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摘要：本文主要对PPP项目管理模式概述进行了概述，并提出了一些以PPP项目管理化解地方政府债务风险的有效措施。
关键词：PPP项目管理；地方政府；债务风险；化解
一、PPP项目管理模式概述
（一）PPP项目管理模式
PPP融资模式全称public-private-partnership，即通过公共部门和私人部门的在资金、管理、资源等方面的一系列合作，共同进行诸如基础设施、公益项目的建设，共担风险共享收益的融资模式。这在当今积极推进城镇化建设、化解地方债务风险的背景下，显得尤为重要和有意义。PPP的主要特点是政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。
（二）PPP项目管理模式的特点和优势
PPP模式下，对政府来说，一方面可以降低政府诸如公共基础设施和项目的建设方面的公共开支，通过引入社会资本的方式，可以有效缓解和化解存量地方政府债务风险。另一方面，政府还可以从PPP模式的引入中提高项目运作的效率。在项目运作中，政府通常同时扮演着发起者、管理建设者和监督者的角色。通过PPP模式的引入，政府更多的把管理建设的职能让渡给了私人部门、而更多的承担发起和监督的角色。而这种方式通过市场化的制度，把管理建设的工作让渡给在激烈的市场竞争中能够脱颖而出的私人部门，充分发挥了私人部门比政府更了解市场、更有实战经验、创新精神的特点，有利于实现项目运作效率的最大化。而对私人部门来说，PPP也给了社会资本方一个分享城镇化红利的机会。私人部门可以充分发挥其经验和创新等优势，通过把资金、管理和技术等投入如公共基础设施建设这样的一系列长期而相对稳定的项目，获取收益。通过PPP模式实现了私人部门和公共部门共担风险共享收益。参与PPP项目的社会资本，首先应该拥有强大的资金实力，因为基础设施项目的投资额比较大；其次这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的；最后应该具有较强的项目管理能力。因此，参与PPP项目的私营合作伙伴往往是养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。
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二、以PPP项目管理化解地方政府债务风险
1、利润空间分析
PPP项目能否吸引社会资本的关键在于政府给予企业的利润空间与利润预期的稳定性，而在PPP项目推行过程中，政府通常会将盈利良好的项目保留下来，即使为该项目投资承担债务，而将盈利水平较差的项目发包出去。
2、地方债务化解分析
债务化解渠道为设立PPP项目，通过银行贷款的形式借新还旧，并以要求企业注资的形式减轻债务压力。
3、后续风险分析
从政府债务风险来看，政府通过申请贷款偿还了拖欠的工程欠款，但属于借新还旧，将债务转为银行贷款，债务风险后移。经过PPP项目的转化，账面存量债务成功削减，但偿债的政府支出责任依然存在，只是通过借新还旧将支出置后并分散化。
4、法律风险分析
许多企业在规模和管理水平上都上了一个新台阶，但在发展过程中同时伴随着一些问题的产生，而这些问题对施工企业发展的制约不容忽视，这其中，项目管理问题尤显突出，许多企业在项目的管理上存在很多漏洞，特别是项目管理人员法律风险意识淡薄，遗留了很多法律风险，最终导致纠纷产生，给企业造成无法弥补的损失。对项目部法律事务控的重要性认识不足，将成为企业的一大主要短板，这也是建筑企业升华管理水平的一项隐蔽性障碍。
三、优化PPP项目管理，完善市政建设投融资的政策建议
（一）PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效
成功的PPP项目可以发挥提高公共服务水平、促进项目融资、减轻政府负担等多种作用，但这些成效的显现应基于如下逻辑：通过PPP项目吸引社会资本，引入竞争和市场化力量，从而提高公共服务质量，提高服务供给效率，压缩生产和经营管理成本，而公众获得更高水平的公共服务后，也相应会逐渐接受更高的服务价格，从而PPP项目可以获得稳定的盈利甚至更大的利润空间，而获利能力良好的PPP项目有利于吸收社会资本，从而实现了促进项目融资、减轻政府负担的作用。PPP模式在发展中国家推行时间较早，从各国PPP项目的实践经验看，期待私人融资是不现实的。PPP项目的成效可以从多维度呈现，但政府推行PPP项目的政策定位应该清晰，即PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，而非单纯项目融资，推卸政府投资责任。
（二）完善PPP项目相关立法
目前有关PPP模式的法律法规并不完善，对PPP模式的内涵和外延界定模糊，操作法规政出多门，财政部、发改委等部委权责划分不明，出台办法依托的上位法不同，导致PPP项目中的政企关系定位冲突、PPP项目审批标准不同等一系列问题。为促进PPP项目的推广工作，保障PPP项目的良好运行，亟待完善PPP项目相关立法工作，统一政令。财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确提出，对部分政府付费或政府补贴的项目，只有通过了责任识别、支出预期、能力评估等环节的财政承受能力论证，才能采用PPP模式实施，没有通过论证的，不宜采用PPP模式实施。开展PPP项目财政承受能力论证相当于为PPP项目装上了“安全阀”，一方面为政府履行合同义务提供了重要保障，消除了民营资本的后顾之忧，另一方面有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。
（三）规范PPP项目审批，慎重安排政府补贴
以PPP项目化解地方政府性债务风险实质上是将政府债务后置和分散化，而这类伪PPP项目的粗放运作，难以实现改善公共服务的目的，项目缺乏合理利润支撑，可持续性堪忧。建议规范PPP项目审批，慎防伪PPP项目。以政府补贴保障社会资本的盈利水平是PPP项目吸引社会资本的有力保障，也是PPP项目化解地方债务风险，将存量债务转化为政府中长期固定支出的主要手段。控制地方债务的实际规模，必须审慎安排PPP项目的政府补贴。
（四）做好顶层设计，改善PPP项目环境
做好PPP项目，需要一个系统性的涉及多领域体制机制的改革，必须为项目营造良好的外部环境，保障企业合理的利润空间。明晰投资责任，改变服务结算模式，有两种服务结算方案可以替代现行的“政府价格管制+使用者付费”方案。
（五）妥善设计PPP项目的退出机制
旨在化解地方政府债务风险的伪PPP项目并没有引入竞争和市场化力量，反而某种程度上加剧了当地未来工程的垄断情况，因而该项目没有起到改善公共服务、提高运营效率的作用。PPP项目的特许经营期长达30年，如果不能让该类伪PPP项目的运营商尽快退出项目，则实质上阻碍了市场吸引更有竞争力、更为专业的运营商进入。因此，必须妥善设计PPP项目的退出机制。
结语
综上所述，近年来，政府大力推动PPP项目，但政策目标不明晰，在实际操作中偏重PPP项目的融资功能，将PPP项目作为化解地方债务的主要途径之一。政策目标的错位可能扭曲PPP项目相关方的决策行为。据此，应采取有效措施，进一步化解地方政府债务风险，PPP项目的定位应侧重于改善公共服务，提高服务绩效，并完善PPP项目相关立法，规范PPP项目审批，慎重安排政府补贴，同时还要做好顶层设计，改善PPP项目环境，另外，还应妥善设计PPP项目的退出机制。
参考文献
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论文作者:钟家焕
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第27期
论文发表时间:2018/2/26
标签：项目论文; 债务论文; 政府论文; 风险论文; 地方政府论文; 模式论文; 资本论文; 《建筑学研究前沿》2017年第27期论文;