我国实行复式预算的理论思考，本文主要内容关键词为：预算论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
复式预算是世界上一种比较先进的预算管理方式，在我国市场经济条件下，实行这一制度要比我国传统的单式预算有着不可比拟的优越性。它不仅透明度高、对应性强，有利于加强预算监督和约束力，而且可以依照市场经济体制发展的内在要求拓宽理财领域，优化预算支出结构，促进经济健康发展，支持重点事业，合理控制支出总量，从国家整体利益上进行“成本—效益”分析，并能将体现国家职能的各项财政性资金收支和效率状况完整地反映出来。所以，我国实行复式预算是强化预算管理、振兴国家财政的有力举措。
但是，复式预算在几年来的实行中遇到了困难，实施步骤也比较缓慢。为了继续完善我国现行复式预算制度，充分发挥它所应该起到的积极作用，本文拟就如下几个理论问题予以思考。
一、我国实行复式预算的经济根源
我国于90年代初期在中央和省级政府预算中试编复式预算，于90年代中期才开始在各级政府预算中全面实行。在此之际，我国政治经济生活中发生了许多重大变化，突出表现在如下几个方面：
1.自改革开放以来，我国把工作重心转移到经济建设上来，经济建设任务繁重，大量的资源开发需要巨额资金。
2.社会主义市场经济体制确立，这一理论上的重大突破对社会经济的各个方面产生了深远影响。资本所有权主体多样化，投资体制多元化，国民经济市场化，政策性金融和商业性金融分开，现代企业制度建立，以及国民经济结构和国民收入分配也发生了很大变化。这对国家社会管理和经济管理提出了更高的要求。
3.国家经济管理显示着这样的趋势：（1 ）科学管理代替经验管理；（2）集约化管理代替粗放型管理；（3）法治管理代替人治管理；（4）间接管理代替直接管理；（5）资本量管理代替实物量管理；（6 ）综合运用多种经济杠杆管理为主，代替行政管理为主；（7）另外， 随着国际经济交往的发展和跨国公司的壮大，国家经济管理甚至越出了国界。
4.财政预算管理存有：（1）收支结构有了巨大变化，预算内、 预算外、体制外资金各占相当比重，财力分散，中央财政吃紧，各地方财政不平衡；（2）各级政府经济建设投入由过去财政拨款为主， 变为财政、金融、集资、举债等多渠道；（3）国有经济中， 资产管理与资本管理并重；预算管理中，无偿性与有偿性并存；会计管理中，收付实现制与权责发生制并用；（4）此外，国债规模扩大，预算赤字长期化。
这些丰富复杂的经济内容和经济关系，客观上需要国家转变管理方式和提高管理水平。作为国家基本财政计划和宏观调控工具的国家预算，其原来的单式预算已不能全面反映国家职能范围扩大情况下的资金流量、流向和效益状况，不能显示各项资金的对应关系，也不便于国家进行科学分析、监管、考察和有针对性地采取措施。因此，改革传统的预算制度，借鉴国际经验，建立符合中国国情的复式预算制度就成为一种必然。
二、我国实行复式预算与推进两个根本性转变，在理论上的一致性
两大转变的实质内容是遵循市场经济的一般规律，建立市场经济运行机制，使市场在资源优化配置中起基础性作用；在经济建设中转变政府职能，让企业成为市场主体，走内涵式和集约化的路子，减少资源耗费，提高经济效益。促进这两大转变的实现，要有职能健全的财政和管理完善的预算作为后盾。我国采用复式预算就是为促进这两大转变的实现而采取的一项改革措施。
在我国市场经济条件下，实行复式预算是以国家职能范围的扩大和深入以及资本效率原理为依据的，它是将各项预算收支按其经济性质的不同和管理方式上的差异，分别进行“成本—效益”分析，分别予以管理。对于能够直接考察其经济效益的，以其增值量为评判；对于贯彻产业政策而采取微利、无利、甚至负利的，以其能否带动相关产业为取舍；对于提供公共服务的，也要以其资金耗费和所提供公共产品的质量和数量为判断。因此，复式预算是按照市场经济规律的要求来规范预算行为，促使预算资金提高经济效益和社会效益。
当然我国复式预算制度所要体现的社会主义性质则主要是反映在收支计划安排中和收益分配中。数字之中有政策，它规定着政府活动的范围和方向就是这个意思。所以复式预算作为国际上通行的一种先进的预算管理形式，在强化预算管理，提高预算资金使用效率方面，与我国着力推进两个根本性转变，旨在提高国民经济整体运行效率在理论上是一致的。
三、以“两种职能”之说为我国实行复式预算的理论依据存有缺限
我国现行复式预算分为经常性预算和建设性预算两种结构，这是以社会主义国家有社会管理和经济建设双重职能为理论依据而设立的。笔者以为它有许多值得商榷的地方：
1.国家从其产生起即具有政治、经济这两种性质的基本职能
马克思主义在分析国家这一政治力量时认为，国家从其产生起，就具有这两种性质的基本职能，因为离开了经济职能，政治统治就不能存在。恩格斯在其《反杜林论》中说，“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“而且政治统治只有在它执行了它的这些职能时，才能继续下去”[1]。可见，国家在履行某具体职能时， 往往同时体现着这两种性质的职能。如赈灾，既有社会管理性质的职能，也有稳定经济、发展经济的职能；水利交通既有灌溉通商的意图，也有政治统治的目的。
2.现代国家有多种职能，“两种职能”之说给预算分类带来了困难
在现代政治经济社会里，国家职能无论在深度上和广度上都有了长足的发展。而国家预算自身有很强的实践性和具体性，依照“两种职能”之说对于国家所履行的每一具体职能，很难简单地把它们划分为这是政治职能，或者那是经济职能。反映在预算收支上常常呈胶着状态，因此，给预算科目的分类和分预算的界定带来了很大的困难。如国防费，从其维护国防治安角度看，应属于经常性预算，但在国际交往中，武器又常常当作商品；科技事业费，从其促进社会进步方面看，应属于社会管理职能，但科学技术又是第一生产力；其他诸如文教卫生、城市维护、公共交通、价格补贴、社会保障、环境保护、支援不发达地区等，都综合体现着国家社会管理、行政管理、经济管理等多方面的职能。
3.“两种职能”之说不能解释我国放弃单式预算转而采用复式预算的深层原由
在我国实行复式预算制度之前，虽然也具有政治、经济这两种性质的基本职能，却一直沿用单式预算长达40多年。这其中的深层原由是与计划经济体制密切相联的。因为计划经济体制主要是以外延式扩大再生产和实物性管理为其基本特征；财政管理主要以无偿性和收付实现制为基本特征；国家预算主要表现为投入型预算，它所关心的是对产品、资产等实物形态的增减变化。这在市场经济日益发达的情况下是不适应的。市场经济是以价值管理、价值增值为目标。预算管理也不例外。例如我国1997年1 月起施行的《事业单位财务规则》中对资产的定义是：“资产是指事业单位占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”“资产范围包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等”。那末，其他国有经济单位的情况就更为复杂，诸如无形资产、固定资产的无形损益、资产的流动等，也只有到市场上去才见分晓；在负债、转让、评估、划转、撤并、以及国家资本金的确立等纷纭复杂的经济活动中，就更难用实物形态来表示和反映。所以，放弃单式预算采用复式预算是由市场经济体制决定的，是由价值管理、价值增值的内在要求决定的。
四、我国实行复式预算的理论依据是市场经济条件下国家职能的发展和资本效率原理
基于上述思考，笔者认为我国实行复式预算的理论依据是市场经济条件下国家职能的发展和资本效率原理。
1.国家预算组织形式是由国家职能的发展和政府职责范围的大小所决定的
预算组织形式是为反映财政收支内容和管理的需要而确定的，财政活动的内容及其管理目标发生了变化，预算形式也要相应变化。而财政分配又是为国家职能的实现而进行的分配和再分配，因此，国家职能发展变化必然会引起财政收支内容的发展变化，也就决定着预算形式的确立和变化。
从世界各国财政预算史上看，各国大都是在本世纪30年代前后实行了复式预算。这其中很重要的一个经济根源是资本主义国家为了摆脱经济危机的困境，采用了凯恩斯的赤字预算、举借国债、扩大政府开支等膨胀性财政政策，使国家经济职能和政府经济管理的范围有了发展。我国自党的十四次全国代表大会确立我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制之后，国家经济管理职能进一步向纵深发展，财政收支结构也发生了巨大变化，因此，改革传统的预算管理制度，实行复式预算就成为我国适应经济体制改革的需要。所以，1992年我国的国家预算、中央预算和部分省市预算就采用复式预算形式进行了编制。
2.资本效率原理是我国实行复式预算的内在要求
资本效率原理的内涵是，市场经济中资本所有者在利润最大化、效益最大化的驱动下，以最少的资本投入获得最大的价值增值，会促使全社会资源的优化配置。这是市场经济中不同经济主体在其经济活动中所普遍遵循的一个原理。
我国市场经济体制要求以最低限度的资源耗费获得最大效益为其目标。因此，国家会把大量的预算资金、国有资源、国有资产、国有资本推向市场，并遵循资本效率原理，根据国家职能的需要分别予以经营管理。而这些活动及其结果无不直接或间接地反映到预算上来。我国复式预算就是为了这种管理的需要而实行的。如果说，实行复式预算不能对各项财政性收支进行“成本—效益”分析，或者不进行这种分析，那就与单式预算没有什么实质性差别。
3.我国实行复式预算是从国家整体上以资本效率原理为依据的，这既有一定的理论意义，也具有很强的现实性
复式预算理论的核心内容就是把有限的财政资金从国家整体利益出发，遵循资本效率最大化原则分门别类地予以管理，以保证国家各项职能的实现。这就使我国预算随着国家经济管理职能的深入和范围上的扩大，逐步从政府行政预算向综合性预算，直至国民经济预算的方向发展和变迁。这反映着国家要把财政收支活动放在国民经济总体运行中予以考察，以提高综合国力为其目标；同时，在预算管理上逐步改变以往重投入、轻产出的倾向，用能够具体反映预算资金收支效益的产出型预算来取代投入型预算。这是我国理财思想的转变，是对财政认识的深化，也是预算管理上的一种进步。因此，我国复式预算从国家整体利益上以资本效率原理为依据具有重要的理论意义。
无可否认，我国在决定是否采用复式预算的前后几年里，存有财政困难、赤字增加、举借大量国债、经济效益不佳的情况。因此，政府决定采用复式预算明显存有控制经常性支出规模，拓宽理财领域，提高资金效率，实现国有资本增值，摆脱财政困难的目的。所以积极推行复式预算制度，继续完善预算结构体系，加大与复式预算制度相关的其他管理体制改革的力度，以提高预算资金的整体效益，对于我国财政尽快走出困境又具有很强的现实性。
五、合理界定分预算范围应考虑的几个因素
我国复式预算制度不但要建立在正确的理论基础上，而且复式预算必须有合理的结构，并依据一定的标准界定各分预算的范围，使之成为一个科学的、完整的体系才能发挥它的优越性。但是，目前我国在复式预算设计方案上这还是一个难点。笔者认为，基于上述的理论分析，在设计我国复式预算结构时，应综合考虑如下几个因素：体现国家职能的主要倾向；与经济建设的相关度；“成本—效益”的可考察性；资金来源渠道和流向；有偿性和无偿性；有关管理体制等。
总之，我国实行复式预算不能仅仅理解为只是形式上的变化而已。它的深层含义是按照市场机制的要求，转变理财思想，硬化预算约束，提高资金效益，不但要保证国有财富不被侵害，更重要的是发挥国家预算的主导作用，扩大乘数效应，促进经济发展，才能使我国财政真正富裕起来。
注释：
[1]《马克思恩格斯选集》第3卷，第222、219页。
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