拉美过度城市化的教训与北京人口调控，本文主要内容关键词为：拉美论文,北京论文,教训论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过度城市化是当前发展中国家城市化的突出现象。过度城市化(over-urbanization)是指城市化速度超过工业化速度，城市化水平与经济发展水平严重脱节的城市化模式。这种城市化不是建立在工农业充分发展的基础上，城市人口过度增长，城市却不能为其提供必要的就业机会和生活条件，从而导致一系列严重的“城市病”，并最终危害经济和社会的健康发展。拉美国家是过度城市化的典型代表，因而也被称为“拉美陷阱”。
拉美城市化速度过快，超过了其经济发展水平和工业化速度。拉美城市人口的增长速度是世界上最快的。据统计，欧洲的城市人口由总人口的40％增长到64％经历了50年的时间，而拉美国家仅用了30年的时间。比较这期间的人均国民生产总值，发达国家的人均GNP从835美元上升到2920美元，增加了3倍多；拉美国家的人均GNP从465美元升至775美元，增长不到一倍。在相同的城市化水平下，拉美国家的人均GNP远远落后，甚至仅为发达国家的1/5～1/4(成德宁，2004)。这表明拉美的城市化进程与其经济发展水平严重脱节。到1995年，拉美地区城市人口比重较高的国家，如委内瑞拉92.8％，乌拉圭90.7％，阿根廷88.1％，智利83.9％，巴西78.2％，墨西哥75.3％(徐英，1997)，其城市人口比重几乎都超过了美国和其他发达国家，但是这些国家的社会经济发展水平却比美国和其他发达国家低得多。
一般认为，城市化率与工业化率(工业增加值占GDP的比重)的比值应该在1.4～2.5之间。1999年，拉美这一比值达到2.50，远远高于世界的平均水平(1.48)(苏振兴，2006)。在发达国家城市化的历史进程中，工业化是先于城市化的，城市化是在工业带动下发展的，即发达国家的城市化是源于工业化，以工业化为动力的，二者相辅相成，形成了社会经济协调发展的良性局面。比如，1856年的法国，工业就业者占就业人口的29％，而当年的城市人口只占总人口的10％。很明显，城市化是跟随在工业化之后的。1870年，法国这两个数字分别是30％和12％(高佩义，1992)，人口城市化仍是随着工业化的发展而发展的。拉美国家的城市化一开始就先于本国的工业化，其后城市化水平的发展速度更是远远超过本国工业化，并且超过了国家经济所能承受的能力。第二次世界大战，巴西、墨西哥、委内瑞拉、哥伦比亚和秘鲁这5个属于半工业经济类型的国家，工业吸收了经济自立人口的13％，可是在其后的20年里，这个比例没有发生什么大的变化，但同期，城市化的进程却一跃再跃。二战前，城市化的比率和工业化的比率大致相等，都在10％～15％左右；但到1960年，工业化的比率仍维持在10％～15％，而城镇人口的比例却增至30％～50％，远远超过了工业就业人口的比例(陈一筠，1986)。
在这种情况下，城市人口快速增加，大量农村人口涌向城市，尤其是特大城市。而城市工业无力承担如此快速的城市化带来的压力，从而导致城市人口严重超载，失业率居高不下；城市贫富悬殊，人口贫困向城市转移，城市被贫民窟包围；环境污染；治安混乱，社会失序，政局动荡；资源生态遭到严重破坏，形成了典型的“过度城市化”现象。
拉美城市化的过度发展为拉美国家的社会经济发展带来了一系列的难题。
首先，失业问题严重。由于拉美农村劳动力源源不断涌入城市，特别是大城市，城市人口急剧膨胀。拉美城市化的急速发展缺乏经济的强有力支持，城市经济发展所创造的就业机会远远满足不了不断扩张的就业需求。大批进城农民缺乏必要的知识和技能，很难在现代经济部门找到工作，拉美国家普遍存在着就业质量不高，就业压力过大的问题。
拉美国家的就业主要有两个问题。一是失业严重，二是就业不足。就业不足集中表现为就业结构的“传统第三产业化”和“非正规化”，也就是大量就业人口集中在低端的传统第三产业或者那些未经合法注册、缺乏法律保护的非正规经济部门，它以大量的小规模生产和劳务活动为特征。拉美城市公开失业率20世纪80年代为6％，1990年代超过8％，2002年创9.1％的历史记录(苏振兴，2003)。
其次，城市贫困加剧，贫富差距悬殊。1980～1994年的15年间，拉美贫困人口由1.359亿增加到2.093亿，净增7340万。其中城市贫困人口增加7250万，而农村贫困人口只增加了90万。目前拉美贫困人口中65％是城市居民。这就是说，拉美国家的社会贫困现象由过去分散在广大农村，转变为现在主要集中于城市。这一变化对各国政府造成的压力和对社会造成的影响是巨大的(人民网)。
伴随贫困现象的加剧，拉美城市贫富差距也日益悬殊。国际上采用基尼系数衡量收入差距，按联合国的规定，0.4为警戒线，0.6以上表示收入差距悬殊。据美洲开发银行统计，1996年，基尼系数在0.4～0.5之间的国家有特立尼达和多巴哥、乌拉圭；0.45～0.5之间的国家有巴哈马、哥斯达黎加、委内瑞拉、秘鲁、哥伦比亚、阿根廷；0.5～0.55之间的有多米尼加、萨尔瓦多、玻利维亚；0.5～0.6之间的有墨西哥、洪都拉斯、智利、厄瓜多尔、巴拉圭、巴西、巴拿马、危地马拉(苏振兴、袁东振，2001)。拉丁美洲成为世界上贫富差距最大的地区。
第三，面对急剧膨胀的城市人口，经济增长乏力的拉美国家无力提供足够的基础设施和公共服务机构，由此导致城市住房紧张、环境污染严重、社会治安恶化等一系列城市问题，给国家社会经济发展带来巨大的挑战。
拉美城市，特别是大城市里普遍存在的贫民窟是农村移民和城市贫民的聚集地。环境脏乱，条件简陋，治安状况更是令人担忧。随城市人口的不断增加，拉美城市贫民窟的面积和人口还在不断扩大，并开始由大城市向中等城市扩展。据统计，拉美约有1/4的人口居住在贫民窟内(苏振兴，2005)。
人口过度膨胀和贫困现象的日益严重，拉美城市的社会治安问题十分严峻。贫民窟更是犯罪猖獗的地方，抢劫、凶杀、绑架、吸毒贩毒等有组织的犯罪和暴力活动层出不穷。里约热内卢、圣保罗、波哥大、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有组织犯罪和暴力活动猖獗的城市。哥伦比亚、萨尔瓦多、巴西分别是全球城市暴力犯罪的前三名。拉美暴力犯罪率比世界其他地区高5倍(吴洪英，2003)。
此外，过度城市化使拉美经济过分集中于大城市，工业的发展和汽车的增加导致严重的交通拥挤和环境污染，由此而引起的呼吸道疾病已经成为拉美人死亡的主要原因之一。
过度城市化不仅没有推动拉美经济持续发展，反而使拉美各国都陷入了更为棘手的城市危机之中。拉美国家的过度城市化已成为发展中国家的前车之鉴。
近年来，北京人口急剧增加，不断突破城市规划的人口目标，2005年底北京常住人口1538万，远远超出十五规划人口控制目标。过度膨胀的人口使北京不仅面临水资源枯竭的严重危机，还出现了许多历史上从未有过的城市危机。城市基础建设似乎永远跟不上人口膨胀的需要，城市基础设施建设几乎成了北京财政负担的无底洞，交通拥堵，环境污染，住房紧张，城中村屡禁不止，失业、治安问题严重，荒漠化日益逼近。北京面临着严峻的人口资源环境形势，实行有效的人口调控势在必行。
国务院批复将北京定位为“国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，明确要求2020年北京实际居住人口要控制在1800万。如何在中国快速城市化的背景下实现国务院提出的人口目标和宜居城市定位，如何借鉴拉美过度城市化的教训，是北京城市发展亟待解决的重大理论和实践问题。
导致拉美过度城市化的原因至少有以下4点值得我们借鉴。
(1)城市化必须建立在农业发展的基础上。
拉美落后的农业及错误的农业现代化模式导致大批农民被过早挤出农村而无序地流入城市。农业的发展是城市出现和成长的基础，城市化是农业生产力发展到一定阶段的产物。农业基础是决定城市化模式和道路的关键因素之一。随着农业生产力的提高，农业不仅为城市提供必要的粮食，更为城市工业的发展提供资金积累、原材料、广阔的市场以及大量的劳动力。因此，国际上有学者指出，一个国家城市化的界限与水平，一般由该国的农业生产力决定。
发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。与发达国家在农业生产力大幅度提高的基础上自然产生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本国的经济发展，而是在本国农业还没有取得突破性进展，农业生产力还未达到相应高度的情况下由外力推动的。二战后，拉美国家大都片面地将工业化等同于现代化，认为工业的发展优先于农业和农村发展，甚至认为工业化是解决农业问题、特别是农村向城市移民的最好办法，因此在经济结构改革中，采取了重工轻农政策，加剧了农业的衰败和落后。不合理的土地制度——大地产制以及在此基础上形成的农业现代化模式导致大量无地农民失去在农村的生存基础。与中国相比，绝大多数拉美国家都具有非常丰富的农业资源，特别是土地资源，人均拥有可耕地约为我国的15倍。这一优势本该好好利用，但拉美国家所选择的农业现代化模式却未能充分发挥农业的生产潜力。相反，由于错误的农业现代化模式，在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，大量农业人口就被过早地挤出农业和农村而盲目地涌入城市。导致城市人口爆炸，粮食供应不足，城市贫困加剧，国内购买力难以提升。事实证明，在农业相对停滞的基础上所进行的拉美国家城市化，不仅使农村在发展中日益贫困，而且也导致了城市的贫困和危机，城市化走入歧途。
中国已经进入了快速城市化时期，同为发展中国家，我们和拉美有很多相似之处。比如都是在农业发展不足的情况下进入了快速城市化过程。2005年，北京的城市化率已达83.62％(北京市统计局，2005)，已经达到了发达国家的城市化水平。但值得注意的是，北京的高速城市化并不是农业生产力大幅度提高的自然结果，而是由外力——急速增加的流动人口所推动的，因此出现了人口资源环境的严峻形势和一系列城市问题。到2004年底，北京地区农村人均收入已超过6000元，远高于全国农村平均水平，但不及城区居民的一半，城乡差距仍然很严重，农民的生产、生活方式及受教育情况都与城区居民差别很大(陆建华、史晶，2006)。北京发展现代农业，提高农业生产率，加强农业劳动力、职业技能培训，提高农民素质任重而道远。
值得庆幸的是，针对近年来粮食产量连年下降、农民收入徘徊不前、城乡差距不断扩大的严峻形势，党中央及时提出对农业实行“多予、少取、放活”的方针，并迅速出台了一系列重农、惠农的政策，从免征农业税到建设社会主义新农村，以及中国特色城镇化道路的选择，都可以看出党中央决策的英明。特别是新农村建设，必将对我国近年高速城市化产生反推动力，延缓我国城市化速度，促使我国城市化稳步健康发展，为北京人口调控、解决城市问题提供了良好的大环境。
(2)必须遏制低效益的传统第三产业的过度膨胀。
拉美传统第三产业过度膨胀，导致人口在城市的畸形聚集。作为当今世界城市化水平最高的地区之一，拉美国家与发达国家一样，都拥有庞大的第三产业。第三产业不仅在就业结构中占有最大比重，其产值在国内生产总值的比重也是最大的。从数据上看，相对于落后的农业和薄弱的工业而言，第三产业是拉美产业结构发展中最为合理的一部分。它不仅吸纳了大量的就业人口，而且对国民经济的发展给予了极大的支持。所以应该是能够促进城市化进程良性发展的产业。但是，进一步剖析拉美国家和发达国家的第三产业与城市化的关系，就会发现拉美国家的第三产业与发达国家第三产业的性质有着根本的不同。
发达国家的第三产业是与工业化良性互动的产物，工业的发展推动城市化水平的提高，城市人口和要素的聚集自然会导致各种生产和生活服务业的需求，现代第三产业也就自然发展起来。在与现代工业良性互动的发展中，发达国家第三产业的构成和规模都会保持在一个合理的水平上。发达国家第三产业的发展是以工业现代化为基础的，是高附加值的现代生产服务业和生活服务业。如金融保险、信息咨询、房地产、旅游业等。而拉美的第三产业主要是传统的生活服务业，生产服务业十分短缺。与发达国家不同，拉美的第三产业不是在工农业发展的基础上自然壮大的，而是脱离工业基础的过度膨胀。由于工业基础薄弱及错误的发展模式，工业吸纳劳动力的能力十分有限。大量进城农民由于缺乏技能，只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，出现农民就业的“第三产业化”。实际上这只是把农村的就业不足转嫁到城市，不仅使第三产业成为各种隐蔽性失业集中的场所，而且造成了低效益的传统第三产业过度膨胀。由于工业发展的相对滞后，传统第三产业过早地成为推动拉美国家城市化的主要动力。事实证明，这种并非源自城市生产基础的需要，而是由低端服务业不成比例膨胀所推动的城市化，很难形成产业经济与城市化进程的相互促进与良性互动。由于缺乏以现代交通、通讯、金融、信息等为核心的现代生产服务业，拉美第三产业无力在结构和质量上持续发展以支撑城市化；而城市经济的缓慢发展，也影响人们生活水平的提高、生活服务的需求，抑制了第三产业结构的升级和规模的扩张。尽管拉美第三产业吸收了大量的劳动力，但是没有工业现代化做后盾的第三产业，只能暂时缓解就业压力，不能解决由此引发的一系列严重的城市问题。拉美城市的过度发展和城市人口的过度集中，同第三产业的恶性膨胀是分不开的。从拉美目前的生产力发展水平和劳动生产率的状况看，第三产业的膨胀显然超过了必要的限度，影响了经济的进一步发展。
可见，城市化是农业、工业和第三产业发展共同作用的结果，合理的产业结构是城市化的有利支撑。由于拉美国家农业薄弱，无力成为城市化的有力支撑；工业化也因战略选择失误而错失发展良机，城市化只能由过度膨胀的第三产业推动。而仅靠传统第三产业的发展并不能增加社会财富，提升社会经济和物质文明，这就造成了当今拉美城市经济低迷的现状。北京第三产业所占比重已达到发达国家水平，但其质量与构成存在与拉美同样的问题：低效率、低质量的生活服务业已经过度膨胀。比如，北京的餐饮住宿、批发零售、废品收购的从业人员主要是流动人口，其数量规模之庞大早已远远超出北京的正常需求。2004年，第三产业极为发达的香港，从事批发零售、餐饮住宿的人员仅占总人口的8.6％(香港政府统计处，2006)，而北京相应行业的从业人员却占城镇人口的12.8％(北京市统计局，2005)。这一数据说明北京的第三产业，尤其是生活服务业的从业人员实际上已经过剩。2005年，北京仅废品收购行业就吸纳了50万流动人口(冯晓英，2005)，如此规模庞大的废品收购早已远远超出了社会正常需求，甚至成为威胁公共安全、损害社会利益的一大公害。北京人口失控与传统第三产业无序发展、恶性膨胀有直接关系，这种恶性膨胀的第三产业是造成人口失控和过度城市化的一个主要原因。北京必须调整、规范传统第三产业，加快发展现代生产服务业和生活服务业，提升第三产业的结构和质量。
(3)必须避免以大城市急剧扩张为中心的城市化道路。
错误的城市化道路是拉美陷入过度城市化的主要原因。发达国家的城市化是在本国经济发展到一定水平的基础上，由农业进步和工业增长所推动的自发、渐进的历史演变过程。其城市化从起步到发展大约经历了100多年时间。发展中国家城市化面临着许多发达国家未曾遭遇的不利条件：剧增的总人口、庞大的农村人口、落后的农业、薄弱的工业基础等等。其城市化一般都不是自发渐进的经济过程，而是一种由外力推动的急速城市化。在这种情况下，及时选择适合本国国情的城市化道路至关重要。
拉美地区开始工业化并进入快速城市化阶段时，大部分人只看到了其中的积极因素，认为这种快速而集中的城市化是工业化的必然产物，可以为工业化提供市场、劳动力，促进了城市的发展。当大量农村人口涌入城市，城市人口急剧增长并随之产生一系列城市问题时，他们认为这是城市化所固有的。事实上，是拉美“依附性资本主义”发展模式所固有的。事实上，在接受“依附性资本主义”发展模式的情况下去考虑消除其城市化的后果毫无意义，甚至是错误的。虽然也有少数人指出，相对当时的经济结构，拉美地区存在着“过度”城市化现象，城市化速度应该放慢，城市发展应该分散，但这种观点始终没有引起重视。
拉美城市化道路始终是以大城市急剧扩张为中心的。这种过度集聚化的城市发展，使得人口、投资向大城市集聚，为了应对大城市人口无节制的增长，政府只能加大对大城市的投资，于是城乡差距进一步拉大，又引发新一轮的人口迁移。这种恶性循环是加剧拉美过度城市化的重要原因。
从20世纪60年代开始，拉美国家农村人口向大城市大规模迁移，由于拉美国家基本上都是中小国家，最大的城市就是首都，这就造成了首都人口高度集中的普遍现象。到1980年，拉美国家首都人口占总人口比例最高为巴拿马66％，海地56％，多米尼加54％，乌拉圭52％，阿根廷45％，智利44％(中国组织网)。墨西哥城1960年人口不到500万，1998年已经猛增到了2500万，居民人数占全国总人口的25％，成为世界第一大城市，预计到2010年将超过3000万人(彭兴业，2000)。
中国社科院《2006年中国区域发展蓝皮书》显示，京津冀地区北京和天津的国内生产总值分别达4000亿元和3000亿元，但其他城市的国内生产总值均在500亿元以下。北京人均GDP与河北相差5～6倍。在北京周边存在着大面积的贫困带，京津周围贫困人口达到272.6万。北京对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，人口资源不断向北京集中，造成周边地区经济发展相对迟缓，进一步拉大了区域差距。北京形成了孤岛式的特大城市，极易陷入拉美特大城市的恶性循环中。因此北京必须加快区域统筹发展的步伐，促进京津冀区域经济协调发展，加强中心城市对周边地区的辐射和带动作用，扭转京津冀乃至环渤海区域长期发展迟缓的局面。缩小北京市与周边地区经济发展的差距，从根本上避免北京陷入拉美特大城市的困境。
北京市十一五规划首次把首都的发展放在区域发展中筹划，提出按照国家京津冀都市圈区域开发的整体部署，发挥首都科技创新和研发中心集聚优势，抓住天津滨海新区建设机遇，建立交流合作的长效机制。北京城市发展的目标锁定在宜居的政治文化中心，不再提及“经济中心”，淡化北京的区位优势，为京津冀区域协调发展提供了前提。也为北京避免陷入“拉美陷阱”创造了区域环境。
(4)及时合理地引导和调控人口流动是政府的职责。
政府管理缺位及政策导向失误，是拉美城市化失控的重要原因。首先，拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，政府的态度先是放任自流，后是束手无策。未能及时合理地遏制和引导国内移民潮，是拉美城市人口失控的重要原因。与发达国家不同，拉美农村促使农村移民潮产生的原因并不是因农业生产率的提高造成了大量农村剩余劳动力，而是由于不合理的土地制度和错误的农村现代化模式使得大量农民在农村无法大量生存而涌入城市。而此时拉美国家的工业基础还很薄弱，尚不具备吸纳大量就业的能力，农村人口大规模的转移必然带有极大的盲目性，及时合理地引导和调控是政府义不容辞的责任。而拉美各国政府认为农民向城市的迁移是城市化的自然现象，农村大量劳动力的流出，可以缓解农村的社会冲突，因而对自发的移民潮从来不加引导和调控。其次，在进入快速城市化时期，拉美政府没有及时探索并找出一条适合本国国情的城市化道路。而是放任其城市化沿着以大城市急剧扩张为中心的路子发展，以致大城市人口压力过大。原本以为可以缓解的农村社会冲突，也随之转移到了城市，造成诸多更难解决的城市问题，各国政府此时再想去遏制移民潮已经很困难了。为了缓解压力，政府只能加大城市基础设施的投资，改善城市的社会生活条件，结果又导致城市引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化由此陷入了一个恶性循环。
北京市委副书记强卫指出(北京计划生育工作会，2006)，北京在人口管理方面存在的主要问题是：第一，常住人口过度膨胀。到2005年底，北京常住人口1538万，远超出十五规划的控制目标；第二，357万流动人口暂住时间越来越长；第三，人口区域分布不合理，城区人口密度是近郊的4倍，近郊是远郊的10倍，加剧了城市基础设施建设的矛盾；第四，北京人均年水资源是全国的1/8，人均土地资源不及全国的1/5；第五，北京人口调控体系不健全。从北京的现实情况看，近10年来北京经济实现了大幅度的增长，实际就业人口却呈下降趋势，劳动力参与率不断下降，失业率提高，失业人数增加。说明经济的增长并不依赖劳动力的增长。所以，北京已有的人口规模并不是不足，而是过剩(黄荣清，2006)。大量结构性失业及就业不充分的情况表明，进京务工的流动人口及农村劳动力的转移带有很大的盲目性，政府及时合理的引导和调控是非常必要的。
北京要实现国务院批复的人口规模控制目标必须首先建立长效人口管理机制，完善人口调控体系，制定有效的政策法规，引导农村劳动力有序转移。加强城市社区管理体系建设，依托社区完善流动人口和出租房管理机构，强化社区流动人口综合管理职能。加强对流动人口聚居区和“城中村”的综合规划和治理。
标签：农村人口论文; 城市经济论文; 拉美国家论文; 农业发展论文; 经济论文; 农民论文; 经济学论文; 时政论文; 发达国家论文; 调控论文;