行政法上的义务责任体系及其阐释，本文主要内容关键词为：行政法论文,义务论文,体系论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务，意味着“应当”和受拘束，“是指特定的法律主体通过或者根据法律规范被要求从事特定的行为即作为、容忍和不作为”[1] (P.473)。责任，系义务主体违反义务，侵害他人权利或法益时应当承担的不利法律后果。责任与义务在法律上相互承接，违反义务即有责任之发生。故在法律理念上，为保证义务的履行，则必有责任与义务相对应。而作为控制公权力的行政法，为了保障公益和私益的实现，在要求行政相对人履行义务和承担责任的同时，更强调行政主体对其义务的履行和因其违反义务的责任承担。“有义务必有责任”，与“有权利必有救济”的理念相一致，构成了行政法的基本理念之一。然而，在当代中国行政法中，有关义务与责任的制度并不健全，体系亦不完整，诸多欠缺表明了行政法在义务责任制度方面还有相当广阔的空间有待拓展和充实。
一、行政法上的义务责任体系之欠缺
义务与责任，是法律规范中不可缺少的基本内容。私法领域中的义务责任观念和制度在我国皆已确立，且正趋于成熟与完备。较之私法和国外行政法而言，我国行政法的义务责任在体系上还存在诸多缺失：
1.体系残缺。在行政法的义务责任体系中，无论是对行政主体的义务责任设置还是对行政相对人的义务责任设置，都存在体系上的残缺。如就行政主体的行政法义务和行政法律责任而言，无论是在制度设计上还是立法思路上，都作了机械而狭隘的理解，将行政主体的义务与责任仅限定在法定义务与违法责任范围内。如行政诉讼法将行政诉讼审查具体行政行为的原则限定为“合法性审查”原则，国家赔偿法将赔偿的归责原则限定为违法原则。（注：行政诉讼法第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”国家赔偿法第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”） 这些规定尽管有其合理性，却也有着明显的疏漏，忽视了行政法上的义务与责任体系的完整性：行政主体除有法定义务外，还有约定义务和承诺义务；其法律责任除违法责任外，还有基于公平或危险的补偿责任、契约责任以及违诺责任等。
2.偏重于行政相对人的义务与责任。由于在行政主体与行政相对人的关系上，行政主体是管理者，而行政相对人为被管理者，因而在立法思路上和法律实施中，人们会自觉或不自觉地强调行政主体的管理者角色，为行政相对人施加了种种接受管理和服从于管理的义务，与种种义务相对应的就是行政相对人违反义务的责任设置。（注：如，《南京市市容管理条例》(1997年11月9日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议制定，1998年2月11日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准)共计7章，除总则和附则外，其他4章皆是有关行政相对人接受和服从管理的义务，而在罚则一章则是关于行政相对人违反若干义务的责任规定，只在第37条非常笼统而模糊地规定：“市容管理工作人员违反本条例规定，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；造成经济损失的，应当依法赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”）
3.义务责任与行政权力的配置不当。行政主体依照法律或法规的规定，拥有行政职能，享有并行使着一定的行政职权。不过，行政主体的行政职权并不是无限的，它必须受到法律的限制，受到义务的约束。“掌握权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的强制力。”[2] (P.2)但是，在现行的若干法律、法规中，却只授予了行政主体以行政职权，而没有关于职责(义务)的明确规定，更没有其违反义务的相关责任规定，从而使得行政主体有权力却无相对应的义务与责任。如一些地方性法规和规章，在体系上往往表现为总则性条款、管理性主体的职权与行政相对人的义务条款，最后是责任条款，而这些义务与责任条款绝大多数都是为行政相对人设立的。（注：如有人曾作过统计，湖北省政府1998—1999年所制定的51件政府规章中，明确规定行政主体和公务人员义务的找不出一项，而责任规定一般也只是简单规定公职人员违法或犯罪行为发生以后如何处置的问题，往往对行政主体的行政责任避而不谈。参见关保英：《权责对等的行政法控制研究》，《政治与法律》2002年第1期，第18—19页。）
4.义务与责任设置相分割。有时立法上虽有义务的设定和关于行政违法的规定，却无对应的责任规定，或只有抽象、笼统、概括、模糊的责任规定，却无具体化的责任形式和实施责任追究的主体。
我国行政法上的义务责任制度的现实缺陷，与人们对义务责任的认识以及理论研究的局限不无关系。由于权利义务仅被理解为法律规定之现象，行政法上的权利义务被限定为法定权利义务，从而排除了其他权利义务形态；在责任问题上，受“依法行政”理念之影响，将行政法上的责任也只理解为与法定义务相对应的违法责任，从而将其他责任形式排斥于视界之外。殊不知，在现代行政之下，随着多元化行政手段(如非法定权力手段的契约、指导、奖励、计划)的应用，行政主体与行政相对人的义务来源日趋多元，并非只有法律规定一途。行政主体与行政相对人的义务还可通过缔结行政契约而产生，也还有基于信诺而产生的守信义务，其责任也不仅限于违法责任，还包括违约责任和因违反信用义务而生的违诺责任以及因特定法律事实而致的其他责任。然而，令人遗憾的是，我国现有行政法学体系和理论研究却只关注法定义务与违法责任，（注：其中所关注的重点或是行政主体的违法责任或是行政相对人的违法责任，而法定义务问题则多在行政法律关系中略加涉及。） 而对其他义务类型和责任形式少有问津，由此亦致理论上的义务责任体系呈现破碎之相。因而，为了避免以往那种单向度思考而导致的“半截子”义务责任体系，我们有必要对行政法上的义务责任体系加以重新疏理和厘清。
二、行政法上的义务责任体系之确定
义务责任体系必须协调统一而完整，否则义务责任的设置就可能会形同虚设。而欲确立一个统一协调的义务责任体系，则须满足如下两个基本要求：
1.权力(权利)与义务相统一。就私法法律关系而言，任何人皆可成为法律关系的主体一方，承受所有的权利义务，且权利义务相对应，此方权利为彼方义务，反之亦然，双方的权利义务无分轩轾。但在行政法领域，行政主体与相对人各自承受着不同的权利义务，其“权利的行使和义务的履行有时是单方面的，有时则是多方面的或者相互重叠的”[1] (P.473)。尽管行政主体可以单方面地为相对人施加义务，但并不意味着行政主体只应为权利主体而相对人只应为义务主体。行政主体与相对人皆为权利义务的主体：一方面，行政主体在行使职权的同时也必须履行其职责，其权利(职权)义务共存一体；另一方面，行政相对人可以依凭法律的赋权性规定和途径向行政主体行使其权利，换言之，行政相对人的权利对应于行政主体的义务，而且行政主体的义务必须与公民权利的保障及其实现相统一。权利(权力)与义务的统一，有利于公正地设定或约定行政主体与行政相对人的权利义务，从而避免特权现象之发生。
2.责任与义务相一致。责任的基本含义是违反或不履行义务所产生的后果，故责任与义务如影随形，二者为前因后果之对应关系，具体表现为：
(1)责任主体与义务主体相对应。行政法上的义务为一庞杂的义务体系。在这一义务体系中，各行为主体都处在义务的约束之下，各个行政组织和行政公务人员都必须履行自己的义务，各司其职，行政相对人也不得违反其义务。同样，行政法上的责任也应是一个责任体系。在责任主体上，既包括行政主体也包括行政相对人；就行政主体的责任而言，本身亦构成了一个极为复杂的系统：是一个既包括外部责任又包括内部责任的责任体系，它既包括外部行政主体对行政相对人所负的责任，又包括被授权组织或受委托组织所应负的责任，还包括行政公务人员对其所在行政组织所负的责任。
(2)责任形式与义务形式相对应。行政法中的义务是多元的，既有法定义务又有契约义务，还有诚信义务，有时甚至是几种义务的综合。为有效保障义务的履行，任何一种义务形式都必须配置相应的责任形式与之对应。违反法定义务必须承担违法责任，违反约定义务必须承担违约责任，违反诚信义务则需承担违诺责任。同时，每一种责任的承担形式又应当是一个与违反义务的程度相关的一个有机联系的机制。如违约责任可以通过实际履行、损害赔偿、解除契约等多种形式来体现；对于违法责任，则可以根据违法程度对违法行为予以补正、变更、撤销、确认无效等方式来体现；对于违诺责任，则可以要求行政主体履行承诺或者予以赔偿、补偿等。
(3)责任追惩强度与义务违反程度相对应。违反义务必须承担责任，但责任的承担并非无限制、无标准，如应遵循过罚相当原则，责任追惩程度应与违反义务的性质、情节轻重、危害后果等保持一致。
总体言之，行政法上的义务责任体系可以分别按义务体系和责任体系来构造。行政法上的义务，纷繁而复杂，存在着不同的形态，如实体上的义务与程序上的义务、行政主体的义务与行政相对人的义务、与权利相对应的义务和与权力相对应的义务、法定的义务与非法定的义务等不一而足。在此，为简明起见，可以分别按两个标准来确定行政法的义务体系：以义务主体为标准，行政法的义务体系由行政主体的义务与行政相对人的义务构成，而在行政主体的义务中则主要包括行政机关的义务、被授权组织的义务以及受委托组织或人员的义务；以义务来源或类型为标准，行政法上的义务体系则包括法定义务与意(约)定义务(契约义务、承诺义务)。行政法上的义务体系见图1：
附图
图1：行政法的义务体系图
与行政法上的义务体系相一致，行政法上的责任体系，以责任主体为标准可分为行政主体的行政法律责任与行政相对人的行政法律责任，以责任类型为标准则包括法定责任(其中主要是违法责任)、契约责任(其中主要是违约责任)和违诺责任。见图2：
附图
图2：行政法上的责任体系图
三、行政法上的义务体系之构成
行政法上的义务体系，主要由法定义务、意定(或约定)义务即契约义务和承诺义务等构成。（注：由于因行政许诺所生义务究竟为单方设定义务还是双方约定义务而有争议，故为避免引起歧义，笔者在此借鉴民法学者的有关分析，作法定义务与意定(或约定)义务之分。有民法学者将债分类为法定之债与意定之债，而在意定之债中则包括合同之债和允诺之债(参见王利明主编：《民法》，中国人民大学出版社2000年版，第255页)。借鉴此种分析成果，笔者将行政法上的义务分为法定义务与意定义务。也有人将约定义务与法定义务相对应，而约定义务之发生则包括行政许诺、行政契约和行政协定等(参见尹磊：《行政约定义务与责任研究》，载杨解君主编：《行政责任问题研究》，北京大学出版社2004年版，第94—109页)。补偿义务，在行政法上，既可因法定而产生也可因意定或契约约定而导致，因而补偿义务视其具体产生的原因不同可归入上述两种不同义务类型之中。）
(一)法定义务（注：法定义务问题，人们涉及较多，在此只作简单交待。）
法定义务即法律规则和法律原则所设定的义务。在行政法上，承担义务的主体既包括行政主体(其中主要是行政机关)也包括行政相对人，与权利相对应，他们的义务可分别表现为积极或者消极的义务、直接或者间接的义务、与人身或者物有关的义务、高度人身性质或者可以转移的义务、原始的和替代的义务[1] (P.475-479)。另外，义务基于所发生的领域，可分为一般义务(或基本的义务)与特殊义务。作为特殊义务，往往需要通过具体领域的单行法规定来加以确定。（注：就行政主体与行政相对人的特殊义务而言，他们在不同的领域有不同的义务，且需要与某个具体的法律规范相结合才能予以确定。）
在行政主体的义务方面，对于行政机关而言，其义务通常需要结合宪法或组织法规范和其他法律规范才能确定，作为被授权组织，其义务则由具体的授权法确定。行政主体的义务与其权利(或职权)具有统一性，因而行政主体有义务行使其权利。除此之外，行政主体对行政相对人的义务主要有：(1)约束自己的行为，不得非法妨碍、阻挠和剥夺行政相对人的合法权益；(2)保护公民权益不受他人非法侵害的义务；(3)积极为行政相对人提供服务；(4)当基于公益目的而致行政相对人损害的，应为行政相对人提供补偿；对其违法行为应及时纠正或恢复、补救。另外，在行政主体与公务人员之间也存在着(权利)义务关系，行政主体对公务人员有保障其职务上权利的义务，同时公务人员又有各种职务上的义务：(1)服从命令和指挥；(2)依法执行公务；(3)忠于职守；(4)遵守职业道德；(5)保守国家秘密和工作秘密；(6)作出指导(如为行政相对人提供答复、提示或者告诫等)的义务，等等。
公民的基本义务由宪法加以规定，但宪法规定的基本义务还须由行政法加以具体化，才能形成行政法上的基本义务。从行政法角度言之，行政相对人的基本义务主要有：依法纳税的义务；劳动的义务；受教育的义务；依法服兵役的义务，等等。
(二)意定义务
1.契约义务。所谓契约义务，即指行政主体与行政相对人就某一行政事项达致合意而生成之义务。契约义务之载体，并不仅限于狭义上的行政契约(人们常称的行政合同)，也包括行政上的协议、协定甚至备忘录等(为行文方便，以下统称“行政契约”)。凡因意思表示一致而形成的义务，皆可归入契约义务范畴。行政主体与行政相对人都可成为契约义务的承担者。行政契约因含有义务数量之不同可分为单务契约和双务契约。前者，只有一方当事人负有义务，如，在行政征税中征税机关同意纳税人在一定期限内缴税；后者，双方当事人互负义务，且双方义务间有一定联系。如，在和解契约中，行政主体给予行政相对人一定补偿，作为对价，行政相对人撤回行政起诉。（注：若双方互负的义务相互独立，没有联系，则该契约仅为两个单务契约之叠加而非一个真正的双务契约。）
借鉴民法学者之研究成果来考察行政契约，可以发现，行政契约中有以下义务群：（注：本段论述参考了台湾民法学者王泽鉴先生关于“债之关系上之义务群”的论述。参见王泽鉴：《民法学说与判例研究》(第4册)，中国政法大学出版社1998年版，第96—106页。）
(1)主义务。所谓主义务是指行政契约中义务主体所负的主要义务。它构成行政契约的基本内容，行政目的之实现有赖于主义务的履行。义务人如不履行主义务或履行主义务不当，须承担违约责任。如，在土地使用权出让合同中，行政主体出让土地以供使用、行政相对人给付土地出让金的义务即为该行政契约的主义务。
(2)从义务。从义务指双方当事人约定的为辅助主义务履行的义务。从义务与主义务同由行政契约明确约定，只有它们得到正确履行才能确保契约目的之完全实现。一方当事人如不履行从义务，他方当事人可请求实际履行，必要时可请求有权机关强制履行。但是，权利人仅在义务人不履行从义务导致契约目的落空的情况下才能解除契约，即权利方不能简单地以义务人违反从义务为由解除行政契约。如，前述土地使用权出让合同中，行政主体办理与交付相关证件的义务即为该行政契约的从义务。
(3)附随义务。附随义务并未由行政契约明确约定，而是契约当事人依法律规定或契约习惯，为维护对方人身与财产利益而必须遵守的义务。附随义务基于诚信原则而生，存在于契约产生、履行、消灭的整个过程中，如缔结之际有先契约义务，契约履行完毕后还有后契约义务。附随义务的内容主要包括通知、协助、保密等等。附随义务之违反不发生违约责任，但可基于法律的规定发生其他特殊责任。如，先契约义务之违反发生缔约过失责任，后契约义务之违反发生契约终了后的过失责任，究其实质属于侵权责任。附随义务与从义务不同：前者基于法定或习惯，后者则基于约定；前者独立存在，后者从属于主义务，与主义务共存共灭；前者之违反产生法定的特殊责任，后者之违反产生违约责任。
2.承诺义务。承诺，又称许诺或允诺，是主体对某项事务答应如何处置的行为。在法律关系中，任何一方当事人皆可作出承诺，而承诺必须遵守，因而因承诺亦生义务，此即为承诺义务。在行政法上，承诺义务的主体应主要限于行政主体，因其承诺而致行政法律关系产生、形成或消灭，而行政相对人的义务则主要应来自法定或者双方约定。但对于行政主体作出的行政承诺，其行为性质却存在争论。
“存在争议的是行政机关以自我约束(公法上的自我约束义务)为目的作出的有关将来作为、容忍或者不作为的许诺如何在行政法上予以定性和归类。有人认为是行政法上的意思表示行为，有人认为是行政行为。……许诺本身不是行政行为，而是行政前行为。许诺还可能针对行政合同的签订或者平行行政活动(容忍)，可以在行政法合同的范围内存在。因此，许诺并非一定要定位为行政行为。”[3] (P.143)
在笔者看来，行政承诺既有可能表现为单方行为也有可能表现为契约中的一个阶段性行为。于此，我们暂且不论行政承诺的行为性质如何，但有一点是可以肯定的：承诺具有行政法上的意义，行政主体一经承诺即应受其约束，而不论行政相对人是否接受。
依承诺之对象是否特定，承诺义务可分为具体的承诺义务与抽象的承诺义务。前者如公安机关向受害人承诺在一定期限内破案；行政许可机关向申请人承诺在7日期限内作出许可决定。此种承诺的对象为特定的、具体的行政相对人，即行政主体对特定的行政相对人负有履行承诺的义务。后者最典型的莫过于“110”向全社会承诺“有警必接，有求必应”。其对象为不特定的社会成员，“110”因其承诺对全社会成员负有履行之义务。抽象的承诺义务还可进一步细分。某些抽象的承诺义务，如“110”接警并不因为对某一具体社会成员的履行而导致义务的消灭。而另一些义务虽在承诺之时对象不特定，但可因为对特定行政相对人的履行而消灭。如公安机关悬赏通缉犯罪嫌疑人，某一社会成员举报犯罪嫌疑人行踪使公安机关得以抓获犯罪嫌疑人，公安机关对其给付悬赏金后，承诺义务即告消灭。
四、行政法上的责任体系之构成
与上述义务相对应，违反这些义务的责任依次为法定责任(其中主要是违法责任)、契约责任(其中主要是违约责任)、违诺责任，这些责任与义务层层相因，形成了一个协调一致的约束体系和权利保障体系。（注：由于在行政法律责任的研究中，人们对违法责任的研究较多，而对契约责任等问题的研究则相当缺乏，故笔者将重点放在对责任体系的解读，而对违法责任只作简单的介绍；而契约责任并不等同于违约责任，在契约责任中除违约责任外还有诸如因缔约过失、契约瑕疵无效、契约变更或解除等而产生的其他契约责任，但由于契约责任主要表现为违约责任，因而，在此重点阐释违约责任。） 在此，行政法上的责任是与违反相应义务相一致的，是以责任的引发事由为标准来划分的。基于“责任法定”原则，这些责任并不排斥法律上的规制，如违约责任、违诺责任，同样可从法律上予以规定。
行政法上的责任如同一般法律责任一样，主要是指因违反行政法律规范或因其法定的事由而应当承担的不利后果。在理解时应注意：
“在法律责任系统中，由违反义务(法定和约定义务)所引起的法律责任占居主导地位，而不以违法或违约为前提的其他法律责任则居于从属地位。这是因为前一种责任其存在范围更为广阔，其社会功能也更为重要，而后一种责任则带有对适用前一种责任所留下的有限空间予以补充的性质。就此而论，可以把违法责任和违约责任视为具有典型意义的法律责任，这些责任与义务(第一性义务)之间有着明确而严格的界限；其他法律责任均不具有此种典型意义，它们与义务之间的界限并不十分严格。”[4] (P.122)
如就补偿义务而言，补偿义务人未履行补偿义务时即生补偿责任。换言之，当合法行为而致当事人损害时，行政主体负有补偿的义务；而当义务人不履行补偿义务时，则补偿进入到责任层面即第二性义务。于此，笔者重点对违法责任与违约责任作出粗浅解释。
(一)法定责任中的违法责任
行政法律责任可分为行政主体的法律责任与行政相对人的法律责任。凡违法必有责任，不过，在某些情况下即使没有违法亦可能要承担一定责任，如基于公平而令行政主体承担责任。当然，这种责任也必须是法定的。关于行政主体的违法责任，学者们一般认为有以下八种：(1)承认错误，赔礼道歉；(2)恢复名誉，消除影响；(3)履行职务；(4)撤销违法；(5)纠正不当；(6)返还权益；(7)恢复原状；(8)行政赔偿[5] (P.6-7)。不过，另有人认为这种行政违法责任体系应有如下三种形式：停止侵害；恢复性责任；补救性责任[5] (P.197)。关于行政相对人的行政违法责任，主要有承认错误、赔偿损失、行政处罚、强制措施等。
(二)契约责任中的违约责任
违约责任，顾名思义，即当事人一方不履行契约约定义务或者履行契约约定义务不符合约定而应承担的责任。我国现行法律对违反私法合同义务的责任作了一般规定，而未对违反行政契约或行政约定义务的责任作出一般规定，这不能不说是立法上的一大缺憾。（注：按“责任法定”之法理，违约责任同违法责任一样，也应由法律规范加以规定。但在违约责任上，现行法律规定几乎是一片空白。因而，针对现实情况，对违约责任除应加强立法规制外，还应承认通过契约约定的责任。）在民法学者眼中，违约责任只是民事责任的一种形式，从而排除了它作为行政责任方式的存在[6] (P.23)。殊不知，在行政法中同样也存在类似于民法上的违约行为，因之而引起的违约责任在性质上就应归属于行政法律责任。而在行政法学中，人们在论述行政法律责任问题时亦未将违约责任涵括于其中，由此而形成了理论上的空白。行政法上的违约责任与私法上的违约责任虽同为违约责任，但毕竟公私有别，根据“责任法定”原则，当事人亦不能仅仅根据彼此约定违约责任而取得法律上的强制力。故违约责任的探讨，不仅有其理论上的意义而且还具有了付诸立法的现实意义。
1.归责原则。行政契约中的违约责任，即违反行政契约的约定义务而应承担的责任。（注：在民法学中，有人认为“违约不仅仅是指违反约定的义务，还包括违反法定的义务，以及违反诚实信用原则所产生的附随义务。”(王利明：《违约责任论》，中国政法大学出版社2000年修订版，第8页)。但这种对违约的界定明显不能用作对于行政违约的理解。）由于其违反的义务属于行政法上的义务，违约者所承担的责任在性质上亦应归属于行政法的责任范畴。行政主体与行政相对人双方皆可能因违约而承担违约责任。问题是，对于行政主体的违约行为与行政相对人的违约行为，是否采取同样的归责原则呢？关于违约责任之归责原则，理论上一般认为可划分为三类：过错责任原则；严格责任原则；混合责任原则。违约意味着违约者对自己允诺的违反，也是对双方的合意和信任关系的破坏。违约不仅仅使正常的交易中断，而且会给非违约方造成各种损害。所以，违约在法律上和道德上的可归责性和应受非难性历来是违约者应当承担责任的根据[6] (P.2)。那么，对行政违约责任应如何归责呢？
责任之发生常伴以非违约方遭受损害为前提，此时法律所应同情并加以保护者是受损害之非违约方而非施以损害之违约方。然而，如果坚持过错责任原则，实则保护违约方，果若如此则为其设计了两层保护措施：其一，探究违约方是否有过错，是否可归责，以便使其有机会免除责任；其二，使非违约方负举证责任，增加其追究责任之难度。举证责任虽可通过过错推定规则转嫁，但对非违约方增加成本却是不可避免的。故在违约责任领域，现代合同立法多采严格责任原则。我国民事合同立法也顺应了这种趋势。至于行政违约责任的归责原则，是否也可采严格责任原则，笔者认为应区别行政主体与行政相对人作不同的设计。行政主体违约之场合理应采严格责任原则，除上述保护非违约方(行政相对人)之理由外，另有两点：其一，行政主体系社会事务之管理者，行政主体较之普通缔约者更应信守承诺；其二，行政主体在行政法律关系中处于强势地位，且执掌行政权力，为保持双方当事人的利益均势，立法理应向行政相对人适当地倾斜，加重行政主体之负担，从而促使行政主体严格履约，保护行政相对人的合法利益。早在上世纪20年代，法国著名法学家莱昂·狄骥就主张国家责任(行政主体责任归根结底是国家责任)应采严格责任。他认为：要求以过错概念为根据来确认国家的责任是非常不明智的。国家并不具有人格性，其职能活动就其目的而言，完全是一种集体性的行动，是一种组织和管理公共事务的集体活动。这种活动为集体成员牟取利益，风险理应由集体成员承担，若对个人或国家之中的其他集体造成损害，国家就应该动用公共服务的基金来修复这种损害，只要在它的行为和损害结果之间存在因果关系[7] (P.182-183)。相反，在行政相对人违约之场合，因其弱者之地位，笔者主张不宜再采用严格责任原则，而可改采过错责任原则，行政相对人仅对其故意或过失违约承担责任。
2.违约责任形式。违约责任的形式多样，可分成非财产性责任与财产性责任。
在非财产性责任方面主要有：(1)实际履行。实际履行在一方当事人不履行义务时发生，为最重要之违约责任形式。因为行政契约之履行以实际履行为原则，且大部分行政契约包含履行公务之内容，故在一方当事人(特别是行政相对人一方)不履行义务的情况下，他方当事人应首先主张实际履行的违约责任。此处之实际履行与义务履行中的实际履行虽内容相同，但性质不同，后者仅为义务之履行，而前者系责任形式之一种，具有国家强制性。(2)采取补救措施。补救措施既包括财产上的补救措施如重作、修正等；也包括精神上的补救措施如消除影响、恢复名誉。补救措施在一方当事人不适当履行义务的情况下发生，系全面适当履行原则的要求，与前述之实际履行责任在法理上一脉相承。(3)赔礼道歉。这是一种精神上的补救性责任，无论行政主体还是行政相对人违约时都可适用。尤其是当行政主体违约导致相对方遭受人身或财产损失时，行政主体理应向行政相对人赔礼道歉，承认错误。如此则可使受损害的行政相对人在精神上得到安慰。
在财产性责任方面主要有：(1)损害赔偿。这是最常见之财产性责任，于一方当事人不履行义务或履行义务不当致他方当事人财产利益受有损害时适用。无论行政主体抑或相对人违约都可能导致损害赔偿。不过在实践中，对相对人而言，向行政主体要求不履行义务的损害赔偿有其实益；而对行政主体而言，仅有损害赔偿有时并无太大实益，故多采强制实际履行的方式。(2)违约金。即双方当事人在契约中约定一方当事人违约时须给付一定的金钱，其实质是一种对违约的金钱制裁，具有惩罚性。在行政契约中，可以给相对人的违约行为设定违约金，却不宜为行政主体设定违约金。因为对行政主体已采严格责任的归责原则，而行政相对人之责任能力主要体现为责任财产，对其设定违约金应无可厚非。
除违约责任外，在契约责任中还存在缔约过失责任、瑕疵无效责任、变更或解除责任等。(1)缔约过失责任。所谓缔约过失责任，是指在契约订立过程中，一方当事人因其过错所须承担的责任。此项责任发生在缔约之际，此时契约尚未成立、生效，无主从义务之发生，但是双方当事人因进入缔约磋商而互负协助、通知、保密等附随义务(即先契约义务)。当一方当事人因过错不履行或不适当履行先契约义务致他方当事人利益受损，或者，一方当事人因其过错致使契约不能成立或生效，而他方因信赖契约会成立生效支出交易费用时，过错方应承担损害赔偿责任。(2)瑕疵无效责任。所谓瑕疵无效责任，即指契约因其固有瑕疵自始确定无效时，过错方应对因其过错给他方造成的损失负损害赔偿责任。具有无效瑕疵的契约空有契约之形式，却无契约之效力。当事人因契约取得之利益不具有保持力，应依法返还。无效契约虽不产生缔约人期望之效力，但并非不产生任何效果，一方当事人受有损害的，可以请求有过错的致害方赔偿。导致契约无效的瑕疵一般有契约主体不适格、违反公共利益、行政相对人采取欺诈或胁迫手段的、或者恶意串通而损害国家、集体或第三人利益的、以合法形式掩盖非法目的、违反法的强行性规定等。(3)契约变更、解除所产生的责任。因违约以外的原因而发生的变更或解除并因此给对方造成损害，除了因不可抗力被免责外，都应承担责任，此种责任不属于违约责任，但应包括在契约责任的范畴中。如我国合同法第97条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”
(三)违法责任与违约责任的竞合与聚合
责任竞合，是指由于某种法律事实的出现导致数种为同一目的的责任的产生。在责任竞合中，数种责任并存，当事人得择其一，其中一种责任实现时，其他责任亦因目的达到而消灭；反之，其中一种责任因目的达到以外的原因而消灭(如罹于时效)时，当事人仍可选择其他责任保护自己的权利。责任聚合，则指由于某种法律事实的出现导致数种为不同目的的责任的产生。在责任聚合中，数种责任互不排斥，可以共同适用。如当事人一违法行为同时引发民事责任、行政责任与刑事责任。三者性质不同，各自发生作用，且不得互相代替。
在行政法上，违法责任与违约责任性质不同，一个是因违反法定义务而导致责任，一个是因违反契约义务而承担责任。原则上两者聚合，互不排斥，仅在责任内容相同或重合的情况下，才构成竞合。换言之，当违法者违反法定义务时则承担违法责任，当违约者违反契约义务时则承担违约责任，而当契约约定与法律规定相重合时，则产生二者责任的竞合。如我国现行立法关于土地使用权出让合同中受让方超过一定期限未开发土地，出让方可征收闲置费甚至无偿收回土地的规定。（注：《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条。）合同约定之违约制裁已为法律明定，违约即违法，违约责任与违法责任相竞合。相反，如果法律只是规定了行政主体可以采取行政契约的方式而未对契约的内容等作出具体规定，双方当事人通过行政契约将法律规定具体化并约定了违约责任，一方当事人(尤其是行政相对人)违约时还可能同时违法，从而形成违约责任与违法责任的并存，此即两种责任的聚合。
(四)违诺责任
违诺责任，即行政主体违反其承诺义务或不履行其承诺义务而应承担的责任。对承诺者来说，
“违诺责任的主要意义在于向公众传达了一种信息，表明承诺者对自己的承诺认真、严肃的态度，并愿意承担违诺的责任。此外，面向公众的责任承诺也是一种自我加压的具体形式。对服务对象来说，责任承诺向他们提供了检验承诺单位诚意的一种手段。”[8] (P.128)
基于诚信原则或“允诺禁反言原则”的要求，对于承诺人而言，“一项让受诺人单方受益的诺言产生相当于合同的强制效力”[9] (P.30)，因而行政主体对其违诺行为必须承担相应责任。承诺必须遵守，即便这种承诺随意作出。“承诺人如果没有完全实现其已经同意的事，不论是出于故意还是由于疏忽，一般都应对此负责。如果由于他所无法控制的原因而使他无法履行其诺言，他就没有责任，除非他事先明确表示愿意对此负责。”[2] (P.159)因此，只要行政主体没有信守诺言，就应承担相应的责任，这种责任并非违约责任(如在美国因违诺而引起的诉讼并不同于违约之诉)，它因违反法律原则或自身允诺而形成。行政主体因违诺而承担的责任方式具体可表现为：一是赔礼道歉，只要其违诺而不论其是否给当事人造成了利益上的损失；二是赔偿，如因违诺而致当事人利益(包括信赖利益)受到损害的，则应给予赔偿；三是追究违诺人员的内部责任，当公务人员不信守其诺言时，行政主体则可通过内部追惩机制追究其行政责任。四是补救或补偿，如在承诺中就保证达不到承诺目标的，将给予一定的经济补偿或优惠措施。