“改革的顶层设计”笔谈（上）——8.垄断行业改革与反垄断执法体制的构建，本文主要内容关键词为：笔谈论文,反垄断论文,垄断行业论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全面深化改革呼唤顶层设计发力。在改革步入攻坚期和深水区后，改革的顶层设计已是热议话题。党的十八届三中全会拉开全面深化改革大幕，中央成立全面深化改革领导小组，为改革定向导航。何谓顶层设计，对改革的顶层设计的认识还存在哪些误区；顶层设计的主体是谁；如何进行顶层设计，该注意哪些事项。这些问题都直接关联到全面深化改革的整体进程。 改革杂志社于2014年5月10日在京举行“改革的顶层设计与地方试验”研讨会。来自中央有关部委、政策咨询部门和知名高校的《改革》第三届学术委员、特邀嘉宾就顶层设计背景的经济体制改革、国有企业改革与混合所有制、金融领域改革、农村土地改革与农村新型经营主体培育、政府体制改革等方面发表真知灼见，对我国全面深化改革极具启发意义，现以笔谈的形式择其核心观点予以发表。涉及“改革的地方试验”笔谈将在以后择机推出。 策划：文骐 “改革的顶层设计”笔谈之八 反垄断法是市场经济的“经济宪法”，产业政策与竞争政策此消彼长是转型经济的基本规律。以反垄断法为核心的竞争政策及其体系需要顶层设计。然而，我国现实中“分散+配角”型反垄断执法体制改革滞后，不符合关于“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的改革要求，当前这种反垄断执法体制效率低下也就在所难免。先用一个广为关注的执法案例说明“分散+配角”型执法体制的弊端。 一、中国电信与中国联通反垄断案的执法困境 2011年，国家发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局接受举报，开始对中国电信与中国联通涉嫌滥用市场支配地位和价格垄断进行调查。这两个公司在三个方面涉嫌价格垄断：一是拒绝交易：中国电信涉嫌以过高价格变相拒绝与中国铁通交易，中国电信和中国联通之间没有实现充分互联互通；二是价格歧视：两公司涉嫌滥用市场支配地位，对规模较大、具有竞争潜力的互联网服务提供商(ISP)实行高价；三是价格挤压(或纵向圈定)：两公司均在既从事宽带批发又从事宽带零售的情况下，利用市场支配地位，对自己的大客户实行零售低价，而对中小ISP实行批发高价，甚至达到“批零倒挂”的程度。2011年底，两公司提交中止调查申请，承诺进行整改。截至目前，整改虽然有了较大进展，但也暴露出现行反垄断执法体制面临的困境。国家发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局采取了“调查+整改”的执法方式，而没有选择“取证+罚款”的惯例手段来消除其负面效应。 执法困境的根源在于中国电信行业产业组织的三个特征：一是“行政垄断型市场结构”，即行政部门(工业和信息化部通过发牌限制准入和经营区域)主导的“市场结构”，相关企业的“市场支配地位”不是市场竞争的结果；二是“双轨寡头型企业行为”，即处于寡头垄断地位的企业(中国电信和中国联通)一方面依靠国家投资或利润存留进行基础网络建设，另一方面按市场化规则制定收费标准和接入服务策略；三是“价高低效型行业绩效”，具体表现在终端市场价格偏高、联网速度较慢、消费者满意度低等方面。 与电信行业的情况类似，反垄断执法在电力、石油、银行等行业都面临差不多的困境。而这一切的主要根源都可归结为“分散+配角”型反垄断执法体制。 二、“分散+配角”型反垄断执法体制的弊端 美国和欧盟在反垄断执法体制设立上拥有较为成熟的经验。美国反垄断的行政执法机构有司法部反垄断局(DOJ)和联邦贸易委员会(FTC)。DOJ主要以公诉人身份按照有关法律向法院提起刑事或民事诉讼，FTC虽然具有一定裁决权并可对违法行为实施禁令，但最终裁决权仍在法院。因而，两大机构共同执法看似分散，但长期的执法实践协调和分工，特别是法院拥有最终裁决权消除了“分散”的弊端。另外，美国是司法主导型执法体制，私人诉讼在美国反垄断执法中非常盛行，而且可以与行政执法机制并行运作。 欧盟则专门设立单一的反垄断执法机构，即欧盟委员会下设竞争局(包含9个分局)具体执法。欧盟委员会对案件具有审查和判决的权力。欧盟法院对欧盟委员会有所约束，但多是审查行政决定是否符合法律程序。总的来说，欧盟委员会对《欧盟竞争法》或竞争政策的实施发挥着核心作用。 中国反垄断执法表面上与欧盟体制接近，也属于“行政主导型”执法，但实质上并非如此(见下图)。最高层是由副总理挂帅、相关部委首长组成的国务院反垄断委员会，其次是由商务部(负责经营者集中)、国家发改委(负责与价格相关的垄断协议和滥用市场支配地位)和国家工商总局(负责与非价格相关的垄断协议和滥用市场支配地位，以及滥用行政权力)这三大部门分设的三个反垄断执法机构，外加各级法院中的知识产权庭。这种机构设置弊端明显，主要体现在三个方面。 弊端之一是“过于分散”：执法机构众多、不分主次，专业性不强，相互间协调难度大。不同于美国的司法主导和欧盟的行政主导，中国虽以行政执法为主，但并未规定最终裁决权。假如出现对行政裁决不服情况，是否还可以向法院申诉；或者如果出现对法院裁决不服情况，是否还可以向行政机构申诉?另外，三家行政机构分头执法，这种机构设置不仅不利于组织协调，也使得执法权力更加分散。如果出现一家企业在多个方面涉嫌违法，是否可以三家或两家机构联合执法?反垄断所涉及的兼并、合谋和滥用市场势力等问题很难截然分开，中国目前各执法机构“单打独斗”模式显然是不合理的。另外，国务院反垄断委员会对三家执法机构只有组织、协调和指导作用，从其组成人员看似乎都有参与，实际上既不专业，也难以协调。 弊端之二是“皆为配角”：三个反垄断局所属的部级机构主业都不是反垄断或竞争政策，有的还有内在矛盾，难免会出现独立性、权威性不足的问题。国家发改委负责产业政策，商务部负责贸易政策，工商总局负责市场监督管理。产业政策和贸易政策与竞争政策多有冲突。在三个反垄断局只是次属性业务机构的情况下，反垄断执法不可能在这些部门“反客为主”。法院知识产权庭负责实施反垄断法也存在同样问题，知识产权保护与反垄断(即防止滥用知识产权)也存在内在冲突。竞争政策本是市场经济体制下的主导性政策，但由几个次属性“配角”机构负责实施难以达到理想效果，这显然是顶层设计上的不足。 三、反垄断执法体制改革的顶层设计思路 反垄断执法体制改革的顶层设计必须改变目前“分散+配角”的现状。建议在现有基础上，成立责权统一、权威高效(且独立、专业)的反垄断执法机构，并以此作为竞争政策的执行主体。新机构可以依然称作国务院反垄断委员会(或竞争政策委员会)，下设多个实体性机构，但不一定必须对应《反垄断法》所列的经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位三个主要领域，而且还要考虑《反垄断法》与《反不正当竞争法》等法律法规的衔接和协调问题。中央一级机构的人员编制起步时至少数以百计，正常运转后要数以千计。