中国城市化模式的制度成因，本文主要内容关键词为：成因论文,中国论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］A
［文章编号］1002-5227(2003)02-0039-04
一、中国城市化的主导模式
城市化是乡村的经济要素逐渐聚集为城市经济要素，城市相应地成长为经济、社会发展的主要动力的过程。这个过程至少包括四个方面：(1)人口的城市化；(2)非农产业城市化；(3)地域城市化；(4)生活方式城市化。因此，考察一国一地的城市化水平，不能仅从人口比例一个方面去衡量。
在市场经济条件下，城市化的演进总是与经济发展相关联的。经济发展要经历三个阶段：(1)从农业社会过渡到工业社会；(2)从工业经济过渡到第三产业经济；(3)第三产业继续发展进入成熟阶段。与此相联系，城市化也分为三个阶段：(1)初期，乡村经济要素尤其是人口，大量向城市、特别是向大城市聚集；(2)中期，城市郊区化和城市群形成；(3)后期，逆城市化。经济学家们经过严密分析证明：1820～1950年间，整个发达国家工业化与城市化的相关度为0.997。这就表明，城市化进程必须与工业化发展水平相适应，超前或滞后都会阻碍经济、社会的发展。
在城市化过程中，推力与拉力、聚集和扩散总是相伴随的，大中小城市是并存发展的。但在不同的阶段，起主导作用的方面和方式是不同的。在城市化初期和中前期，以聚集为主，大城市超先发展；中后期以后，以扩散为主，小城镇化成为主导模式。这就是人们所指的经典城市化模式（道路）。
无论对经济主体（个人或企业组织）作理性还是不完全理性的假设，在不同的区位间总是存在着由比较优势形成的势能差；在不同的利益主体之间、在不同生产力系统之间存在着利益关系。只要不人为地阻断，这就必然促使经济要素向高效率的区位流动和聚集，从而在动态中实现或接近“帕累托最优”。这就是城市化演进的内在动力的规律。
从新中国成立到目前，尤其是1976年以前，中国的城市化进程没有表现出与经济发展正相关的关系。1950年至1976年，城市人口比例仅从11.2%上升到12.2%。这种进度在二战后的世界上恐怕是再难找出第二个的。1977年之后，城市化的进程明显加快，城市人口比例增至为2000年的36.09%，但大城市的比例明显下降。需要指出的是，1984年开始实行建制镇新标准后，城市人口陡增，其中很大一部分只具统计意义，而非经典意义上的城市人口。
中国的城市化模式的特点，除了发展滞后、质量偏低外，更主要的是以“推力”为主要动力的区域封闭严重的乡村小城镇化。20世纪80年代以前，中国的城市化方针是，严格控制城镇人口，尤其是严格控制大城市人口；80年代后则明确提出“小城镇化”方针；2001年以来，不再提“以小城镇化为重点”，而改提“小城镇大战略”。
因此，理论界就把小城镇化概括为城市化的中国模式。
二、小城镇化的制度原因
导致中国城市化以小城镇化为主导模式的原因很多，本文仅对其中的根本原因——城乡分割的制度安排作简要分析。
在20世纪80年代以前，中国实行的城乡分割制度被专家们称作由政府命令和法律引入实行的自上而下的强制性制度。这一制度是以户籍制度为核心和起点的，与口粮供给、就业、住房、产权等制度相配套的制度系列。这些制度通过系统内的运行而相互维护、相互强化。
1、户籍制度。首先是人口登记制度。1951年颁布《城市户口管理暂行条例》，1953年开始以“劝阻”的方式限制农村人口流入城市；1957年发展为禁止农村人口进城；1958年实施《中华人民共和国户口登记条例》，以法律形式确立全国统一的城乡分离的户口登记制度。其次是人口迁移制度。1964年开始执行《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，1977年正式颁布这一规定。该规定完整、明确地表达了城乡隔绝的原则：对农村迁往市镇、农转非以及从其他市迁往直辖市严加控制；对镇迁往市、小市迁往大市以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村适当控制；对从市镇迁往农村、市迁往镇、大市迁往小市，以及同等市之间、镇之间、农村之间的迁移不予控制。这样，人口登记制度转化为城乡隔绝制度，经济要素流动和聚集渠道被人为地堵塞，城市的聚集效应得不到应有的发挥，城市化进程受阻。
2、口粮供应制度。在20世纪80年代以前，粮食在我国属严重短缺的生活必需品。粮食供给实行政府和生产队两种垄断。生产队垄断只向队里人口供粮，是自给自足式。在生产技术水平低、品种差，无市场供应的条件下，农民总免不了饿肚之忧。政府垄断只向城市居民供应，不向非城市户口的农民（即使入城）供应。农民进城吃不到“国家粮”，纵有亲友可投，好客能待几日？
3、住房供给制度。城市居民的住房除极少数继承遗产外，绝大部分由所在单位无偿提供，农民进城得不到住房，即使有钱也无处买。因为城市住房是非商品的公有财产，不准买卖。
4、产权制度。农村实行以土地为核心的集体所有制，所有权、占有权、使用权、处置权和收益权等统归于生产队。少量自留地的经营权剥离给了农民家庭，也丝毫改变不了产权制度对农民的束缚。因为城市土地等非农生产资料属于城镇非农部门所有，农民离开其生产队就变得一无所有，无处就业。
5、就业制度。农民只能在本生产队从事集体农业生产劳动；城市用工只招收本市户口的劳动者。农村就业依赖于土地，城市就业决定于计划。政府总是企图在城市实现充分就业而将“剩余劳动力”滞留于甚至排向农村。
6、流动人口管理制度。严格限制人口流动，尤其是农民不得离开土地搞其他营生，否则就被作为“野马”被抓起来、被收容遣送、进“学习班”。这实质上是禁止农村人口向城镇流动的制度。
城乡分割制度的后果既使城市发展缺少应有动力和活力，又使城乡差别扩大。农村人越过不上城市生活就越渴望变为城里人。“宁做街头狗，莫做乡下人”，这是农民愿望的一种极端反映。这一愿望被压抑了几十年，一有机会就会夺路而出。这个机会，客观上是由乡镇企业提供的。有中国特色的乡镇企业打破原有的城乡产业分工布局后，雨后春笋般地发展起来，从而使农村人成为城里人的愿望以扭曲的形式表现出来——进不了城里人的城市，就造农民自己的城镇。
当然，没有政府的支持，农民和乡镇企业是造不了城的。实际上，地方政府在其中扮演了领导者、策划者和组织者的角色。这是因为在原有的城乡分割制度没有改变的条件下，中央在其他领域选择了市场导向的改革，采取了“逼官富民”的措施并扩大了地方政府的决策权。在地方政府独立利益的导向下，城市保护主义和地方保护主义盛行起来，乡镇企业和小城镇就成了农村地方政府积聚地方利益和展现领导能力及其政绩的必然选择。这种选择，从国家整体和长远来看不是最优的，但从地方局部和短期来看是占优的。在地方政府的极力推动下，中央政府从不置可否到正面肯定，再到号召（尽管提法变动）。这就是专家们所说的“自下而上”的诱致性城市化制度。这是在“稳定压倒一切”条件下各方妥协的结果。
乡镇企业和小城镇化是物质和制度双重短缺的产物。在20世纪90年代初基本告别日用工业品短缺之前，第二、三产业有着十分广阔的投资发展空间，要素聚集需求巨大；但在城乡分割制度的另一面就是适应第二、三产业发展要求的最理想的聚集空间和渠道的缺失，即没有符合城市化正常发展的制度安排。这种状况，我们不妨把它称作城市化的制度短缺。因此，小城镇化模式，在20世纪后20年的中国，是制度短缺的产物。
但是，随着短缺经济的相对消失，以粗放经营为主要特征的乡镇企业日渐步入困境，失去第二、三产业的强有力支撑，城市化就难以为继；乡镇企业的困难也就使小城镇的发展缺少底气。镇政府强迫农民“垒墙造假”，类似大炼钢铁、放卫星之类弄虚作假的闹剧随之上演了。多数小城镇令人看后有种不好说的怪怪的感觉。今天的小城镇化会不会成为明天城市化的负担？
随着物质短缺的相对消失，制度短缺的问题突显出来，制度创新就成了迫在眉睫的事了。
三、制度现状
经过二十多年的渐进式改革，城乡分割制度可以说有所放宽或改进，但没有根本性的改变。这表现在：
1、人口迁移对大学毕业生分配和人才引进有所放宽，对在城里投资形成一定规模不动产的农民准许迁户，但绝大多数进城农民仍然只能是城市里的流动人口。
2、随着生产力的发展，短缺经济消除，生活资料的户口供应制取消，户籍在吃方面的硬约束基本消失。这是改进最大的方面，有利农民进城。
3、住房商品化改革为农民进城提供了可能性，但要在城里置下自己的住房或其他不动产，在短时期里对绝大多数农民是不现实的。这就必然使进城工作的农民的生活成本高于城市居民。
4、现有的城乡产权制度未有根本性变革，已成为优化资源配置的障碍。在城市，国企的产权制度使企业的用工成本居高不下；在农村，以家庭为生产单位经营土地，收益太低，但欲罢不能。土地已成为不少农民的负担。
5、在就业和就读上仍实行歧视政策，农民在城里享受不到原居市民一样的“国民待遇”。本来，农民由于成长条件的差异在就业竞争上就处劣势，再加上不是“下岗职工”、没有本市户口、没有交通工具等等，就更处于就业劣势。在下一代的就学上，外来农民只能读条件差的私立学校，读正规学校或条件好的学校得有“门子”或大把的票子。现行的制度安排使城乡人的差别拉大了。
6、流动人口管理制度增大了农民外出打工的成本。比如，劳务输出证、计划生育证几十元一份，农民付费后得不到应有的服务；更有甚者，“流动人口”的人身权利容易受到“行政人”、“执法人”的侵犯。比如，走在街头、睡在梦乡都可能因是流动人口而被拘禁，被迫交赎金或罚金。理由很多。当政府职能有偿提供时，就会有类似垄断或“强买强卖”的现象发生。这就是所谓的寻租行为。
四、结论
小城镇化模式是城乡隔绝制度与市场机制撞击的结果，是农民追求自身利益最大化的一种被动“夺路”，是地方政府领导们在上下两头推挤下顺势、造势、显绩的捷径，是二元结构的经济、社会在转型时期的异化。
虽然，发展小城镇有诸般好处，但种种好处背后的机会成本更大。在坚守城乡隔绝政策、阻断城市聚集经济的形成和发展的条件下，搞小城镇化，所获一定聚集收益是以丧失更大聚集收益为代价的。有学者对我国城市不同规模的效益分析表明，相对于小城市，中等城市的投入产出效益是近4倍，大城市约为7倍，特大城市达18～40倍。可以类推，镇比小城市的规模效益更低。从国际经验看，小城镇化的前提是社会分工的广泛发展；发展小城镇是人均GDP3000美元以后的事。以我国现在的经济发展水平，理应以发展大中城市为主导模式，而广大的西部则还处于发展特大城市和大城市以形成强大的增长极的阶段。
不过，历史及一定历史中的制度是有继承性的。改革与发展既要强调创新，又要看到改革与发展必然具有的路径依赖性。因此，目前，至少10年，中国的城市化，应在强调和突出大城市化模式的主导地位的基础上强调促进小城镇的健康发展——以大城市为主，小城镇为辅，切忌遍地开花。同时，应加快对城乡分割制度的改革。通过改革，打通城乡关系，充分引进市场机制，促进城市聚集经济的形成和发展，让广大的农民能尽快地享受梦寐以求的真正的现代城市文明。
就城市化而言，制度创新可考虑以下取向：放弃户籍管理的城乡差别；大力发展经济适用房和廉租房，平等地向城乡人民开放市场；加快产权市场的建设和完善，提高城乡的产权流动性；加快中小学教育发展，为农民子弟在城市提供平等的受教育机会；加快劳动力市场建设，改革倾斜性就业制度，让城乡劳动者平等竞争；清理行政制度，规范政府行为，避免政府职能有偿提供；建立和完善以部分国有资产来支付启动成本的、城乡统一的社会保障制度。
收稿日期：2003-01-04