制度规范行为：一种个案分析，本文主要内容关键词为：个案论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度建设越来越成为廉政建设的重要内容。2010年1月12日，胡锦涛在十七届中央纪委第五次全体会议上发表重要讲话，突出强调了构建预防和惩治腐败体系中制度建设的地位。同时，以证据为本（evidence- based）的社会科学研究实践也越来越证实制度变迁对组织建设的重要影响。本文以中国海洋石油总公司（以下简称“中国海油”）的廉洁体系建设的具体实践案例为证据，运用组织和制度变迁的有关理论，分析制度建设对组织行为的引导和规范作用。
近几年来，央企中国海油坚决按照中央部署和要求，坚持把惩防体系、风险管理体系和经营管理体系有机结合，积极推动全方位、全流程、全覆盖的制度体系化建设之路，加强对“一把手”用权行为和“三重一大”决策程序的监督，推动监督资源整合，建立“五位一体”的大监督格局，推进以“红线文化”为核心的廉洁文化建设，取得了显著效果。在过去的六年里，中国海油实现了再造三个中国海油的跨越式发展，截至2009年底，总资产达到5247亿元，实现销售收入2218亿元，列中央企业第11位，实现利润总额520亿元，列中央企业第4位①。在此高速、高效发展期间，公司各领域没有出现重大投资决策失误，没有发生重大责任事故和重大伤亡事故，没有发现重大违法违纪舞弊案件。中国海油预防和惩治腐败制度的建设，为实践科学发展观做出了表率。
一、制度规范行为的结构性环境
组织社会学的研究表明，不同制度安排对组织行为产生不同影响。组织制度会在一些最根本的问题上给人们的行为提供稳定、被大家所认可、并不断可重复的行为模式。一方面，制度与组织具有一体两面性。不少事实都在反复说明，离开了制度，组织的行为就会失去规则的限制；离开了组织，制度安排就会失去载体。从组织与制度互动关系的角度，制度主要指的是规则，而组织则主要指是在这种规则限制下的一种集体行为。另一方面，制度建设若要发挥作用，新的制度必须嵌入（embedded）到现有的制度之中，形成制约组织行为的结构性环境。也就是说对企业组织而言，预防和惩治腐败制度必须成功嵌入到企业的经营管理战略和制度体系之中，形成制度规范行为的结构性环境。中国海油的实践证明了这一点，通过全面嵌入，促使反腐倡廉制度“落地生根”，继而发挥效能。
为确保反腐倡廉制度与公司经营管理制度实现全面嵌入，中国海油采用了以下推进制度融合的策略：
一是在制度构建步骤采取了双向嵌入（mutually embedded）的行动策略，即在战略层面上将反腐倡廉制度建设纳入公司制度建设的整体规划的同时，在操作层面上实现把公司发展规划、生产经营、人事财务、党建工会等相关职能部门的职责，统一纳入到惩治和预防腐败体系建设的基本内容之中。双向嵌入所形成的结构性环境，使得公司的反腐败制度和其他制度体系浑然一体。比如，基于对公司治理的核心是财务管理，而财务管理的核心是资金管理的共识，中国海油从财务制度体系入手，逐步建立起财务、资金、采办、工程建设、法律、监察审计等14个覆盖全业务领域的制度子系统，并由此建立全方位、全流程、全覆盖的经营管理制度体系，形成“事事有制度覆盖，人人受程序约束”的监管局面。在此基础上，中国海油正式颁布实施了《中国海洋石油总公司财务内控制度体系管理办法》，规范中国海油财务内控制度文件的制定、审核、发布、修订等行为，保证财务内控制度体系文件管理的规范化。结构性环境建设涉及集团总部业务的23个主流程，105个子流程的系统梳理，包括规章制度的修订和补充，其关键点是和预防腐败体系形成双向嵌入。
二是在制度实施步骤引入风险控制标准和技术，形成制度执行阶段的风险控制的技术结构环境。中国海油按照党风建设和反腐倡廉责任制分工，把惩防体系建设的指导思想和基本要求，与风险控制同步实施和落实。中国海油首先促使核心主业——中国海洋石油有限公司（红筹股，2001年同时在香港和纽约两地上市）遵循美国《萨班斯404法案》的规范要求，完成风险控制技术的嵌入，然后再全系统逐步推广实施“优化内控体系、推进全面风险管理”项目，在全集团建立风险导向的基础制度体系。中国海油主要从三个层面推进全面风险管理体系建设。第一，建立健全整个集团的风险管理基础支持体系；第二，以风险为导向，突出抓好重点领域风险管理专业化工作；第三，以风险控制技术推进集团内控制度体系化建设。三个层面共修订制度857个，新建制度288个，废止不适应制度101个。为保证制度在不同层面的嵌入性和效能，中国海油推行了三级管理制度，即总公司制定基本的管理制度，二级单位制定管理办法，三级单位制定操作细则。操作细则的具体内容要满足管理办法的基本精神，管理办法的具体内容要符合基本管理制度的具体要求。通过上下层级制度的嵌入，形成了有利于制度规范发挥作用的另一种结构环境。为此，中国海洋石油总公司制定了一个“管制度的制度，就是规定谁能改制度，通过什么程序来修订制度，谁来发布制度”，实行制度体系化管理。该举措保证了结构环境的稳定性。
良好的制度嵌入和制度链接，为中国海油实施制度规范行为奠定了有效的结构环境和操作平台，使得以效率为原则的企业生产经营活动与以公正为原则的反腐倡廉行动能够相互融合、相互促进、相辅相成。
二、制度对良性行为模式的型塑
诺思首先明确提出了路径依赖理论。这种理论主要是描述过去的制度对现在和将来所实施的制度，人们过去的行为对人们自己现在以及将来的行为产生影响的过程和机制。从社会学的角度来看，当人们对行为方式做出一种选择以后，就很可能会按照既定的选择模式一直走下去，这种惯性会在尔后的社会互动过程中不断地强化已经选择的行为方式。路径依赖理论为制度规范行为提供了通道。中国海油正是借助这一通道，实现了制度对良性行为的型塑。
用制度规范权力的一个有效选择是型塑权力的良性行为。中国海油通过分解配置权力科学化、权力运行规范化、权力监督制约常态化，建立健全决策、执行、监督三者科学的制约机制，增强对“一把手”用权行为的良性塑造，使制度和程序代替权力成为公司运行的根本法则，成为公司发展的路径依赖。中国海油用制度型塑权力行为的主要步骤如下：
一是规范决策程序，形成权力良性行为塑造的源头制约。按照分级决策、专业决策的思路，总公司建立党组、管理委员会、投资和预算审查委员会以及金融业务决策委员会为主的“三重一大”集体决策体系，制定相应议事规则。其中，党组作为最高决策机构，发挥政治核心作用。在管理委员会、投资和预算审查、金融业务决策委员会实行“双向记名票决制”，建立“有约束条件的总经理负责制”。具体来讲就是：对大多数委员反对的事项，总经理没有权力批准；对大多数委员赞同的事项，总经理有权一票否决。比如，总经理曾先后两次提出参与某电力企业和某银行A股上市战略配售的提案，决策表决时，管委会多数成员均以非主业、一次性收益、和主业发展争资金争时间等理由，给予否决。决策程序的优化，型塑了公司良性行为的基调。
二是严格执纪执规，强化制约权力运行的过程监督，把惩防体系建设作为党风建设和反腐倡廉责任制考核的重要内容，统一纳入中国海油科学发展评价指标体系，采取企务公开、效能监察、年度考核和责任追究等方式，加大决策执行过程中对各级领导班子和一把手的监督与考核。公司实行考核结果“四挂钩一否决”：即与绩效评估、单位工资总额、领导人员薪酬、干部选拔任用挂钩，对直接责任者评选先进和年终奖励一票否决，把各级管理人员变成惩防体系的主动建设者。为保证过程监督的顺利执行，公司不断加强监督队伍自身建设，全系统上下在精简机关部门的同时，增加审计监察编制，并在各独立经营机构普遍建立了纪检监察员制度，有效制约了基层轻执行、法治意识淡薄等不良行为的发生。良性用权行为的塑造需要突出制衡机制。中国海油在制度建设上，坚持“权力不怕大，怕的是没约束、没制衡；再小的权力，如果没有约束也会出事”的理念，始终强调决策者、执行者、监督者的分离，在每一项工作程序的关键点，都把权力制衡作为一个基本理念纳入其中，保证决策、执行、监督既分离又协调，最终形成既相互制约又相互协调的制度和程序体系。在制度、程序设计上赋予纪检监察部门独立的监督职能，参与公司经营生产管理全过程：在决策环节，参与项目论证；在执行环节，开展效能监察；在项目完成后，组织决算审计。在公司层面的权力制衡上，中国海油在按照国际惯例做的同时，增加中国特色的党的领导和监督，通过事前、事中、事后控制，确保权力的良性运行。
三是建立富有中国海油特色的纪检、监察、审计、风险管理和监事会“五位一体”的大监督体系，在权力运行过程中塑造良性行为。中国海油内部监事会主席及监事的日常管理由集团审计监察部负责联系、协调，总部派出监事由兼职为主改为以专职为主，形成了覆盖全系统的专兼职监事管理体系。同时将公司内部监事会纳入“五位一体”大监督体系，有利于在公司治理层面构建全系统大监督格局，发挥总公司监督力量的整合效应；有利于推动全系统惩防体系与全面风险管理体系的建设；有利于优化总公司监事会的工作流程，不仅会减少因传递过程的复杂而导致的信息失真，而且放大了监督成果的效应。为了验证公司制度的钢性，中国海油制定了内控与检查评价办法，形成了一整套包括内控和风险测试、梳理方法、风险梳理模板与风险库等技术方法在内的内控检查评价机制，并充分运用这一手段对全面风险管理体系进行自我完善。所属单位不定期进行自检自查，总公司组织检查评估，中介机构进行第三方检测，对存在问题进行持续改进、循环跟踪，不仅在形式上促进制度和流程的不断健全和完善，确保了对惩防体系关注领域的有效监控，而且在实质上塑造了公司员工对良性行为的预期和对不良行为的回避。
中国海油实施的一系列制度创新，其目的都是为了更好地规范人们的行为，规范企业以及其他企业相关者的行为。从实践结果看，这些制度安排在企业内部和外部一系列交易方面给人们的行为提供了稳定的、被广泛认可的、能够不断重复的廉洁行为模式。这种制度行为模式所产生的惯性抑或路径依赖对于企业的制度建设、企业的反腐倡廉行动以及员工的良性发展具有重要意义。一方面，在一系列共享的企业规范和规则制约下，廉洁的行为模式可以增加企业、经济交换行为的稳定性和可预期性，从而减少了非规范经济行为中的不确定性风险；与此同时，作为一种交易各方共享的规范和规则，制度制约下的廉洁行为模式能够促进各方的相互信任与合作，它使企业经济交换行为变成一种超越个体的集体行动，从而大大降低交易成本。另一方面，反腐倡廉和风险控制规则或规范能够以制度和行为模式的形式出现，必然是交易各方共同选择的结果。而人们一旦做出了这种选择，那么他们的行为就会不可避免地受这种选择的制约和影响，其行为必然形成一种惯性，从而形成良性的路径依赖。
三、制度规范行为的根本动因
在一般的意义上，制度规范行为需要意识形态的指导。意识形态主要是指一种信仰体系，即一种世界观和系统价值观念，其本身也是一种行为规范。从表现形式看，意识形态是社会中占统治地位的利益集团所倡导和推动的主流思想文化，或者说，是一个社会中占统治地位的价值观念和规范，承担着合法化、社会化、整合、管理和行为引导等功能。在社会学研究中，意识形态不仅被赋予更广泛的心理和文化含义，而且通常还和人们社会化的过程以及人们的价值观念紧紧地联系在一起。一种组织与制度的变迁与创新过程往往表现为一种新的制度安排逐步代替旧的制度安排，一种新的行为规则逐步取代旧的行为规则的社会过程。在这样一个社会过程中，首先遇到的问题必然是变革理据抑或制度嵌入的“理据”问题。而意识形体对解决这个“理据困境”起到了非常重要的作用。因为它可以从合理性（理性思考）、合法性（权威思考）和合情性（情感思考）三个方面为制度变革和创新提供支持②。从实践看，中国海油成功实现制度规范行为，其核心也在于意识形态的力量，在于中央关于预防和惩治腐败体系建设方针和政策的巨大影响力。
中国海油的具体经验主要有三条：一是推进制度执行的宣传教育，精心培育“红线文化”，实现由制度约束下的他律层面逐步向意识形态和文化熏陶下的自律层面升华。为了建立公司制度的宣传机制，培育良好的执行文化，中国海油党组纪检组近几年在全系统范围内组织了十几次大型党课，总公司党组、纪检组领导亲自授课、巡回演讲，讲廉洁从业。中国海油培育了企业的廉洁文化——“红线文化”。根据党组要求，总公司监督部门从设定红线、规范违纪处理、树立内部管理制度的权威、建设廉洁文化的目的出发，于2004年初启动了《中国海洋石油总公司员工违纪处理办法》的制订工作，后又两次向全系统大范围征求意见，并进行了修订。通过多年来全员宣传教育、全员承诺、严格执行和纳入劳动合同管理，目前这部集党纪国法、廉洁从业规定和员工行为规范等一体的制度在中国海油已上升为人人皆知的“家法家规”，中国海油亦借此在全系统树立起了“廉洁光荣、腐败可耻”的意识。“红线文化”逐渐成为中国海油廉洁文化的“代名词”，有效促进了反腐倡廉主导意识形态下的全体员工的行为自律。
二是培育中国海油特色的风险管理文化。中国海油按照“全员参与，培育文化”的方针，培育了中国海油特色的效益、效率和风险平衡的风险管理文化。在风险意识的强化方面，通过开展全员培育和举办风险管理知识培训班，培养了一大批熟悉风险管理的专业人才，切实提高了全员风险管理的意识和能力。在加强“阳光”采办方面，建立了风险管理和效益、效率相平衡的采办管理体系，实施科学决策授权，进行快捷网上招标，增加采办公开透明度，提高了采办效率和采办质量。在安全文化培育方面，通过开发HSE知识集散系统学习交流平台，通过开展安全资格培训、领导干部HSE培训、注册安全师再教育、应急管理培训等教育培训，大大增强了员工的安全意识，形成了公司特有的“五想五不干”安全行为准则，在全球契约组织中展示了中国人HSE管理丰硕的成果。中国海油特色风险管理文化的不断培育，为公司总体战略目标的实现和各项制度规范建设提供了坚实的环境基础。
三是抓违法违纪行为查处。中国海油党组纪检组提出，中国海油的资产延伸到哪里，纪检监察工作的触角就延伸到哪里，谁踩到了“红线”就让谁付出沉重的代价。6年来，全系统共立项332项，提出监察建议606条，挽回经济损失5768万元，节约资金1.31亿元。其中，属于“高风险”的采办专项效能监察被列为历年效能监察工作重点，一年一个专题、一项重点，发现问题一律给予纠正和查处。2004年以来，全公司立案查处47件，56人受到党纪政纪处分，其中8人追究刑事责任，9人追究领导责任。效能监察有效规范了领导人员用权行为，保障了企业重大决策和战略规划得以坚决彻底地执行。例如，2008年，司法部门查处了旗下某上市公司所属分公司办公室主任受贿5万元案件。该当事人已临近退休，且是原全国劳动模范的爱人，为公司发展做出过重要贡献。但公司依然按《员工违纪处理办法》的规定给予其开除处分，并取消其企业补充养老保险和企业补充医疗保险，法不容情，不能以功抵过。该案件成为全系统一个典型的反面教材，使每个中国海油人引以为戒。
从纳入公司战略规划到形成主流意识形态指导下的企业廉洁文化，中国海油以制度制约腐败行为已经逐步变成了全体员工上下一致的自觉行动，顺行者荣，逆行者辱，从而推动制度建设发挥出更大的效用。科学发展观和廉洁奉公的意识形态保证了制度建设的方向和对行为的规范力量。
四、结论与讨论
经过多年探索与实践，中国海油努力打造反腐倡廉的思想、制度、纪律、监督四道防线，为公司健康可持续发展营造了“思想道德上不想（腐败）、制度程序上不能（腐败）、激励机制上不必（腐败）、监督惩处上不敢（腐败）”的条件和氛围。在企业党风建设和反腐倡廉方面，中国海油形成了一整套成功经验，形成了一整套的制度体系，将惩防体系、风险管理体系和企业经营管理体系有机结合起来，不再是‘两张皮’，为企业的健康发展、为企业的党风建设和反腐倡廉建设提供了有力保障。制度反腐，使中国海油在整个国资系统负有盛名，为企业的健康发展、为企业的党风建设和反腐倡廉建设提供了有力保障，也为党和国家的预防腐败体系建设提供了经验。制度规范行为，使中国海油的具体实践成为预防腐败体系的可信证据（sound evidence）。该个案研究同时证实了制度内核的作用。
公司治理和预防腐败的案例表明，中国海油有效的制度安排真正规范了公司行为，包括组织集体行为和员工个人行为。一般认为，一种制度主要具有四种结构性要素③：第一种结构性要素是一种制度建构的主导思想（Leitidee）或者说这种制度建构的意识形态，比如中国海油所坚持的党的反腐倡廉方针政策及国家发展大计。这种主导思想或意识形态被人们所内化、所承认以及被正式确定下来。第二种结构性要素是一种制度中所规定或产生的各种不同的社会角色以及这种社会角色在制度或组织中行为的内在规定性，比如中国海油对内部各种人事和岗位的角色规定。人们按照不同角色的规则行为和互动，从而形成制度中的动态过程。第三种结构性要素是一种制度中的规则和行为规范，以此来定义人们在一种制度或组织中交往与互动的方式，比如中国海油所指定的各种治理、经营制度和规则。第四种结构性要素是一种制度中被物质化或形象具体化的象征（Symbol）和设置，如中国海油展示出的企业形象和相关荣誉。从理论上讲，这四种结构性要素的抽象层次有差别，意识形态的抽象层次最高，然后是规则和规范，再次是社会角色，最后是象征符号。按照卢曼关于随着系统复杂程度的增加，整合系统的机制也必须更抽象的观点④，意识形态最有可能成为核心的要素，然后是规则和规范。
本案例的研究表明，在反腐倡廉的制度建设中，意识形态是核心的要素，亦即制度规范行为的内核。意识形态之所以能够成为规范廉洁行为的制度内核，在于它契合制度内核两个方面的条件。一方面，廉洁的意识形态本身即是一种制度化的文化（institutionalized culture），它包含了制度安排的合理性；另一方面，廉洁的意识形态也是一种制度化的行为取向，是人们必须遵从的行为规范。这两方面因素最终促使了人们自觉的廉洁行为。本案例研究同时反映出，规范廉洁行为的意识形态、规则和规范、角色等制度的结构性要素必须相互嵌入，形成规范行为的结构性环境，才能在实践中发挥更大效能。也就是说，制度反腐要借助意识形态的决定力量，通过嵌入性的法律和规范来型塑人们的行为模式，并逐步形成文化内核和良性的路径依赖。正是因为制度可以规范人们的行为，企业和政府部门都要加强探索，根据条件的变化创造更好的制度来规范人们的行为，不断提高公司治理和国家反腐倡廉制度的效率。
注释：
① 傅成玉：《2010年在中国海油年度工作会议上的主题报告》。
② 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊：《组织变迁的社会过程——以社会团结为视角》，中国出版集团／东方出版中心，2006年版。
③ 李汉林、渠敬东、夏传玲、陈华珊：《组织变迁的社会过程——以社会团结为视角》，中国出版集团／东方出版中心，2006年版。
④ Luhmann.Niklas,Social systems,Calif:Stanford University Press.