推进基层民主建设的建议，本文主要内容关键词为：基层论文,民主论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基层民主是人民民主的最主要的表现。这不仅在于人民群众是社会的基础，而且在于民主的运行是一个由下而上少数服从多数的过程，其概念内涵着基层的起点。
基层民主也是最普遍最广泛的民主。我国人民民主专政的特点广泛理解为人民当家作主，在我国人民代表大会制度下，人民当家作主最主要的政治权利之一就是基层民主，即人民群众根据宪法和法律的规定，通过基层民主这种方式实现对有关社会事务和文化事业的管理，同时也实现人民当家作主管理国家事务的权利。可见，基层民主是我国社会主义民主政治的重要方面。我国的1954年宪法就确立了基层群众自治的人民民主原则，但从以后看，恰恰是基层民主受到忽视。这个问题应当引起充分的重视。
对基层民主的重视，对我国地方人大制度建设具有重大意义。80年代初，当广西、罗城、宜山等地农村建立村民委员会，提出村民自我管理、自我教育、自我服务的政治主张时，这一作法立即得到党中央的充分肯定，并很快在党的正式文件中受到提倡。党的十二大报告肯定了基层民主管理和群众自治的意义。1992年宪法正式用法律形式肯定了村民委员会这一群众自治组织。1986年，中共中央和国务院在发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》时， 强调要重视村民委员会建设。 1987年党的十三大报告重申了十二大报告的有关精神，1987年11月六届全国人大常委会正式通过《村委会组织法（试行）》正式确立了村民自治的原则及其框架。1998年，修改后的《村民委员会组织法》又出台。一系列政策和法令的出台，反映了党和国家对基层民主一如既往的重视。
我国地方基层民主建设中的不足
但从我国目前地方基层民主建设的现状来看，还有诸多需要解决的问题，笔者认为主要涉及三个方面：
第一，基层民主发展不平衡。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市居民委员组织条例》规定：“居民委员会是群众自治性的居民自治”。1982年宪法进一步规定：“城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”但从我国近年基层民主的实践看，农村基层民主发展较快。我国从1987年开始实施农村村民自治，经过10多年来持续不断的努力，已获得重要进步，全国有近6亿农民参加过三轮以上直接选举， 一批比较公正能干的农民走上了领导岗位，也淘汰了一批不胜任者。据民政部统计，在村委会选举中，约有15%的上届村委会主任落选，新的村委会成员，70%以上具有初中以上文化程度，年龄也明显降低。村民自治使农民参政议政的能力得到了锻炼，打破了“农民没文化，素质低，不关心民主”等成见。通过村民选举，农村中已经崛起了一批新生代干部，为此，中国农村问题专家把村民自治看成是“中国民主化进程的伟大起点”。但是，在城市，虽然居委会制度实施已经45年，但由于城市与农村的条件不同，城市基层民主一直没能有效实施。直至今日，我国城市居委会组织已演变成为政府的一个下属机构，这与宪法规定的居委会的性质相去甚远。
第二，村民自治的民主化进程有待引导。我国1987年以来开始实施的农村基层群众自治，虽然已取得较大成绩，但从实践看，尚有不少问题需要解决。对我国大部分农村来说，市场经济还不充分。封建宗法的影响在我国农村还广泛存在，村民民主法制意识还相当落后，人治和“清官”意识还有很大影响。在这种情况下，一些“乡村权威”获得了较大的发展空间，有些村民甚至几块钱就可以出让自己的选票。所以，如何保证村民自治的民主性质和民主方向仍是我国基层民主不得不考虑的问题。此外，从我国村民自治的现状看，来自基层权力的阻挠也不小。有学者指出：农村村民自治“对乡村干部的个人素质有很大的依赖性”，“贿选、操纵选举的现象并不少见，不少地方还在直接任命村委会干部。”这些都有待于基层民主制度的进一步完善。
第三，基层民主和地方人大制度联系的密切程度不够，基层民主在地方人大制度中的作用没有充分反映出来。如前所述，我国农村基层群众自治主要是1987年以后的事，而城市基层群众自治迄今还在探索。从城市来看，我国地方人大目前与基层民主的联系并不密切，城市中的人民代表大会制度由于没有基层民主作为基础，其选举的形式性较浓，这不能不在一定程度上影响我国地方人大制度的人民民主性质和人民民主质量。从农村来看，农村基层民主与地方人大的密切程度也没有发生根本的改变，从而也不能不影响地方人大作为地方权力机关的作用。
加大基层民主建设的力度
从基层民主的角度考虑地方人大建设，最有意义的是完善和推进我国人民代表大会制度向人民负责的机制。如前所述，我国人大在向人民负责的制度建设方面已经作了大量工作，但实际效能仍有不理想之处，主要在于人大向人民负责缺乏有效的强制性保障。另外，笔者提出以下一些建议：
第一，充分创造条件，扩大基层民主的范围和效能。我国1997年选举法把直接选举的范围扩大到了县以下，这是一个重大的进步。但从实践看，直接选举的质和量还有待发展：1 ）直接选举的范围应扩大到基层单位负责人。这涉及到基层民主的内容。从社会主义民主和法制的要求来看，作为民主保障的法制主要是提供一种产生合格领导人的制度。我国选举规定的直接选举是人民代表的选举，在人民代表的作用没有重大变化的条件下，其影响有限。扩大基层民主，除了改变人民代表的作用，另一个重要的途径就是实现基层领导普选。这方面，我国乡村村民自治是一个良好的开端。2）直接选举应广泛引进竞选机制。 一般来说，竞选的成本较大，竞选的后果难以预料，但竞选的公平和民主意义是明显的。在我国转向市场经济体制以后，体现市场经济公平和效率的原则也应当渗透到我国社会生活的一切领域。我国现行的《村委会组织法》还没有关于竞选的规定，但我国部分农村已自发地采用了竞选方式。随着市场经济的发展，现代民主和法制的要件正在我国逐步地形成。法律应鼓励一切有为民谋利益并有献身精神的人出来竞选，充分的、普遍的竞选是现代民主和法制的基本形式，它将从根本上推进我国法制现代化。
第二，全方位推进我国基层民主，为地方人大构筑更坚实的民主基础。1）我国农村基层民主化的过程， 实际上是传统封建宗族制度及其伦理影响逐步衰落的过程，推进这个过程最有力的方式就是通过民主和法制建设加大市场经济改革的力度，我国农村基层广泛而普遍的民主只有在市场经济的充分发展后才能最终形成。2 ）进一步改革和完善我国城市基层民主。从我国居委会的演变过程看，我国城市居民委员会已成为密切联系政府机关的群众性组织。为此，需要对我国目前城市基层民主的基本制度进行改革。笔者认为，一种思路是现行人民政府或街道直接领导下的居民委员会模式变为纯粹居民自治组织，居民委员会的功能应增加，现行街道具有的许多功能应逐步向居民委员会转让。另一思路是发展社区民主，即在传统的居民委员会模式外寻找出一种适合城市基层居民自治的民主制度。随着社区制度的成熟，发展出不同于居民委员会的城市基层民主。第三种思想是发展单位基层民主，城市居民与农村村民的一个重要区别在于居民一般都有工作单位，而工作单位是居民经济和政治活动的主要领域。因此，城市基层民主的范围应当扩大到基层单位，不管怎么样，这三种思路的方向都是要完善我国城市基层民主，因而符合我国民主化和建设社会主义法治国家的方向。