·政治学研究·
乡村振兴中的农民参与：现实困境与实现策略
曾凡军，韦锦银
（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）
〔摘 要〕 乡村振兴战略是国家推进乡村治理改革、实现乡村富裕的重要举措。农民在乡村建设中发挥着重要的作用，是实现乡村振兴不可缺少的主体。但当前乡村振兴的实践中存在着农民主观参与意愿不强、“官本位”与“小农”思想残存、农民内生能力不足及传统科层治理缺陷等问题。我们需要从多中心的角度进行审视，构建农民、政府、乡村企业、社会组织、新乡贤等五位一体的合作方略，实现以农民为主体的良性参与模式，以此促进乡村振兴战略的顺利实施。
〔关键词〕 乡村振兴；农民参与；现状；困境；实现策略
一、研究缘起
随着脱贫攻坚工作的推进，乡村的发展成为基层工作的下一步方向，乡村振兴战略的实施成为学界政界关注的热点话题。乡村振兴是一项国家战略。改革开放以来，随着现代化发展水平的提高，城乡之间的发展差距逐渐被拉大。城乡“二元化”结构的发展趋势是目前我国面临的一大难题，为解决这一难题，振兴乡村、繁荣乡村成为国家当今的战略指向。在微观层面，有学者认为乡村振兴战略是解决我国当前社会矛盾的重要举措，其实践内涵在于从原来的城乡一体化发展战略转向优先发展农村农业的重心转变[1]。在宏观层面，有学者认为乡村振兴是一项全面化、系统化的工程[2]，是新时代背景下建设现代化强国的伟大构思[3]，是实现全面小康目标的重要内容，也是新乡村建设的升华[4]。
农民是实现乡村振兴的核心主体。在乡村振兴战略中，农民是主要的实施主体，也是创造主体和最大受益者[5]。农民是乡村振兴的“主角”，应在乡村的建设中发挥主要作用，政府及其他参与者是重要的“配角”，应起到推动促进作用[6]。乡村振兴涉及产业、文化、组织、生态、人才五大方面，具体的模式需要根据不同的乡村发展状况，以当地农民的根本需求作为考虑要素，因地制宜，探索出适合其发展的最佳路径。乡村振兴需要农民的积极参与才能真正实现其本意。若乡村振兴缺少了农民的有效参与，则不能算是真正意义上实现了乡村振兴。
综上，乡村振兴需以农民为主体，以政府作为主要推动力量，联合村集体组织、社会组织等多方共同努力。乡村发展新战略要以产业、文化、组织、生态、人才为主要内容。实施乡村振兴，政府既不能“一刀切”取代农民在乡村振兴中的主体地位，亦不能“完全退出”让农民自主推进乡村振兴的实现。
二、田野呈现：农民参与乡村振兴的现状描绘
从乡村振兴所涵盖的内容来看，农民参与乡村振兴是其对乡村组织管理、乡村产业发展、文化生态建设与人才建设等方面所付诸的行为，具备了方式多样化、涉及内容多层面的特点。
1.产业层面：农民参与农业生产经营现状
产业是乡村振兴的经济来源，农民参与乡村振兴最重要的方式是参与乡村产业。当前农民参与乡村产业的主要方式有三种，分别是土地流转、资金入股和个人劳动力付出。在土地流转层面，随着“三权分置”的提出与中国经济的快速发展，乡村的土地流转逐渐规范化，成为了农民参与乡村产业振兴的主要途径。进入新世纪以来，随着工业和服务业发展速度加快，大量农村人口流入城市，农业处于“下风”的趋势不断强化。从2018年广西、贵州与全国的国民经济与社会发展统计公报（图1）中可以看出，全国范围内农业所占比重远远低于第二产业和第三产业，尤其在西部地区更为突出。从农业生产经营人员年龄方面看，2016年，全国农业生产经营人员中，年龄低于35岁的占19.16%，位于36至55岁之间的占47.25%，年龄55岁以上的占33.57%。由此可知，农业生产经营人员年龄结构呈现“中老龄化”趋势，乡村产业的发展缺乏年轻人，农民参与乡村产业程度较低。
图1 2018年广西、贵州与全国三产结构图 单位：%
数据来源：2018年国民经济和社会发展统计公报、2018年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报、2018年贵州省国民经济和社会发展统计公报
2.组织层面：农民参与乡村事务管理现状
然而早上7点，玛丽的父母却发现孩子倒在卫生间里，已经停止了呼吸。医生对悲伤的父母说，玛丽可能是倒下时头部受到撞击，导致猝死。
3.人才层面：乡村振兴中农民就业选择现状
虽然近年来每年授予学位的博士硕士论文中来华留学生数量不小，但无论是国家法定的学位论文送交单位国家图书馆、中国科学技术信息研究所，还是商业学位论文收缴单位，留学生学位论文送交率都较低。
图2 2018年农业从业人员受教育水平占比图 单位：%
数据来源：国家第三次全国农业普查主要数据公报
4.生态与文化层面：农民参与乡村生态与文化建设现状
综上分析，总体上我国农民参与乡村振兴的现状可归纳为参与意识淡薄、参与程度较低及参与方式简单三个特点。农民在乡村振兴过程中应体现其社会、经济与文化主体性。如何实现与巩固农民在乡村振兴过程中的主体性地位，需对当前农民参与乡村振兴过程中存在的问题进行深入探讨。
农民是乡村振兴的关键主体，农民主动性的发挥程度直接决定了乡村振兴的进程与成败。农民的根基在乡村，对乡村有着独特的情感。农民对乡村事务的关注度虽然较低，但回乡就业、回归乡村是在城市务工农民的潜在愿望。乡村振兴是以实现村集体利益发展为主要基调的，受限于农村生活条件与农民自身的局限性，大部分农民关注的是个人短期利益的实现，呈现出“被动式”参与的特点。此外，基于对乡村振兴的认识不足，农民与基层政府之间的信任感缺失，农民对乡村振兴的发展前景存在顾虑，这也是农民参与乡村振兴主动性不强的原因之一。从公共选择理论的角度看，城市就业机会较多，公共服务较充足。从乡村走向城市意味着能够获得更好的公共资源和享受更好的公共服务。农民对城市中更高品质生活的追求及与乡村生活的日渐脱轨导致其回归乡村的愿望逐渐降低。由于在外务工获得的收入比在乡村从事农业生产要高，大部分青壮年均选择外出务工，因此往往也会选择留在城市。部分有意向选择回到乡村工作的青年人要么是缺乏资金进行创业，要么是缺乏创业的认知和想法。大量农民的重点关注对象在于如何“进城”，这也造成了农民参与乡村振兴的积极性不高。在产业发展地位上，相比于第二第三产业，农业一直处于弱势的发展地位。加之农产品本身具有的市场供需不平衡性质，农民发展农业的积极性被极大地挫伤。此外，乡村产业的投入与盈利周期间隔较长，由此所导致的乡村收入不稳定问题也是弱化农民参与乡村振兴积极性的关键因素。
(1)本专业现有软硬件资源承载技能竞赛的适应性分析。深入了解各项软硬件资源的用途、操作规程、对应的知识模块等，得出是否能够承载竞赛的结论。
在参与模式上，长期以来，乡村生态的治理模式主要以政府“自上而下”为主。在思想观念上，部分农民乡村生态维护意识薄弱，较少主动关心乡村生态治理问题。据调查，部分农民对乡村生态治理的政策了解不足，农民对乡村生态环境的治理缺少知情权。事实上，大多数农民都希望拥有一个良好的生态环境。但农民不知如何参与，通过哪些途径参与，小部分农民虽有主动参与到其中的意愿和想法，却不知从何处入手，逐渐形成了依赖政府的惯性思维。此外，在实际行动中，大多数农民只专注于自身生活范围内环境的生态维护，缺乏乡村生态建设的大局意识。在文化建设层面，新世纪以来，随着城市化的加速，农民大批向城市转移，乡村土地一部分进行了流转，一部分荒芜。乡村文化顾名思义是以农民为主体，以乡村为平台，以农民的生产生活行为及其价值观念所塑造的文化，脱离了农民的文化则不能称为乡村文化。近几年，大量农民搬离乡村或是常年在外务工，农民开始了真正的“离土”，农耕文化正逐渐衰退，农民参与乡村文化建设的活动日渐减少，部分乡村的特色民俗习惯正逐渐消失[9]。
三、现实反思：农民参与乡村振兴的困境分析
从农民参与乡村振兴的现状分析可知，农民未能真正参与到乡村振兴中来，乡村振兴战略的实践仍需把农民的主体性及参与程度纳入探究范围。基于农民自身的内生因素与乡村治理外在因素的牵制，当前农民参与乡村振兴存在一些现实问题，主要有以下几个方面：
1.农民参与乡村振兴的主动性不强
试点单位在构建标准体系过程中，应结合其前期诸如ISO 9000或ISO 14000管理体系认证的体系文件，即基于现有制度或体系和自身的管理架构、经营方式划分建设标准体系，以使构建的体系良好地契合试点单位原有的工作流程、管理模式。同时，应持续优化标准体系，不断提高标准的技术含量，通过全面标准化管理，实现服务业标准化事业统筹发展，让试点示范的标准体系成为国家级服务业标准化试点的排头兵，为服务业领域产生积极的示范和辐射作用。
2.乡村“官本位”与“小农”思想残余
当前，乡村仍然存在官本位和小农思想的残余，农民缺乏公民参与公共服务的意识以及对乡村振兴战略的正确理解，这直接影响着农民的个体行为和意愿。在乡村治理层面，迫于基层政绩的压力，部分基层干部为了创造政绩，一味追求地方经济的发展，忽视农民的乡村主体地位，对农民参与乡村振兴的关注度不足，宣传教育不力，尚未能有效激发出农民参与乡村振兴的积极性，以致使部分农民认为发展乡村、振兴乡村是国家和政府的事，与自身无关。主观地把自己当做国家和政府的附属物，缺乏独立的思考和参与意识。在信息较为闭塞的乡村，经济和社会生活的落后严重影响了农民作为参与主体的认知感以及对乡村振兴政策的了解，也因此抑制了农民参与乡村振兴的积极性和主动性。部分农民倾向于自己的事情自己做，其他的事情与己无关，这是受长期以来的“小农”思想影响所致。
近年来，随着城乡的发展差距被逐渐拉大，大量资源向城市汇聚的同时形成了一种城市中心主义。加之“城市让生活更美好”“城市是实现梦想的地方”等宣传口号塑造了一种城市是先进的象征，农村则是贫穷、愚昧和落后的代表的形象。农业和农村作为发展落后的一方，需以“弱者”的身份等待着城市的“救赎”。这种思想意识偏差，在很长一段时间里导致社会各界都忽视了乡村的发展。也正是由于这种意识的强大，农民作为处在漩涡中心的群体仍旧摆脱不了这种思维的束缚，在乡村振兴中仍会保持一种弱者意识，等待政府和外来企业的“救赎”。
3.农民参与乡村振兴的内在动力不足
未来，我国人口老龄化的问题会越发突出，老年人对养老设施的需求也会越来越迫切，为政府财政带来了巨大的建设压力，同时，政府在公用事业建设中的高投入、低效率和资源的高消耗也阻碍着其快速发展。PPP作为一种项目融资的模式，并不是使总成本最低，而是提高投资的效率，使项目参与各方的收益最大，从而达到各方的共赢。
农村发展存在先天滞后性，农民存在着参与能力不足、政治意识不强、参与资金匮乏等现实障碍。在技术层面，农民自身缺乏良好的职业教育和环境熏陶，大部分从事着体力劳动的工作，对先进的技术缺乏学习机会，掌握能力较弱。鉴于此，在参与乡村振兴过程中不免遇到技术领域的难题。当农民在农业劳作中的技术难题未能得到及时的解决时，就会挫伤农民的积极性并影响其创造性的发挥。在知识与管理经验层面，大多数农民由于没有接受过较高的文化教育，因此未能适应市场经济的环境，缺少大规模的产业经营与科学管理知识，无法及时应对市场经济所带来的挑战，以致于较难达到乡村产业快速增收的效果。在产业资金的筹集与利用层面，鉴于农民生产生活的条件所制约，个人从事农事劳作所得的可支配性收入微薄，可支配资金较为紧张。大部分农民迫于生活压力，逐渐失去了“冒险”精神，仅有小部分农民敢于自主进行创业。随着国家扶贫政策的实施与“三农”扶持力度的加大，农民筹集资金的渠道拓宽，可通过银行贷款等方式进行创业资金的筹集。由于政策的宣传力度不足以及大部分农民对政策解读不全，部分农民对乡村振兴与乡村建设的认识仍停留在“只见树木不见森林”的状态。
人才是乡村振兴的主要力量，没有人才，乡村振兴就无从谈起。很多农民倾向于进城务工，其最直接的原因在于城镇工资水平高于乡村。按常住地划分，2018年全国城镇居民人均可支配收入39251元，农村居民人均可支配收入14617元。若不考虑家庭人口与生活开支等其他影响因素，城镇居民人均可支配收入接近农村居民人均可支配收入的三倍。这种差距在西部地区更为明显，以广西和贵州为例，2018年广西城镇居民人均可支配收入为32436元，农村居民人均可支配收入为12435元。贵州省2018年城镇常住居民人均可支配收入为31592元，农村常住居民人均可支配收入为9716元。基于工资的差异，农民的就业选择取向上更倾向于进城务工。根据国家统计局数据显示，全国大约有60%的农民选择外出务工，在西部地区比例达到70%以上。从农业从业人员的受教育水平上来看（图2），小学学历与初中学历者占总人数的85.4%，大专及以上学历的仅占1.2%。综上可得，当前留在乡村参与乡村振兴的农民人数较少，乡村尖端人才匮乏，农民“离乡”已经成为当前乡村发展进程中的普遍现象。
4.科层化管理制度的传统弊病
基于科层化管理制度自身存在一定的缺陷，乡村振兴过程中呈现出政策覆盖面不足与政策执行不力的现象。在政策下达层面，政策是政府为实现某个目标或推动某件事情发展的手段。对政策误解导致的政策执行力度不当亦会导致政策实施不到位，政策实施过猛则会造成与预期效果不一致的结果。基于科层制的管理制度，一些政策经过层级下达，到达乡村后“变了味”，国家政策通过层层传递，到基层时往往会出现政策误解和政策扭曲。当今的乡村治理中，部分农民对自身权利和责任意识淡薄，对于政府制定的政策以及相关决定持不管不顾的心态。由于参与决策方面机会单一、渠道不畅等原因，农民基本上对政策处于“被动接受”状态。在政策评估和监督方面，近些年，随着听证制度和民主评议等多种公众参与方式的出现，农民在政策评估方面的参与度有所提升。但部分村干部腐化、村组织不作为以及制度僵化等问题仍旧存在于当代农村中。
科层化管理制度是一种金字塔式的管理模式，基层组织是各层级指令的主要执行者。在实际中，基层组织的政策执行能力呈“倒金字塔”式，大部分乡村干部知识水平不高，身上同时肩负着农民与干部的双重身份，乡村组织管理“有心无力”。达尔认为：“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。”在我国，由于现实和历史等原因，农民组织的组织化与文化程度较低，发展薄弱，力量不足。村民委员会作为群众性的自治组织，承担太多的行政职能。加之乡村的事务繁杂，管理难度较大，村级组织干部由村民担任，待遇不高，但却要处理乡村事务，同时也要从事农事劳作增加自身收入，很难激发其管理乡村的积极性与主动性。因此，在乡村振兴过程中很难充分地发挥群众自我治理的作用，也难以有效地实现农民参与乡村管理的目标和价值[10]。
四、实现策略：“五位一体”多方位推动农民参与乡村振兴的新路径
长期以来，以政府为主导的乡村建设虽能快速达到预期目标，但鉴于农民参与程度不高，其对“现成”的建设成果缺乏真实获得感与切身体验，因此，农民对乡村建设的关注无法被真正调动起来，形成了以政府为主导的“单中心”治理模式。因此，在全力推动乡村振兴过程中，必须理性思考农民作为参与主体参与乡村振兴的渠道与对策。多中心治理是指通过多个关键主体合作共同推动某一公共目标的完成，有利于更好地提供公共服务。在推动乡村振兴过程中，有必要采用多个主体合作的模式共同推动农民参与乡村建设的实现。
1.发挥政府“引导者”的作用，完善农民参与制度
政府作为乡村振兴的全局把控者，应起到引导农民正确参与的作用。在制度层面上，政府应当推动建立和健全乡村农民治理机制，完善农民参与乡村事务的决策与监督等制度，让农民参与有据可循、有理可依。加快建立农民对村内事务和决策的监督制度，公开有关农民利益的重大项目、资金的使用和分配情况，并允许村民对此提出建议和异议。同时，政府应积极支持农民根据当地的乡村文化特点，对乡村事务与乡村振兴涉及的项目与规划进行自主协商，并通过集体讨论的方式制定乡规民约，厘清其作为乡村振兴主体的行为和责任，并以乡规民约作为其进行自我约束和自我规范的标准。另外，还要建立和完善乡村的信息公开制度，保证农民的知情权得以实现，对乡村中重大事务的决议需进行公示。
基层自治的关键主体是农民，农民参与乡村事务的管理是指农民通过选举、决策、监督等方式履行其管理乡村事务的知情权、决策权和监督权。据调研得知，农民普遍认为在乡村事务管理中自己只是一个“旁观者”，没有决定乡村事务的决策权，更没有参与管理乡村事务的参与权。在决策层面，村委会是实现农民决策权利的关键环节，但农民的决策权往往流于形式，部分农民参加村委会决策投票的主要原因是因为“村委会要求”。[7]在村级事务的监督层面，农民不了解监督的渠道与途径，发现有关乡村事务管理中存在的问题时，往往选择不了了之。有学者认为，农民整体组织化程度较低是不争的事实[8]。在长期的科层化治理体制下，农民对参与乡村事务的管理逐渐丧失信心，认为自己只是“被管理”的对象，对村里事务漠不关心，存在着“事不关己，高高挂起”的现象。
乡村振兴建设关键在于尊重和发挥农民群众的主体作用。在产业振兴上，政府应当尽快转变思维。在文化上，政府需意识到乡村文化是农民的精神支撑和塑造归属感的有效途径。积极推进乡村特色文化的延续，尊重乡村特色文化并定期举行文化活动，将乡村文化发扬光大。在生态治理上，转变以往以政府为主体的环境治理方式，积极唤起农民建设美丽宜居环境的主动性。在人才建设方面，需克服农民自身的思维局限，促使农民意识到自身的不足，并加强学习，使之成为乡村振兴的主要力量。对于愿意返乡创业和就业的农村人口应给予相应的支持和补贴。同时，还要因地制宜，结合实际情况实施乡村人才引进和人才返乡等惠农政策。在组织层面上，基层乡村组织应当尽快转换角色，明晰农民是乡村振兴主体这一事实，避免“一刀切”的现象。
2.发挥农民的“主人翁”作用，塑造农民自觉参与意识
乡村振兴的责任主体是农民，只有当农民切实将乡村振兴当成自身的责任时才会自觉参与。农民作为乡村振兴的受益者和实践者，现实利益是其参与乡村振兴的主要因素。只有将农民的现实利益作为乡村振兴的出发点和落脚点，才能激发农民参与乡村振兴的积极性和创造力。
本研究中，对53例原发性肝癌患者分别采用双源CT单动脉期增强扫描和双动脉期增强扫描诊断，对比两种扫描检查方式对肝癌的检出率，结果显示，双动脉期增强扫描对原发性肝癌的检出率(92.5%)明显高于单动脉期增强扫描(39.6%)，双动脉期增强扫描所用造影剂剂量(1.6±0.3)ml/kg略高于单动脉期增强扫描(1.4±0.2)ml/kg，这与杨肖峰等人研究报告91.67%显著高于单期增强扫描38.54%结论基本一致，说明了采用双源CT双动脉期增强扫描对原发性肝癌患者进行诊断，不仅能提高患者病灶的检出率，同时也不会明显增加患者的辐射剂量，因此，能有效保证其诊断的安全。
农民主动参与乡村建设与管理，才能真正推动乡村振兴目标的实现。为此，需要采取积极有效的措施，拓宽农民参与乡村事务的渠道和途径，拓展农民参与乡村振兴的程度。为扭转农民固有的小农思想与提升其参与乡村振兴的主动性，有必要重塑农民参与乡村振兴的机制。对农民固有的“事不关己高高挂起”思想进行正确的疏导，鼓励其参与到乡村振兴建设中来。完善和创新乡村治理组织结构，健全村民自治组织，加强和改进村组织的建设，促进村民自治的有效实现。对村民会议、村民管理乡村事务、村民党组织职责与村民代表会议等与农民利益息息相关的事务进行创新和改进，推动村级会议向制度化和规范化方向发展，提升农民对乡村事务的关注度，推动更多农民参与到乡村治理和乡村振兴中来。
3.发挥乡村企业的“带动者”作用，提升农民参与动力
乡村企业是拉动乡村经济的关键带动者，是提升农民生活水平的关键推力。根据马斯洛需求层次理论，人只有满足了自身的生存需求，才会考虑自我价值的实现。对于农民来说，其经济利益只有得到实现才会思考振兴乡村文化与改善乡村生态环境。在乡村振兴过程中，为提升农民的参与积极性，乡村企业应当利用其自身资源，发挥“带动”者的作用。在实际操作中，通过给农民提供更多就业岗位、增加农民的经济收益可以进一步增强农民参与乡村振兴的主观意愿。另外，还可以利用分红入股的形式促使农民参与到乡村产业的建设中来，带动农民真正关心乡村产业的发展，提升农民参与乡村振兴的主人翁意识。
利用军队科研数据中心搭建的Oracel 11G平台，使用mySQL 7软件提取数据，采用Excel 2016软件对各项数据进行处理，并采用SPSS 22.0软件进行统计学分析。计量资料以x±s表示，符合正态分布的采用t检验进行组间比较，不符合正态分布的采用Wilcoxon秩和检验进行组间比较。P＜0.05为差异有统计学意义。
4.发挥社会非营利组织的“协助者”作用，提高农民参与能力
基于历史因素和城乡差距逐渐拉大等现实原因，我国乡村教育资源较为缺乏，农民受教育程度不高是普遍现象。要实现乡村振兴，必须提高农民的素质与能力。由此，提高农民的生产经营能力、学习能力、理解政策能力以及政治素养是乡村振兴的必经途径。社会非营利组织具有公益性的特点，如高校与公益组织等，在乡村振兴过程中可以起到协助农民发挥作用。社会非营利组织应配合乡村企业与政府，积极为农民提供各类学习机会，协助组建集体学习农业技术团体与学习乡村事务管理知识小组，并鼓励其进行自主学习和交流沟通。此外，还可采取边干边学、积极引导、定期培训的方式帮助农民熟悉和了解乡村事务，提升农民的技术水平和文化水平，促使农民与时代接轨。还可通过运用互联网等先进技术，采取灵活多样、贴近生活、农民喜闻乐见的形式，广泛宣传乡村振兴的基本内容与国家对乡村发展的政策，逐步培养农民作为乡村振兴主体的责任意识与主体意识。
5.发挥新乡贤的“生力军”作用，拓宽农民便捷参与渠道
新乡贤是指心系本土，有意愿为家乡发展做出贡献的社会精英，是乡村社会治理的重要力量[11]。新乡贤能为乡村带来更为丰富的资源也更易被农民所接受，其作用是不容忽视的。为实现农民在乡村振兴中的主体地位，新乡贤在乡村振兴过程中应起到“生力军”的作用。一是通过发挥自身所具备的优势，了解农民的内在需求，并及时向政府传达，成为政府与农民进行良性沟通的桥梁。二是向农民宣传国家政策，协助政府解答农民对政策的疑虑，传播科学文化知识，推动农民在乡村振兴过程中主体参与意识的提高。三是积极为乡村提供丰富的资源，鼓励农民积极参与乡村事务的管理，让农民在乡村振兴过程中既能实现其管理乡村事务的权益，也能有所作为，以此提升农民的获得感与满足感。
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〔作者简介〕 曾凡军（1979—），男，湖南郴州人，管理学博士，广西大学公共管理学院教授，主要研究方向为政府治理；韦锦银（1995—），女，广西钦州人，广西大学公共管理学院行政管理专业研究生。
〔中图分类号〕 D630
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1671-7155(2019)03-0035-06
DOI： 10.3969/j.issn.1671-7155.2019.03.006
收稿日期： 2019-05-11
（责任编辑 马 凌）