬义化的“国进民退”来全盘否定这件本身“更有利于大局”的事情。
在第二类“国进民退”现象中,出现了分配不均等的权力,同时,导致不符合社会期望的结果。央企争地王,在全国各地圈资源、争资源,是这类“不好”的“国进民退”现象的典型。我们所说的这类现象的弊端是指宏观层面的,而不是指微观层面的。也就是说,具体到各个微观的、具体的央企,它的领导层做出的决策,在一定时期内,也许都是正确的,是有利于企业自身发展的,但是这种个体最优的理性决策,汇总到宏观层面,很有可能会导致总体的经济效率和社会公平的损失。我们知道,健康的经济体系,需要稳定的、相对可预期的、创新性强的良性增长,因为只有这种经济增长,它的投资主体的行为才是可持续的;一旦经济体系内部,在短期内涌现出很多不可预期的、近乎唐突的新增投资力量,那就有可能意味着市场中的投机性已经重于投资性。这类激增的投资,通常是无法持续的,借用一个比喻——只有退潮时我们才能清楚地看到到底谁躺在沙滩上。
除了上面两种类型的“国进民退”外,现实经济中,还有第三种类型,它发生在不存在分配不均等的权力的情况下。比如,中粮收购蒙牛,就是相对典型的市场交易行为。在这种情况下,“国进民退”的好或不好,取决于交易本身的合理性与否,而与所有制因素没有太多关联。交易条款也许稍有利于交易中的某一方,但对社会而言,只要交易结果基本是公平的,其影响也是中性的。
四、趋势展望
社会上有比较悲观的观点认为“国进民退”现象令人忧虑,甚至会严重到令人“不寒而栗”的地步。这种看法,言过其实。目前,中国经济总量已经非常大,不会再像前一阶段的改革那样,从政策层面上就高度依赖通过所有制经济结构的大幅调整来为改革提供动力。在没有大的政策出入的情况下,中国的所有制经济结构在一段时期里,将较有可能维持在一个相对稳定的范围内上下波动。而且,我们现在已经拥有一个相对完整的市场体系——虽然这个市场体系的分工的发达程度和制度的精致程度还有待不断改善——但在这个市场体系中,经济权力和话语权的分布是相对多元化的,在为悲观论者所担忧的利益集团之外,仍然有众多积极的制衡力量;即使在利益集团内部,也不存在铁板一块的利益诉求。因此,我们总体上,对中国所有制经济结构调整的未来走势,应该持一种比较乐观的和积极的态度。
同时,我们也看到,在未来一段时期里,只要前文提到的三个因素——宏观经济波动中对国有经济发展的依赖、国资部门鼓励“国进”的监管政策、国有企业的低融资成本和预算软约束——没有发生根本性的变化,国有经济的比重仍将有进一步上升的动力。从这个角度说,当前的“国进民退”现象,尚还处于其演化与发展的过程之中。
本文已经指出,对于“国进民退”现象,不能一概而论,有一部分是合理的;有一部分是存在隐患的。在当前经济运行中不确定因素较多的情况下,我们要特别注意防范不利于宏观经济大局的“国进民退”,以及在此过程中国有经济比重上升后带来的经济运行质量的下降。具体而言,有三个方面的问题需要处理好:
第一,在宏观层面上,要处理好国有经济与民营经济的共存共荣的关系问题。对于任何一种类型的所有制的企业而言,它们长远的、健康与持续的发展,都是以产权制度的相对稳定和可预期为前提的,频繁变动的所有权和控制权,会诱使企业忽视长期发展需要,去追逐短期利益。为了维持整个经济体系的均衡秩序,当我们对一些企业关上一些门的时候,应该考虑为它们开启另外一些门。
第二,要注重规制国有企业激进的投资行为,更好地发挥国有经济在稳定国民经济增长方面的正面作用。否则,如果在规划与监管不当的情况下,国有企业非但不能起到经济波动中的稳定器的作用,反而有可能会放大经济运行中的不确定性和市场波动幅度,造成经济发展过程中的大起大落。
第三,在微观层面上,国有企业的治理与管理能力是另一个很重要的问题。资源总量和规模扩大了,国有企业的企业家才能、组织管理体制与企业治理水平,如何才能跟得上发展需要?当我们选择将社会财富中的“相当数量的鸡蛋”放在国有经济这个篮子里,就应该努力将这个篮子编织得更为结实点。从20世纪90年代到现在,近20年,我们一直在抓国有经济部门的制度建设问题,但到目前为止,在这个问题上我们却收获寥寥。它是束缚下一阶段国有经济部门发展与改革的瓶颈所在。
最后,在思想认识层面,我们应该更加注重微观层面——企业制度与公司治理的实质性改善,不要仅仅停留在对所有制经济结构形式变化的关注上,要切实从重视比重的旧思维转到重视制度建设的新思维上,加强对公共资源运营者的有效治理问题的研究。众所周知,社会化大生产必然导致巨额财富或公共资源集中到少数有能力的集体手中——至于它们是国有的还是民营的,并不是问题的核心所在,所有制是解决问题的途径之一,但不是全部——经济研究者和政策制定者的任务,就是要从制度设计层面,找出解决方案,确保少数有控制力和有能力的群体能够始终做出有利于公共利益的决策。这也是社会经济发展过程中一个永恒的命题。
注释:
①参见《中国工业企业所有制结构变化及趋势展望》,《中国工业发展报告(2008)》,北京,经济管理出版社,2008年。
②刘小玄研究员近日指出,“国进民退”现象,从2003、2004年间开始,已经有所显现。正如本文后面将提到,她的研究表明,在这段中国经济高增长时期,国有企业从银行那里获得的金融支持是“国退民进”的重要原因。笔者强调,除掉金融支持外,国资部门的监管政策也是一个不容忽视的因素。另外,国有企业从银行那里获得的金融支持,是和国有企业预算软约束机制共同发挥作用的,宏观经济的起伏则是这二者得以发挥效力的背景因素。
③加尔布雷斯在他的经典著作《经济学和公共目标》中,重点论述过经济体系中权力分布不均以及由此引发的公共目标的强烈需求的问题。参见(美)约肯·加尔布雷斯著:《经济学和公共目标》,北京,商务印书馆,1980年。
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