《联合国海洋法公约》中的“北极例外”：第234条释评
冯寿波
摘 要： 《联合国海洋法公约》第234条(或被称为北极例外)对于保护冰封区域海洋环境和维护航行自由与安全具有重要意义，但对该条用语的解释尚存诸多分歧，损害了缔约国权利、义务的确定性。加拿大相关国内法规为公约第234条构建了框架，该条是加拿大、前苏联和美国协商的产物。冰封区域沿海国权利要受到如下限制：非歧视性、现有最可靠科学证据、航行安全、适当顾及、重大损害或无可挽救的扰乱。该条空间适用范围不应包括内水、领海和用于国际航行的海峡；沿海国制定的国内法规不应适用于冰封区域的无冰期。对第234条仍有一些问题需进一步研究。
关键词： 《联合国海洋公约》第234条；权利 ；限制 ；适用范围
《联合国海洋法公约》(UNCLOS)确立了北极环境保护的基本法律框架，其第XII部分第8节只有一个条款——第234条，直接规定“冰封区域”的海洋法地位。不仅极地的环境有别于地球其他地域，就是北极与南极在地理特征等方面也存在较大差异，这彰显了UNCLOS第234条对冰封海域法律地位作出特殊规定的必要性。从该条谈判历史来看，似乎仅针对北极冰封海域的环境保护和航行(安全)问题。该条被国外学者称为UNCLOS的“北极例外”条款，“美国认为包括第234条在内的UNCLOS第XII部分属具有拘束力的习惯法。”注 United States, Presidential Proclamation N0.5030, Federal Register, voL.(48, 1983)p.605. 实践中，加拿大和俄罗斯学者援引UNCLOS第211条、第234条等条款论证其关于北极航道的海洋权益主张。
国外学者对第234条是否可以适用于西北航道存在分歧。学界对第234条含义、适用范围的解释尚存分歧，对于沿岸国制定特别法规的权利与公约关于用于国际航行海峡相关规定间可能存在的冲突等问题的认识也并不一致。第234条“很可能是整个公约中最模糊——如果不是最有争议的条款的话——的条款。”[注] C. Lamson, Arctic Shipping ,Marine Safety and Environmental Protection , Marine Policy voL.11.1987， pp. 3-4.迄今尚无该条款的可靠解释。该条乃俄、加等国相关国内立法的条约依据。在气候变化背景下，更有必要通过对第234条的谈判历史、含义与适用范围的探究，以澄清冰封区域沿海国及其他国家在保护该区域海洋环境和维护航行安全与自由方面的权利与义务，也有助于评估该条款对北极新航道的国际法意义以及北极理事会成员国涉北极航道国内立法的国际法合法性，也有利于厘清该条与公约其他相关条款间的关系。
2018年1月《中国的北极政策》白皮书的问世更加彰显了加强涉北极国际法制研究的意义。
一、《联合国海洋公约》第234条的谈判历史
了解第234条的起源、背景、立法目的和谈判历史，有助于进一步澄清其含义。该条款的诞生与联合国第三次海洋法会议召开期间北极国家国内、国际政治、法律背景相关联。总得来说，北极冰封海域特别脆弱的海洋环境需要特别保护是开启第234条谈判的重要原因。前苏联(俄罗斯)、加拿大、美国等北极国家对北极地区的关注动因不仅是保护北极地区海洋环境利益，而且考虑到北极地区重要的战略地位，加拿大、前苏联谈判的重要目标之一是使得其国内北极海域航行法规之国际法合法性得到国际社会的认可。随着海洋科技的快速发展，北极地区经济、安全利益也日益凸显。
第234条的谈判背景之一是加拿大等国已制定了保护北极冰封海域环境的国内法规。联合国海洋法会议谈判过程中的最重要议题之一就与北冰洋议题有关。实际上，第234条诞生的背景始于1973年12月第三次联合国海洋法会议之前。尽管1949年日内瓦海洋法公约并无与第234条类似条款，但前苏联、加拿大等国在1973年开始的UNCLOS谈判之前就已制定了相关国内法规。John Norton Moore“获得授权前往渥太华与加拿大开始一系列谈判，结果便是诞生了后来第234条的内容。1970年《加拿大防止北极水域污染法》(The Arctic Waters Pollution Prevention Act, AWPPA)乃保护极地环境的肇始，加拿大在1970年尚未对北极主张主权，但提出了环境诉求。因此，我们初步提出了后来成为UNCLOS第234条的内容。”[注] Myron H. Nordquist, John Norton Moore, and Tomas H. Heidar, Changes In The Arctic Environment And The Law of The Sea , Martinus Nijhoef Publishers，2010，p. 21.加拿大通过AWPPA的另一个目标是加强对北极水域，特别是西北航道的控制。“该法确立了加拿大对任何进入其北部100海里区域的船只制定环境标准的权利。加拿大努力寻求国际社会对该法的支持，并通过第三次海洋法会议成功将第234条写入UNCLOS，确立了AWPPA的合法性，其他北极国家也相继加强了对北极水域的环境管理权。因此，第234条也被称为‘加拿大条款’或‘北极例外’。”[注] 杨瑛：《“联合国海洋法公约”对北极事务的影响》，载《太原理工大学学报》(社会科学版)2014年第6期。
第234条谈判的另一个重要背景是，美、加等北极国家面临着北极海域船舶源石油污染的严重威胁。不管是海上倾废还是油船事故，都会给北极地区海洋环境、沿海陆地环境带来灾难性后果。20世纪60、70年代，发生了数起严重的海洋石油污染事故，例如，1967年，利比亚籍Torrey Canyon号油轮在英格兰西南海岸触礁断裂，导致约12万吨原油泄露；1978年利比里亚籍超大型油轮Amoco Cadiz在英吉利海峡触礁沉没，导致23万吨石油泄漏。“1970年2月，利比里亚的‘箭’号油轮在切达巴克托海湾搁浅，溢油污染了海湾和新斯科舍省沿岸。这起事故产生了两个后果：一是1970年4月美国“曼哈顿”号油轮通过帕里海峡时，加拿大让它遵守一系列的安全规章；二是加快了北极水域反污染立法的进程。”[注] 王泽林：《北极航道法律地位研究》，上海交通大学出版社2014年版，第22页。
1969年秋天，船体得到强化的美国‘曼哈顿’号油轮代表数家石油公司，试图通过西北航道以测试极地海域航行在技术上的可行性，加拿大海岸警卫队的破冰船陪同航行。尽管该商业航行的目的并非挑战加拿大主权，当时加拿大领海宽度为3海里，帕里海峡(Parry Channel)的宽度使该油轮能穿越国际水域而不进入加管辖水域，当时加尚无国内立法将北极群岛海域宣布为其内水。由于帕里海峡冰情严重，“曼哈顿”号未能按照原先计划航线完成航行，油船进入加管辖水域并通过了威尔斯王子海峡(the Prince of Wales Channel)。1970年4到5月，在面临更严峻冰情条件下，该油轮完成了另一次航行。两次极地海域的航行都获得了成功，但期间也经历了北极海域航行的困难与风险。由于加主张西北航道相关海域的主权，而美国对加上述主张存在异议，分歧的实质是，西北航道是否为用于国际航行的海峡。因此，该油轮的航线在国际关系中引发了争论，同时在加国内也引发了关于北极主权问题的热烈讨论，该讨论主题主导了上个世纪七十年代加国内法律的制定，AWPPA就是加对美油轮关于北极海域环境的潜在威胁作出的反应。在为1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议进行准备期间，扩大沿海国在特殊海洋环境保护区为防止损害海洋环境而有权采取诸多宽泛措施的主张也肇始于加拿大。自1973年起，加开始明确主张北极地区部分海域为其历史性内水。可以说，在联合国第三次海洋法会议谈判期间，加有两个重要谈判目标：一是为AWPPA争取国际社会明确支持；二是针对形成中的用于国际航行海峡制度，防止或反对西北航道成为该类海峡。
北极海域自六十年代开始发生的石油泄漏事故以及其他损害海洋环境的行为表明，冰封海域的北极地区自身对各类污染物的自净、吸收能力非常有限，地理距离的遥远性和特殊的自然条件决定了海上救助存在较大困难，以及对航行于北极海域的外国船舶的管辖也存在困难。与美国等国相比，加所处纬度更高，应对北极海域脆弱海洋环境的威胁以及行使管辖权困难更多。为维护对包括西北航道在内的海洋主权，加先后制定了一系列规制北极海域船舶航行和海洋环境保护的国内法规。但AWPPA与国际法的一致性受到美国质疑。“通过在1970年对国际法院强制管辖权作出的保留，加拿大确保未经其同意，其权利主张不得被诉诸国际法院。”[注] Canada,Declaration Recognizing as Compulsory the Jurisdiction of the Court , April 7,1970,International Legal Materials voL，13，1970， pp.598—599.1973年，布朗利曾推定，就像1945年杜鲁门总统关于大陆架的宣言一样，加拿大的权利主张或许是一种国家新实践的开端，该实践表明，从环境视角来看，加拿大的立场有意义，并可能因此获得合法性。[注] I. Brownlie, Survey of International Customary Rules of Environmental Protection ,Natural Resources Journal voL.13，1973，pp. 179,185.加拿大在联合国第三次海洋法会议期间极力主张建立北极冰封区域的特殊法制，认为有必要寻求将北极国家享有更多管辖权权力的条款纳入UNCLOS，旨在加强对航行于邻近加拿大海域的外国船舶的监管，有效保护北极海域脆弱环境，但加拿大的主张并未获得广泛支持，当时不少国家认为冰封区域与北极海域基本相同。
第234条的谈判者们面临的困难和挑战是如何平衡冰封区域沿海国管辖权与船旗国管辖权间的利益冲突。船旗国更多考虑的是本国船舶的自由航行权利不受损抑。一些公约谈判国认为，北极海域环境保护问题之争仅是对该保护负有责任的环北极少数国家间的问题。作为北极国家，前苏联、美、加在北极环保议题上拥有共同利益，但也存在利益冲突。例如，对西北、东北航道的国际法律地位问题，前苏联和加拿大都主张上述航道邻接各自海岸的水域为其(历史性)内水。不过美苏两国都把构建平衡沿海国管辖权和自由航行权利的国际海峡制度作为其在联合国第三次海洋法会议上的谈判目标之一。前苏联仅对北极地区海洋权益感兴趣，而对主张扩大沿海国一般性管辖权的主张并不感兴趣，因为与其主张的自由航行权利间存在冲突。同理，美国总体上也不支持扩大沿海国管辖权的主张。在联合国第三次海洋法会议上，需协调北极海域沿海国扩张国内管辖权与保障外国船舶行使自由航行权利间的利益平衡问题。
该条作为特别法，围绕该条的谈判在很少几个代表团间进行，尤其是在加、美之间。随着AWPPA的制定，相关谈判就开始了。美代表团将其与加之间的妥协方案融入第234条规定的沿海国在其EEZ对其环境的管辖权。[注] Supra note[3], p.182. 尽管美国对西北航道的法律地位有分歧，但承认有确立北极海域特殊环境制度的必要性。《联合国海洋公约》/UNCLOS第234条，是加、苏和美之间的协商产物，也是该《公约》中为数不多的由几个相关国家间商议而形成的条款。这个条款在第三次海洋法会议期间并未受到其他国家的反对，在不同会期被纳入到不同的协商文本中，最终形成第234条。[注] 同前引[5]，第243页。 不过加等国提出的针对特别脆弱海域确立特殊法律制度的主张也引发了一些国家的担心：“当时一些国家关注将该条款的纳入或许会导致沿海国不受限制的自由裁量权和对权力的滥用。”[注] Robert L. Friedheim, Negotiating the New Ocean Regime , University of South Carolina Press，1993，p. 117.在联合国第三次海洋法会议上，“《公约》第234条的诸谈判国存在利益冲突，形成了许多不同的利益联盟。尽管存在不同利益，诸谈判国有必要就确保北极海洋环境的完整性问题达成一致，它们有相同的总体目标，即以合理方式谈判达成一个保护北极海洋环境的条款，以应对船舶源污染。尽管是联合国第三次海洋法会议上公约谈判的一部分，但《公约》第234条的谈判主要由三个北方国家进行的，即美、加和苏联。这种私下谈判在该会议框架下多少是个例外。”[注] Kristin Bartenstein, The “Arctic Exception ”in the Law of the Sea Convention :A Contribution to Safer Navigation in the Northwest Passage ? Ocean Development & International Law, voL.42，2011, p.24.
UNCLOS第234条“适当顾及”应指的是，沿海国不能简单地说不允许船舶穿越其管辖海域，否则，就有违UNCLOS序言中明确规定的“便利国际海上交通”。尽管该条明确规定沿海国有权制定应对其管辖海域环境污染的国内法规，但这些法规对外国船舶航行权利的限制或义务的施加应当具有合理性，这种合理性能使其相关国内规章易于被国际社会认可、遵行。如果沿海国不能适当顾及其他国家的正当利益关切而妨碍甚至禁止其他国家在其EEZ中行使自由航行权利，那么，这些国家就可能会借助于UNCLOS争端解决机制，寻求问题的公平解决。
加拿大较成功地协调了其与北极国家、非北极国家间关于沿海国扩大管辖权问题的分歧，为其单边制定和实施国内保护冰封区域海洋环境的法规构建了初步的国际条约基础。加拿大将《公约》第234条视为其国内相关规章的国际法基础。其中西北航道是否为用于国际航行的海峡问题是美、加间关于北极问题的最大分歧，但两国通过对《公约》234条措辞的妥协规避了这一利益冲突：“第234条的措辞并未提及西北航道，这似乎表明，美、加两国避免清楚表明西北航道是否为UNCLOS下的存在着通行权利的一个国际海峡。由此，每个国家可以与本国在该问题上的政治立场相一致的方式来解释该条款。”[注] Supra note[11], p.27. 这就为缔约国对第234条诸多用语进行多样化解读埋下了纷争的种子，其所导致的不确定性构成实现该条立法目的的障碍。
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鉴于北极域内、域外国家围绕北极海洋权益的博弈愈演愈烈，对UNCLOS第234条谈判历史、条款用语含义、适用范围的澄清，有助于夯实解决北极利益纷争的国际法基础。
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二、《联合国海洋公约》第234条的内容解析
UNCLOS第234条进一步达成了对船舶的船旗国管辖权、沿海国管辖权、港口国管辖权之间的平衡，并为了加强对冰封海域的环境保护而对沿海国EEZ管辖权有所扩大，该条旨在赋予冰封区域的沿海国针对北极特别脆弱的环境保护问题，有权制定和执行非岐视性的法规，以防止、减少和控制船只在EEZ范围内冰封区域对海洋的污染。
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(一)UNCLOS第234条下沿海国权利
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一般来说，沿海国对其EEZ享有的管辖权受到更多限制，通常只应采纳有关国际组织所制定并被国际社会接受的关于船舶设计、建造的一般标准和规则，如果沿海国要制定额外的国内标准，需要通知国际海事组织并获得其同意。例如，UNCLOS第21.2条、第211.6条(c)项都明确规定了沿海国将国内法规措施通知相关国际组织和/或限于“一般接受的国际规则和标准”。而第234条赋予冰封区域沿海国自主地、单方面制定保护其EEZ海洋环境更高标准的权利，即可自由地制定、实施冰封区域海洋环境保护法规，且第234条授予沿海国的额外权利所制定的国内法规豁免于国际海事组织的审查程序。例如，加拿大1970年AWPPA第12节(b)规定，如果不符合加拿大国内法规规定条件的飞行员、冰封区域领航员或破冰船要求，就禁止不符合要求的任何船舶在规定的任何航行安全控制区航行。但学界对此并无共识。第234条下权利的行使也应符合该条规定的限制条件。
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(二)UNCLOS第234条下沿海国权利的限制
第234条目的不限于授权冰封区域沿海国保护北极地区环境，同时还要维护航行安全与自由。因此，沿海国在第234条下的权利的行使应受到一定限制，包括非歧视性以及沿海国制定的法规应适当顾及其他国家自由航行权利并以最可靠的科学证据为依据；该权利的行使还要受尊重其他国家主权豁免权利的限制(参见第236条)。
如果认为冰封区域的范围是从领海基线开始向海洋延伸200海里的空间范围，则冰封区域的沿海国在行使第234条下权力时，需要与其他国家船舶享有的无害通过权利进行协调，即不应妨碍外国船舶在其领海行使该权利。
第234条仅规定了冰封区域沿海国制定国内法规的目的，并未规定该法规的内容。
1.非歧视性
非歧视是UNCLOS中的一个共同特征，公约有数个条款(例如，第24-26条、第151—152条)以不同方式规定了非歧视要求。对于非歧视船舶的范围是否包括冰封区域沿海国本国船舶，国内外学者认为应包括本国船舶和外国船舶。“第25.3条、第42.2条、第52.2条在非歧视之后用的介词是‘among’，第24.1条(b)项和第227条用的是‘against’，而第234条却是两者都未使用。使用‘among’一词是指沿岸国不得在外国船舶之间有所歧视；使用‘against’则是指在所有船舶之间，包括本国船舶之间，不得有所歧视。UNCLOS第234条的非歧视规定不仅仅包括不同国籍外国船舶之间的非歧视性，也包括沿岸国国籍船舶与外国船舶之间的非歧视性。对于这个观点，学者以及国家实践并无争议。”[注] 同前引[5]，第261页。 必须确定第234条所禁止的歧视是否是“among or against foreign vessels or both”。既然第234条维护外国船舶的通过权利，这仅能指针对船舶的歧视之禁止，即包括沿海国船舶和其他任何国家的船舶。[注] R.d.Brubaker ,Straits in the Russian Arctic ,Ocean Development & International Law, voL.32, 2011, p.235.从目的论视角看，这似乎是对第234条唯一令人信服的解释，因为两种形式的歧视——在外国船舶和船旗国船舶之间、在外国船舶之间都能产生妨碍外国船舶航行的效果。而且，从环境视角看，该解释也是完美的，因为接受来自于船舶更高标准的污染威胁与第234条并不一致，不管是来自本国船舶还是外国船舶。对第234条的解释为第227条所证实，后者宣布“against vessels of any other state”的歧视为非法。[注] Supra note[11], p.41.
例句：Adults was carrying banners, singing and shouting behind him, celebrating the New Year, the German women in the New Year to the family theme improvisation comedy sketch.
冰封区域的沿海国在第234条下采取法律行动的权利包括法规的制定权和实施权。“第234条纳入‘enforcement’值得密切关注，因为这在海洋法中相当例外。在内水之外海域区分制定(法规)权与执行权，是UNCLOS中的一个共同特征。通常来说，与制定权相比，沿海国享有更多受到限制的执行权。为维护其他国家在各海域的航行权利，制定权一般限于某些事项，而对执行权的限制则与能采取的行动类型相关。与此相反，第234条并未在这两类权利间划出一条清晰界线，而是明确规定享有‘制定和执行措施的权利’。从实践角度看，并不清楚该措辞是否产生平衡较宽泛的执行权利与相应的制定权的结果，其影响可能更多是心理上的而非现实的。理解第234条授予的这两类权力的关键是，在于对其的限制。”[注] Id.p.39.UNCLOS领海部分第21、22条规定了“制定”；国际海峡部分第41、第42条规定了“制定”，第44条规定了“执行”；EEZ部分第56条(制定)和第73条(执行)；第VII部分第5节(制定)、第6节(执行)。
沿海国国内规章的“歧视性”也有违第227条“对外国船舶无歧视”的规定。由于该条一般性适用于公约第VII部分下所有歧视性措施，对理解第234条中非歧视的含义具有重要性。非歧视是航行于冰封区域的外国船舶特别关注的事项。“由于第227条也适用于第234条下的措施，因此第234条中规定非歧视措辞是多余的。由于不能将第227条视为可替代第234条的特别法，第234条措辞的唯一作用是提醒国家其第227条下的非歧视义务。”[注] S. Rosenne and A. Yankov, United Nations Convention on the Law of the Sea ,1982:A Commentary, voL.IV, Dordrecht:Martinus Nijhofff，1991，p.396.
IMO2002年发布的《北冰洋冰封海域船舶操作指南》、2005年采纳了经修订的《识别和命名特别敏感海域指南》(该指南是对《依据73/78防污公约确定特殊区域指南》的发展)以及2009年《在极地水域内船舶航行指南》。2009年的指南是对1974年《国际海上人命安全公约》和73/78防污公约的补充，这些标准对衡量冰封区域沿海国制定的相关国内法规是否符合第234条规定具有相应作用。
她说她大概10天左右就可以回来。我想着我的旅程也大概能持续10天，她回来时，我便可以将钥匙和麻烦都交给她。
2.现有最可靠的科学证据
非歧视和最可靠的科学证据是对冰封区域沿海国行使权利的两个重要限制。UNCLOS第234条对科学证据的要求标准似乎要比养护EEZ生物资源的第61条更严格，二者的措辞略有差异。[注] UNCLOS第61条的措辞为：“The coast State,taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure…”；第234条措辞为：“Such laws and regulations shall have due regard to the navigation and the protection and preservation of the marine environment based on the best available scientific evidence.” 上述措辞间的主要差异依赖于下列事实：第61条与沿海国现有可靠的科学数据有关，而第234条则与通常现有可靠的科学数据有关。因此，后者更严格，因为这不是沿海国的标准，而是必须受到尊重的已被接受的国际标准。现有可靠的科学数据在某种程度上减损了本由IMO在某些特殊领域中的审查作用。考虑到提及了通常现有可靠的科学数据而没有提及沿海国掌握的科学数据，减少了偏见或更糟糕的情形——篡改。通过科学参数可对沿海国的措施施以间接控制。针对沿海国滥用单边权力施加的科学保障似乎是对无国际审查程序而支付的代价。由于科学处于不断演变中，进行调整似与第234条具有内在一致性。沿海国应确保其立法能跟上科学发展的步伐。[注] Supra note[11], p.40. “最可靠的科学证据”要求冰封区域的沿海国基于保护海洋环境所制定和实施的国内法规应与冰封海域的环境保护需要相一致，沿海国应基于其对冰封海域所掌握的最可靠证据来证明制定和实施该法规的合理性和必要性。“对科学证据的规定旨在筑起针对国际航行进行武断限制的防波堤，因为沿海国必须确立其措施具有科学上的正当性。”[注] Supra note[20], p.398.
3.航行安全
心理有阳光；看哪都是太阳，心理阴暗，看哪都是黑。如果一个大学生心理不健康，心理被阴暗面占住，对人、对物、对社会，都会怀着仇视，憎恨的思想，甚至会制造出这样或那样的问题出来。可想而知，这样的大学生无论对同学，对老师，对社会定会是一颗“定时炸弹”。而心理档案中的一些信息和平常采集的数据等，对掌握大学生的思想、心态方面的变化，有了一个前期的了解和评估。能够让老师或心理研究室的工作人员，对“问题”学生，提前给他们“打一针”作为预防，以防患于未然，尽早地引导学生，沿着正确的方向和轨道前行，杜绝事态发生在萌芽之前，促进事态向正确的轨道发展，帮助大学生们在成长的道路上，少走弯路，健康成长。
冰封区域的沿海国享有UNCLOS第234条下单边制定似不受一般接受的国际标准限制的国内法规之权利，该法规的立法目的和内容应受到第234条维护海上航行安全目标的限制。该条“……对航行造成障碍或特别危险……”之措辞表明，在冰封区域恶劣自然条件下的航行风险将很可能转化为环境风险，这将该特殊权利行使的边界初步确定在维护冰封区域海上航行安全和海洋环境保护之范围内。可以说，保护冰封区域的海洋环境和维护该区域的海上航行安全是沿海国制定国内相关法规的起点。UNCLOS第234条的适用还需满足海洋环境污染可能对生态平衡造成“重大损害”或“无可挽救的扰乱”的条件要求。从第234条谈判历史看，其立法目的之一是应对船舶源污染。因此，国内法规的内容应主要是对航行于冰封区域的船舶的设计、建造、设备、人员配备要求等进行规范，以及海上航行安全管理等。
4.适当顾及
在联合国第三次海洋法会议谈判期间，谈判国形成了诸多利益共同体，加拿大属于主张扩大本国近海管辖权的“沿海国集团”，而美国等海洋强国则更在意确保沿海国管辖权的扩张不要损害其航行自由权利，诸如澳大利亚、英国、希腊、荷兰、挪威等沿海国也在一定程度上主张应当承认沿海国为保护特别脆弱海域的环境而有权采取某些特别措施。加拿大和其他一些国家主张将特殊区域制度条款纳入UNCLOS，认为“由于某些海域的独特特点而存在着受到损害的较大可能性，则可适用严于国际承认的相关规则和标准。”[注] UN doc.A/Conf.62/C.3/L.6(1974). 主张为防止对最脆弱海域环境的任何潜在损害，沿海国可制定特殊法律制度。加拿大较成功地协调了其扩张对北极相关海域管辖权与美苏主张的用于国际航行海峡国际法制间的利益冲突，加原则上不反对用于国际航行海峡制度。在该背景下，加拿大不得不就下列问题作出决断：“加是否应继续寻求非北极国家的支持，或寻求其他国家接受仅涉及北极海域的特殊措施是否更为可取。后者或许在一定程度上作为对加拿大支持美国主张的国际海峡这一新概念的回报而获得美国的支持。大多数非北极国家没在北极问题上选边站，在1974至1975年谈判期间，国际共同体接受了加、苏、美间的一项‘北极交易’。”[注] D.M.McRae,The Negotiation of Article 234in Politics of the Northwest Passage , Kingston: McGill- Queen’s University Press，1987，p.103.作为谈判的结果，其他国家接受了由加拿大和俄罗斯提议的第234条(美国对此持令人关注的沉默态度)。[注] UN doc.A/Conf.62/112，1981).
UNCLOS的一些条款规定了“with due regard”，[注] UNCLOS中规定“适当顾及”的条款有：第27.4条、第56.2条、第58.3条、第66.3条(a)项、第79.5条、第87.2条、第142.1条、第148条、第267条。 要求应尊重和考虑到其他国家的正当利益，但未明确界定，而是把是否符合“适当顾及”义务留给相关国家来判断，由此引发了条约解释方面的诸多分歧。UNCLOS第234条的措辞似乎表明，冰封区域沿海国应适当顾及第三国船舶在其EEZ的航行权利的维护。但从该条立法目的看，“适当顾及”一语似乎不是对公约其他条款下外国船舶自由航行权利的简单强调和重复，沿海国的特别权利与第三国在其EEZ自由航行权利之间的平衡点应是，沿海国单边制定的保护冰封区域环境的国内法规对船舶源污染的规制标准不应与保护该海域环境的实际需要不符，且要有最可靠的科学证据。
其次，农村社会化服务体系不完善。东营市农村社会化服务体系不完善，信息化建设相对滞后，难以及时提供必要的技术指导和市场信息。
UNCLOS第234条的空间适用范围是否包括EEZ、领海和用于国际航行的海峡尚存分歧。UNCLOS第21.2条规定了对沿海国制定限制无害通过权利的国内规章权利的限制：“这种法律和规章除使一般接受的国际规则或标准有效外，不应适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备。”依第24.1条，国内规章不得直接/间接剥夺外国船舶享有的无害通过权利。第42.2条对用于国际航行海峡的沿岸国制定关于过境通行的法规权利的限制为：“这种法律和规章不应在形式上或事实上在外国船舶间有所歧视，或在其适用上有否定、妨碍或损害本节规定的过境通行权的实际后果。”据此，与第21.2条相比，第234条下沿海国权利受到更多限制，似主要限于规制外国船舶排放的措施。公约第V部分并未明确规定对沿海国制定保护EEZ环境的国内法规权利的限制，但在第58.3条规定其他国家在EEZ内的权利和义务时间接表明了这种限制：“各国……应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。”与之形成对比的是，第234条的措辞对沿海国制定国内法规权利的限制则相对较少，且更为模糊，没有类似于上述划线部分的较明确措辞。第55条规定，“EEZ是领海以外并邻接领海的一个区域……”领海属国家领土范畴，而EEZ不属。对比UNCLOS第21.2条和第234条关于沿海国制定保护领海、冰封区域海洋环境的国内法规受到的限制来看，第21.2条对沿海国的权利限制更多。从第234条立法目的看，其适用范围似应涵盖领海。笔者认为，就维护航行安全和海洋环境保护目标而言，第234条在船舶的设计、建造、装备和船员配备方面授予沿海国多于无害通过制度下的权利。但从第55条的措辞看，第234条的空间适用范围应仅限于领海之外的一定宽度海域。从中国利益看，应主张后一解释。
UNCLOS第227、第234条都明确规定了“在形式上或事实上”的歧视。“直接或正式的歧视或许会清楚确定对国家或多或少地差别化对待。相反地，间接或事实上的歧视在一开始还看不出来，但通过对外国船舶适用与本国船舶相比更为不利的规则，或在外国船舶间造成不同待遇的规则时，就会变得清楚。尽管如此，善意的或理性的规则也能造成间接歧视的结果。如果一国主张一项间接歧视的措施违反了非歧视规则，则制定国可能需承担证明该歧视是个意想不到的副作用之责任。”[注] Id. 例如，冰封区域沿海国国内规章要求航行于该海域的船舶的船壳强度要符合特殊冰情的需要，该规定并非基于船舶的国籍，而仅基于保护冰封海域的环境，则该规定具有正当性，尽管这可能会在拥有符合该要求的国家船舶和并不拥有符合该技术要求的国家船舶间造成间接或事实上的歧视。
“适当顾及”一词的诠释尚存问题，例如，应适当顾及外国船舶哪些航行权利，以及适当顾及的标准为何？第234条允许沿海国采取预防性措施是否意味着可适用于外国船舶的设计、构造、人员配备或装备？如何协调冰封区域沿海国第234条下的特殊权利与外国船舶依UNCLOS在其领海、EEZ、用于国际航行的海峡所享有的无害通过权利、自由航行权利和过境通行权利之间的紧张关系，仍是一个并不清晰且富有争议的问题。有学者认为，该条“‘with due regard’是指涉及国际航行需要的沿海国措施的合理性(reasonableness)，这一点至少是清楚的……第234条或许并不允许制定比现行国际规则或标准更有力或有效的措施来保障北极海域的航行安全，即使北极海域航行安全在较大程度上依赖于特别设计、建造、装备和受到特殊训练的船员。”[注] Supra note[11], pp.41，43. 问题的本质是冰封区域沿海国扩大对其EEZ管辖权与其他国家航行权利间的冲突与协调。
保护海洋环境是UNCLOS第234条的另一个重要目标，其适用需满足海洋环境污染可能对生态平衡造成“重大损害”或“无可挽救的扰乱”之要求，如何确定上述要求的判断标准？该条似乎授予冰封区域沿海国较大的自由裁量权，并似乎蕴含了预防原则。“这是否意味着仅为阻止可能将会产生某个最低数量的污染而可采取措施？如果是这样，那么，‘major’或‘irreversible’的损害或许就构成对国家行为的限制，尤其是因为证明责任由制定和实施法规的沿海国承担。尽管如此，根据UNCLOS第234条，如果污染‘可能’会导致规定的损害，则可采取措施。这就需要把下列情形考虑在内：在采纳一个国内规则时，一国不能合理预见未来污染的程度。有时候，甚至在采取措施时，也不可能评估环境损害的影响。因此，牢记北极地区脆弱的环境，沿海国或许有权采取行动，以防止、减少和控制特定类型能够潜在地导致重大损害或无可挽救的扰乱的污染。……这是沿海国权力与航行自由之间进行平衡的一部分，沿海国上述权力要受此限制。”[注] Supra note[11], p.39. 该诠释可能会存在排除上述两个要求或限制，扩大了沿海国制定和实施国内法规的权利，也可能会对其他国家船舶的航行权利构成不当限制。北极沿海国不应非善意解释UNCLOS，滥用公约下的权利。
5.“重大损害”或“无可挽救的扰乱”
首先，在性质上，现有水量分配制度是行政主导的，具有行政调控的性质，而现代水权制度应该是建立在水资源资产产权基础上的。行政主导的水量分配可以由政府来改变，而已经明确属于用户的水权是不能由政府随便改变的。这是政府行政主导的资源配置制度与市场经济产权制度的本质区别。
2.1 外植体最佳灭菌时间筛选 由表3可知，灭菌9 min效果最好，灭菌存活率最高，死亡数相对较低，污染率较低。
三、《联合国海洋法合约》第234条的适用范围
关于UNCLOS第234条的时间、空间适用范围问题尚存分歧。实际上，谈判者在第234条中所达成的妥协并不清晰。有国外学者认为UNCLOS第234条仅适用于北极地区。学界的分歧主要涉及该条是否适用于沿海国的领海。尽管第234条的标题和一般性用语似乎表明该条是规制冰封区域的，南北极都属冰封区域，但实际上前苏联、美国和加拿大三个北极国家是针对北冰洋进行谈判的。“虽然第234条并未提及北极，但原则上是适用于北极圈之内的冰封区域，从国际海洋法会议的协商过程看也是针对加拿大北极水域的。……冰封区域的范围仅限于EEZ之内，但是否包括领海则存疑问。”[注] 同前引[5]，第260页。 实际上，美国强烈反对加拿大等国关于其有权在北极海域所采取的单边特殊措施不受国际审查的主张，作为妥协，将可采取特殊措施的海域地理范围仅限于冰封区域。
(一)第234条空间适用范围
其适用范围与该条授予沿海国的权利问题密切相关。关于“……within the limits of the EEZ, where particularly severe climatic conditions and the presence of ice covering such areas for most of the year”中“where”一词的含义，有学者认为：“此处‘where’的含义模糊，因为能在其领土含义层面理解，但另一个可能的解释是赋予其准时间含义。关于“within the limits of the Exclusive Economic Zone”，必须考虑的问题是，该措辞是否仅与EEZ(领海之外水域)有关联，或是否隐含着UNCLOS第234条适用于沿海国EEZ向陆方向的外部界限。简言之，该条是否适用于领海、内水范围内的国际海峡和内水。”[注] Supra note[11], pp.28,30.此处”where”一词有两个可能的解释：一个宽泛的解释仅认为那些词语界定了第234条适用的地理范围，这是对英文版第234条的字面解释，但该解释引起了一个问题，即为什么第234条不是仅规定冰封区域，而是通过对下列用语的使用而更加准确地说明了冰封区域——气候条件、冰封的情形对航行造成障碍或危险、上述区域的敏感环境；一个限制解释是，上述用语表明，沿海国可能仅能对特定区域的气候或冰情或敏感的气候制定规章，从而将“where”解释为具有时间条件含义的“when”。换句话说，只有确实满足这些条件时，沿海国才可依据第234条。 第234条不适用于内水，因为内水属国家领土范畴，除受第8.2条限制外，国家对其内水享有完全的、排他主权，无需借助第234条来扩大其管辖权。同样，只有在UNCLOS第234条赋予沿海国的权利要大于或多于公约已赋予沿海国在其领海和用于国际航行的海峡享有的权利时，认为UNCLOS第234条适用于领海和国际海峡之说才可能符合逻辑。实际上，沿海国在其EEZ享有的权利并不比对其领海和国际海峡享有的权利更多。“尽管公约不幸使用了‘within the limits of the Exclusive Economic Zone’措辞，但认为沿海国能采取措施的范围是从海岸线到EEZ 200海里界限的观点或许有待商榷。换句话说，可以将‘ limits ’一词解释为仅指EEZ的外部界限。如此解释的好处是什么？Brubaker认为，‘在EEZ比在领海能行使更大权利可能是荒谬的。’……认为第234条适用于领海和国际海峡的观点或许对想要采取比无害通过制度更严格的措施的沿海国有益。”[注] Supra note[11], pp. 28,29. Pharand赞成该解释，认为领海和EEZ都是从基线起算宽度的，领海基线构成了第234条的内部界限。他援引了两个海洋法权威，联合国第三次海洋法会议加拿大代表Leonard Legault和他的美国同事Bernard Oxman。Leonard Legault 认为，北极例外条款是对加拿大1970年《防止北极水域污染法》中所采取措施的“批准”，根据该法对北极水域的界定，该法适用于北极地区的内水、领海和EEZ。Bernard Oxman承认第234条存在模糊性，并认可下列观点：第234条旨在包括向陆的200海里内的所有水域，包括领海、内水和海峡。 笔者认为，第234条涉及的EEZ空间范围在第55、第57条中已有明确界定，从第234条“limits of the EEZ”的通常含义来看，不应包括沿海国内水和领海，而应仅适用于EEZ环境保护和航行自由与安全问题。《公约》是一个整体，内水、领海、毗连区、EEZ都有着不同的法律地位，且国家管辖权沿着陆地——海洋方向呈递减趋势，即使将国家在冰封区域EEZ某些事项的管辖权解释为高于对其领海某些事项的管辖权，那也仅是一个例外。冰封区域的沿海国倾向于将第234条适用范围涵盖其领海(和国际海峡)。
有学者将第234条的空间适用范围作了扩大化解释，并移除了该条对沿海国权利的某些限制：“选择‘冰封区域’一词旨在将北极海域与其他脆弱地区或特殊区域区别开来。这是一个法律用词，而并非意在将北极海域制度与冰盖条件联系起来。根据《维也纳条约法公约》规定的解释规则，北极海域冰盖面积的缩小并不意味着基于第234条适用于北极海域的国内法律制度的改变。”[注] Roman Dremliuga, A Note on the Application of Article 234of the Law of the Sea Convention in Light of Climate Change :Views from Russia , Ocean Development & International Law, voL.48, 2017, p.131.第234条授予冰封区域沿海国的额外权利要受该条列出的诸多条件的限制。北极海域有别于其他海域的特别之处主要在于其一年之内大多数月份为冰层覆盖，如果没有冰盖了或一年内只有少数月份为冰层所覆盖，则沿海国第234条下的额外权利不应继续保留。该学者的观点反映了加、俄等国的利益主张。2013年制定的《2020年俄罗斯北极地区发展和国家安全战略》“排除了由于冰盖的减少而导致北极地区法律地位发生变化的任何表述。俄罗斯正在遵循的策略是，任何情况将不会改变第234条对俄罗斯北极水域的适用，并且不管冰盖情况如何变化，第234条适用于一国EEZ内所有北极水域。”[注] Id.,p.133. 该学者认为，第234条的目的和宗旨是养护北极海域脆弱的海洋环境，有科学证据表明融冰增加了北极海域环境的脆弱性。由于未来在该地区航行的船舶数量的不断增加，正在减少的冰盖使北冰洋环境更脆弱，但“ice—covered”是冰封区域沿海国被授予第234条下额外权利的条件或要求之一。排除该要求的解读，是对该条的曲解或滥用。北极冰封区域将会逐步减少，将可能影响第234条空间适用范围，“原来冰封区域边界范围会不断缩小，适用‘冰封区域’条款的自然基础减损甚至丧失。此时，如果继续任沿岸国执行这些法规势必损害非沿岸国利用北极航道的合法权益。”[注] 李志文、高俊涛：《北极通航的航行法律问题探析》，载《法学杂志》2010年第11期。
(二)UNCLOS第234条时间适用范围
该条“一年中的大部分时候”的含义存在模糊性，究竟是多长期间在实践中并不清楚，对此，国际社会并无共识。“随着北极冰雪消融，第234条中‘一年中大部分时候’、‘冰封’等概念需要进一步明确，以及调整和完善冰封海域环保制度及有关沿岸国的国内法中的相关条款等。”[注] 杨瑛：《“联合国海洋法公约”对北极事务的影响》，载《太原理工大学学报》(社会科学版)2014年第6期。 一个区域的冰况应该是年年都不相同的。显然，这是一个一般的气候概念，主要取决于相关区域的航行和生态两方面的考虑。[注] 同前引[5]，第261页。
即使能确定某一区域符合该条件，就可允许沿海国采取的措施适用于全年吗，或基于第234条采取的措施仅在满足所规定的诸条件期间时才可适用？因此，如果沿海国的管辖权要求确实存在所列的诸多条件，其结果可能是，沿海国不得不制定出适用于北极地区的“孪生措施”，一套适用于无冰时期，另一套适用于其他时间。[注] Supra note[11],p.31. 理论上看，这或许不是一个严重问题。以加拿大为例，加拿大可依第211、第220条采取法律行动，从而适用《航运法》，依第234条适用《防止北极水域污染法》。尽管如此，从实践视角看，情况可能更困难。在适用更严格的规则之前，沿海国必须确定满足了第234条规定的条件，且其实际上具有必要的管辖权。尽管如此，第234条列出的条件并非在可预见的时刻每年变换两次，也不会以突然的方式进行变更，而是有个过渡过程，该过程不可能一定符合第234条规定的条件。而且，不同航道的所有部分不会同时发生条件的变化。北极地区的气候变化在持续，年复一年其特点也不断在变化，这阻碍了可预见性。所以，即使该限制解释或许更能契合北极例外条款的精神和目的，但在实践中意味着两套剧本的采用，从而使得限制解释对沿海国来说无吸引力。俄、加的法律似乎与第234条宽泛解释相一致。美国的立场至少没反对上述两国的主张。 UNCLOS第234条规定了关于冰盖的某些必须符合的条件：沿海国EEZ一年中必须为冰覆盖六个月以上，且这些冰盖必须给航行带来了障碍或特别危险。[注] Supra note[31],p.129.
在UNCLOS谈判期间，国际社会并不知晓或认为北极冰盖会因气候变化而在夏季融化许多，由于气候变化，北极地区的冰封区域面积可能会不断减少，这会对沿海国第234条下的权利产生什么影响，对此尚存分歧。
结语
UNCLOS第234条是公约唯一一条专门规定北极事务的条款，也是针对北极事务而规定的唯一一个例外条款，是对北极海洋环境保护的特别加强。UNCLOS适用于整个北冰洋，只是赋予该区域的沿海国更大权利采取单边措施，并豁免于国际审查程序。
第234条的措辞是加拿大取得的一个重要外交成果，尽管对该条在1970年加拿大AWPPA获得了国际社会的广泛支持，仍智者见智，但在一定程度上加拿大为其国内相关立法找到了国际法依据。但围绕该条的解释仍存较大分歧，大多数北极沿海国强调该条赋予的特殊权利，而其他国家则更强调对该权利的限制。就北极海洋环境保护而言，现行国际海洋法尚存局限性：“UNCLOS固然有冰封区域的条款，但因规定过于原则和笼统，仍需制定新的具有具体实践操作性的规则。”[注] 陈亦彤：《国际环境法视野下的北极环境法律遵守研究》，中国政法大学出版社2014年版，第140页。
供给侧结构性改革视角下广西健身休闲产业发展研究 …………………………………………………… 李 玲 杨永德（6/59）
目前学界对该条含义的理解存在的主要困难包括：冰封区域沿海国采取的国内措施在多大程度上应与UNCLOS第234条相一致？“冰封区域定义如何理解？适用的地理范围多大？‘适当顾及航行’应如何落实？北极冰融加剧是否不可逆转？冰融加剧的客观事实是否构成法律意义上的‘情势变迁’？如果构成的话，则相关国家有必要对其单边主义国内立法作出限制性修改。无论这些国内法的命运如何，航道管辖国都应适当顾及航道利用者的航行自由，以达到公约所期待的沿海国管辖权与其他国家的航行自由间的利益平衡。”[注] 刘惠荣：《“一带一路”战略背景下的北极航线开发利用》，载《中国工程科学》2016年第2期。 可见，UNCLOS第234条仅为北极海洋环境保护作出了原则性规定，尚缺乏可行的具体标准或规范。限于第234条下沿海国权利解释中的诸多不确定性，沿海国行使该权利时不应突破上述诸限制。“确定哪一种解释是对第234条‘最好的’解释要依赖于几个政治选择，这将最终由读者和国家来支持并在诸解释中进行选择。”[注] Supra note[11],p.28.
作者简介： 冯寿波，南京信息工程大学法政学院教授，法学博士。
基金项目： 本文系2017年国家社会科学基金项目《南海历史性权利问题及所谓“南海仲裁案”之后中国的应对研究》(项目编号：17BFX142)之阶段性研究成果。
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