土地产权制度及其改革的结构性分析——世纪之交我国土地产权制度改革的现状与走势，本文主要内容关键词为：产权制度论文,土地论文,世纪之交论文,结构性论文,走势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
整合，又称一体化，系指将部分结合成为一体，或构成整体或全部行为之行动与过程。在整合的视角下，任何产权制度都具有内在的结构性。因此，对土地产权制度改革的经济分析，除了对现实问题进行思辨的传统视角之外，还可以从产权制度的结构性出发，演绎出土地产权制度改革的现状与历史走势。由于现实问题的多样性特征，对现实问题进行思辨的视角容易形成仁者见仁、智者见智的结果，而产权制度的整合构造是单一的，从单一的产权制度结构性出发的研究结论就具有较大程度的一致性，这对于实现我国土地产权制度改革战略决策的理性化与规范化是很有意义的。本文将我国土地产权制度改革的过程定义为农民主体产权制度结构性整合的过程，由此寻求对我国土地产权制度改革现状及发展趋势的深入理解。
一、产权制度结构性整合是农业经营主体行为合理化的基本要求
农民是农业经营活动的经济主体。经济主体要实现自己的自主性、能动性和创造性，凭借的是自己的权利。农民经济主体的权利整合与产权制度结构性整合是融合在一起的。产权制度是一系列有关财产权利的配置结构，产权制度的核心是所有权，所有权是一切产权的母权。从结构性整合的角度看，产权不仅仅是一种权利，而是一束权利，是由一系列的“权利枝条”组成的，有其固有的内在结构。这种所有权主导下的产权制度结构状况是：（1）占有权。占有权指对财产进行实际支配、 控制的权利。它是行使所有权的基础，也是实现使用和处分权能的基础。财产占有权通常由财产所有者行使，也可以由非财产所有者行使。非财产所有者的占有又有两种情况，一种是通过签订契约等形式经财产所有者认可的合法占有，另一种是通过暴力、盗窃等方式实行的非法占有。（2）使用权。使用权指对财产进行实际利用的权利。 例如土地所有者利用土地建造房屋，或从事农业生产，等等。财产使用权多由财产所有者行使，但也可以转让；同时，财产占有者既可直接从事利用，也可以转让使用权。非财产所有者对财产的使用也有合法与非法之分。 （3）收益权。收益权指获取财产被利用后产生的利益的权利，例如利用土地生产的农作物、建设房屋的居住享受。财产的使用者，以及在所有权、占有权、使用权三者分离情况下的占有者和使用者都拥有收益权。凭借收益权，他们各自对最终成果拥有分享的要求。（4）处分权。 处分权指转让财产的权力，包括出售、租赁、赠送、馈赠、抵押等更次一级的权利。处分权通常由财产所有者行使，在某些情况下可由所有者委托他人行使。处分权能是所有权四种权能中最基本的权能，它决定财产的命运，决定财产的归属，因而是所有权的核心。
占有权、使用权、收益权、处分权四种权利，构成了所有权完整的权束构造。如果说所有权是一级权利，则占有、使用、收益、处分等权利是二级权利，开发权或出售、租赁、赠送等权利是三级权利。通常，我们把部分占有权、使用权、收益权与处分权等二级权能某种程度的集合称为经营权。经营权的权能范围与深度是由所有权加以规定与约束的。产权的所有者总是通过这种权能的分离和回复来不断实现其财产的所有。
由所有权的等级构造，我们可以看出所有权作为一级产权对其他二级产权的主宰性。人们普遍认为，大多数人对财产所有权有着强烈的欲望。这种欲望出自人类的本能，也受以下因素的影响：由于千百年来普通人拥有土地的机会有限，并且从社会阶层看，经济和政治势力及其特权者与财产所有权有密切联系，这一切使得人们对所有权的欲望一直延续下来。
二、产权制度结构性分离是我国土地产权制度的一大缺陷
建国以后到改革以前，集体农业的土地使用，在农业经营主体与土地产权制度的关系上，经历了两个时期，实际上走了一条从结构性整合到结构性分离的路子。解放后，经过土地改革，废除了地主的土地所有权，实现了耕者有其田的土地制度，土地归农民个人所有，归农民个人使用。这个时期，农业经营主体与土地所有权是结合的，产权制度具有整合性。经过农业合作化，废除了土地私有制，土地属于农民集体所有（农业生产合作社、人民公社），由集体统一使用，统一经营。这里的农业经营主体与土地所有权在名义上是结合的，实际上是分离的。结果，我国农业经营者缺乏真实的财产激励，从事农业经营的长期积极性和经济上的投资行为严重不足，且反其道而行之，对土地常常不加修整，不施粪肥，从土地取的多，补的少，甚至不补，导致地力下降。产权制度结构性分离由此成为制约我国农业投入水平提高和大规模采用技术革新的核心因素。据统计，实行联产承包责任制以前，我国农村集体大田的土地生产率只有自留地的1／7。
三、经营权回归是我国土地产权制度改革的既有成果
中共十一届三中全会以后，农村合作经济中普遍推行了家庭联产承包责任制。在联产承包责任制下，集体可行使所有权，享有处分权，承包土地的农户或个人享有土地占有权、使用权与收益权。农民在完成国家定购任务、缴完农业税、上交集体提留的公积金和其他费用后，其余的全部所得归农户。承包经营的农户可以自主经营，有保护、改良土地和按合同规定的用途合理地利用土地的义务。但农户对承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得买卖、出租和擅自转让。这一切表明，在土地产权制度结构分离的基础上，通过土地联产承包责任制主导的制度变迁，作为所有权主导下的部分二级产权的集合体—经营权已经回归到农业经营主体手中。
尽管是部分产权的经营权回归，但效果是巨大的，制度变迁的过程也是异常迅猛的。其重要原因在于，它彻底扬弃了传统的合作集体生产模式，向具有几千年历史的以家庭为经营单位的传统回归，在产权制度构造上，实现了较大程度的权利结构性整合，即土地经营权与农民经济主体的权利结构性整合。从这个意义上讲，中国80年代农业生产的制度结构变迁表面上是一种激进的过程，实质上是迎合了经济主体的内在要求，从而使经济主体——农民对这种制度毫无陌生之感，并立即与其融合在一起，很好地运用自己的技能及制度提供的空间。今天，这种产权制度的部分回归已经在一定程度上促进了农业技术改造和作为现代农业的组织化载体的农业企业化经营的萌芽。
从本质上讲，二级产权的经营权决定着经济主体的短期经营行为，而一级产权的所有权则制约着经济主体的长期经营行为。即有的改革虽然实现了二级产权的经营权对农业经济主体的回归，但农业经济主体在与所有权的关系上还是分离的；集体产权固有的产权虚置性，导致农民经营者仅仅是土地所有权制度名义上的主体，这种名义上的主体并没有在产权制度上真正实现，突出表现是农民目前依然不掌握有作为所有权状态指示器的处分权，在其他产业资产产权交易日渐兴盛的背景下，我国农村土地资产的市场产权交易严重缺乏。由于所有权作为一级产权从根本上决定了各种次级产权的权能和运作，结果，在我国现实农业经济发展过程中不断出现财产被侵蚀、产权制度不稳定、产权关系模糊、产权理性预期收益低及各种对实际经营者（如承包大户）的“红眼病”等一系列现象，严重制约了经营者对农业的理性与长期投资行为，及其对传统农业改造的能力与收益。
因此，从产权制度结构角度分析，产权制度的进一步结构性回归即所有权回归，已成为世纪之交以及21世纪我国土地产权制度深入改革不容回避的重大命题。
四、所有权回归是我国土地产权制度改革的世纪走势
其一，我国土地产权制度深入改革总的原则，应该是在农业领域深入贯彻中共十五大关于公有制有多种实现形式的理论思想与政策精神，在国家所有和集体所有这两种土地公有制的传统实现形式之外，积极探索土地的个人所有，并以此作为农业土地公有制的重要实现形式。现在，中共十五大关于公有制有多种实现形式的理论思想和政策精神，在其他产业（如工业、服务行业）获得了很大的重视与贯彻，但在农业领域，尤其在土地所有制的研究与改革上，重视与贯彻严重不足。这是导致近些年来我国土地产权制度改革突破不大、农业经济和农村经济发展迟缓甚至出现一定程度的生产力衰退、农业与其他产业间发展不平衡、国民经济改革缺乏全盘优化的重要原因所在。
在我国市场经济体制建设过程中，政府要逐步退出直接参与的市场竞争领域，首先就要退出最具有竞争性的农业领域，而要实现这种退出，产权变革是核心。土地的个人所有化，从改革的历史演进角度来看，就是实现农民从土地经营权主体上升为土地所有权主体，即从二级产权主体跃升为一级产权主体。同时，政府应该从政权与所有权双重主体嬗变成单纯的政权主体，即土地产权经营的宏观管理主体。如此，产权制度主体的重新架构将成为我国土地产权制度深入改革的首要内容。其政策思路是，一方面，要强调农民经营者个人作为土地所有权的主体性。在这方面，一些发达国家的土地财产法律值得研究和借鉴。它们很偏重于鼓励经济主体自主地生产，着重利用产权制度结构性整合的方法，保障生产者投资及实现投资者享受其成果的期望，并注重在不受牵制的市场里让“无形的因素”自由发挥它的力量。这样的偏好及特别着重利益方面的趋向可以从这些国家法律的若干普遍观念中看出来，例如，土地资源实际使用者应享受所有权；政府除了工作计划所特别需要的土地资源之外不应拥有其他土地资源，亦即土地资源应该留给私人开发；所有权应该可以自由转让及遵照所有者的遗嘱遗传给后代；这样的权利应该可以清晰确定、分割及几乎可以用毫无限制的不同方式加以合并。另一方面，要强调政府对作为产权制度主体的农民及其对土地合法经营行为与成果的保护性。就产权制度而言，政府的职责主要体现在对经营主体产权制度的保护上。没有安全保障而不能实施的财产权利，形同虚设。对财产所有权的安全保障包括两个方面：一是处罚破坏财产的行为，如盗窃、劫掠、勒索。在财产没有保障的地方，人们不愿意进行投资积累。二是保障财产权的自由合法使用。当人们不能以自己愿意采用的方式行使自己的财产权时，例如，当某一个人被排斥在某一事业之外时，或者被迫采用某一耕作制度时，他的财产权也被破坏了。
其二，政府对土地产权的分享应该主要限定在如下五种约束性的产权上，并仅仅通过这五种约束性的产权，以间接调控农民产权制度主体对土地财产的经营行为为主；这五种约束性产权也是一种次级产权，它们构成政府对土地使用进行宏观调控的管理权：（1）治安权。 治安权是政府为公共卫生、安全、道德和总体福利而管理和控制财产利用的最高权力。治安措施可以用来达到各种广泛的社会目的。例如，可以被用来加强治安保护，设立和实施防火、卫生和交通规则，控制空气和水污染，禁止在特定地方设置广告牌，消除和防止公害，强行进行检疫，要求宰杀有病动物等。治安权在农村可以被用来进行土地利用区划，建立风蚀和杂草控制区、土壤保护区、放牧区和其他类型的区域，实施森林砍伐限制。在城市和郊区，治安权被用来制定土地利用分区规章，设立和实施建筑法和卫生法，建立城市扩展规划以及设置公共计划机构和委员会。此外，治安权可以被用于以下目的：管理石油的生产，制订租金和价格控制的措施，实施环境保护或防止噪声标准。（2）征用权。 政府总应保持为公共利益而占用农民土地财产的权力，这种权力能使政府在无须所有者同意的情况下为公共利益占有个人财产，只要这种财产是按合适的法律过程被征用的，且有公平的补偿。（3）征税权。 征税权的使用不仅是为了收税，而且可以被用来达到特定的目标。例如，税收可以被用来强制财产的再分配，免税可以被用来支持特定阶层的所有者，税收政策可以被用来或者促进特定土地资源的保护，或者促进特定土地资源更集约地利用。（4）支出权。 政府可以利用公共基金来鼓励各种不动产利用，例如，新公路的兴建、大型垦殖和动力工程的开发、农作物和住房信贷便利条件的改善、衰落地区的重新开发和复兴。（5 ）独占权。在土地上，除了对个人所有的土地进行控制之外，政府还有权为自己的使用去获得和管理土地资源，这就是独占权。这种权力可以用来建立公有森林、公园、公路和军事专用地；也可以用来设立用于示范和研究目的的实验基地，开发将来可以卖给每个所有者的资源；还可以用来为公共利益将产业收归国有。
其三，政府应该拥有土地开发权，并通过开发权的行使约束农业产权制度主体对土地财产某些不合理的经营行为。开发权属于使用权的一种，属于三级产权。开发权对从宏观上调控土地资源的利用具有重要意义。目前，我国土地开发权虽然事实上是由政府行使的，但由于政治体制改革的严重滞后，政府行使开发权十分不规范，无约束，经济结果差强人意，并成为当前我国土地市场开发严重失控的重要原因。在美国，按照1976年颁布的《联邦土地政策和管理法》规定，美国政府有权根据本法规定通过购买、交换、捐赠或行使国家对私有财产的征用权，获得各种土地上的权益。例如，为保证农村的耕地不致于为城市所蚕食，政府往往向拥有耕地的农民购买土地开发权，农民出售开发权后，可以继续在土地上耕作，但不能改变用途，如建造房舍、开商店等。开发权虽然属于政府，但政府也不开发，只是让农民耕种。美国联邦政府曾一度拥有80%左右的土地。按法律规定，也允许公有土地向私人出售或出租，但有严格规定，一是该块公地所处位置不好或管理起来不合算，二是该块土地的用途，已不符合联邦政府的需要，三是出售该块土地将有利于达到重大的公共目标，包括娱乐风景价值，及时促进社会、经济的发展。出售土地在2500英亩以内时，可由内政部长批准；超过2500英亩时，要通过参议院、众议院，在发出通知90天内未接到国会的反对，才能出售。美国的土地所有权效力范围包括地表及各地表以下无限延伸部分。当所有权不变而设定地役权的场合，适用于该土地表面、土地上空、地下或穿越该土地从事的各种作业。在出售土地或授予地役权时，由政府向受让方颁发特许或其他转让证书，并明确规定有效期、合议、条件和其他为确保该土地能被恰当地利用和保护土地上的公益所必要的保留条款。联邦土地所有权转让时，通常保留该土地的矿产所有权，具有对此矿产进行勘探、开采的权利。
其四，农民作为产权制度主体应该有充分的土地财产处分权，实现从名义产权制度主体向真实产权制度主体的飞跃。要实现农民从名义所有权主体到事实所有权主体的飞跃，处分权的状况成为试金石。为了有效地分配资源和解决冲突，财产权必须是可以转让的，这样，财产就可以吸收到最有价值的用途上去。科斯定理认为，产权的最初分配从效率角度上看是无关紧要的，只要这些权利能自由交换。换句话说，由法律所规定的产权分配不当，会在市场上通过自由交换得到校正，对财产权利转让的限制，由于妨碍了使价格比率等于相应的替代率和转换率，而成为经济低效率的一个重要根源。就此看，农民对土地产权中处分权的真实拥有，是土地产权制度优化的长期性的重要措施。这里，处分权应该包括两种最基本的实施形式：（1 ）对一级产权即所有权可以自主转让；（2）对与财产有关的各种不同的次级权利可以独立地转让， 例如，对使用权的转让。
从处分权的拥有及行使角度分析，我国土地产权制度的理性变迁，关键不在于开始，而在过程，没有一个理想化的终的模式，而只有一个不断选择的市场模式；不可能通过一次性改革达到完善，而应在不断的产权市场运动中进行优化，市场将最终决定中国土地产权制度的发展模式。从发达国家的历史经验来看，这种对发展模式的选择也永无终期。值得提请注意的是，公有制下多种产权制度实现模式的市场共存与市场选择本质上也是中共十五大关于公有制多种实现形式的理论思想与政策精神的核心所在。
其五，中国广大的地理版图和各区域纷呈多样的自然与社会经济环境，为土地产权制度的深入改革提供了得天独厚的分区、分步实施的有利条件。我国土地自然条件是七山二水一分田，土地垦殖率只有10%。但长期以来，我国传统的土地产权制度设计主要是针对10%的耕地而来的，主要以耕地为运作对象。这与我国土地自然条件的结构状况明显背离。实际上，占我国国土面积中大部分（近90%）的山地、水域、滩地、荒漠地、沙地、草地、林地等非耕地类土地资源，自然条件通常比较恶劣，区域社会经济水平比较落后，投资的收益期又相当长，生态关系密切，同时人地比例关系又比较宽松，改革的回旋余地比较大，因此尤应注重追求农业的长期经营行为，追求所有权及其配置的激励效用。这也涉及到中国经济发展的生态安全这个重大的战略问题，也是1998年长江流域水灾和近几年来全国水灾旱灾频发给我们的深刻教训。在农民个人作为这类土地资源所有权主体的产权制度界定问题上，我们应该大胆决策，及时果断地先行一步。20世纪中国社会经济发展史尤其是农业经济发展史已经证明，产权制度的结构性回归是生产力大解放的基本源泉，每一次产权制度的结构性回归都引来一次历史性的社会经济大发展。笔者坚信，中国非耕地为主地区土地所有权制度结构性回归的先行一步，将带动中国（尤其是中西部地区）农业经济新一轮的高速增长和生态经济的优化，并为中国土地产权制度下一步的深化改革与农业经济及社会经济的全面大发展奠定基础和指明道路。
标签：产权制度改革论文; 处分权论文; 土地产权论文; 产权理论论文; 国土论文; 所有权保留论文; 农业发展论文; 产权保护论文; 三农论文;