“米袋子”省长负责制评述，本文主要内容关键词为：米袋论文,负责制论文,省长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、省长负责制产生的背景
“米袋子”省长负责制的生成和其相应的政策规范与中国的粮食供给状况密不可分，因此，明确的省长负责制的提法尽管出现在1995 年4月，但其内含的政策规范却可以上溯到1993年，并与当年的粮食供求形势和变化高度相关。从1990年以来粮食的增长情况看，尽管当年粮食总量达到44623万吨，但接下来两年减产，直到1993年增长到45648万吨，三年间平均每年仅增长0.76%。
在此背景下，1993年《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》以及1994年《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》中已开始出现关于粮食生产、流通、供求的省长负责制的雏形，概括地讲就是以省区为区域范围，以行政首长负责制的办法，要求各地努力实现粮食的供求平衡和粮食市场的相对稳定。省长负责制大概包括四个方面的内容：一是稳定生产，努力增加区域粮食生产总量；二是稳定粮源，确保粮食定购数量完成；三是稳定储备，逐步建立粮食储备制度；四是稳定市场，安排好区域间粮食调剂，保障供给。
很容易看出，进入90年代以来的粮食产销波动，表象上是粮食购销、供求格局发生了问题，实质上还是粮食生产供给的问题。1992年以后，随着市场经济体制的初步确定，一方面是放开的农业生产资料价格上升拉动种粮成本上升，另一方面是在1993年以前还存在的国家定购粮低价格的状态，使农民种粮无利可获成为普遍现象。在此情况下，过去长期依靠国家低价定购和依靠行政手段掌握粮源的做法已难以继续维持。因此，粮食供给在局部地区的减少，尤其是稻谷种植数量的减少，其实是农民要求种粮获得社会平均利润，起码要求获得种植业生产平均利润的必然反映。
近几年中国粮食产销、供求格局的演变表明，其一，粮食政策的制定一定要顾及到粮食生产布局变迁的现实。1985年以后，传统的产粮区尽管粮食总量有所增长，但产业间不平衡发展，导致农业结构变迁，原来并不缺粮的长江三角洲、珠江三角洲已由粮食调出地区演变为粮食调入地区。随着南粮北调变为北粮南运，每年由北方调入南方的玉米、小麦由80年代的150万吨，到1992—1993年已增为1300万吨左右；而且， 从1993年开始，又出现了北米南调的情况。因此，稳定粮食的总量供给平衡，关键是稳定南方的粮食生产，尤其是东南沿海地区的粮食生产。其二，粮食政策的实施要与粮食生产的资源禀赋相结合。从中国的粮食生产资源看，要满足需求，经过努力是可以实现的，但也不是件轻而易举之事。制定政策时要注意区域资源禀赋的区别，充分利用中国的大国优势。其三，在一个较长时期内，应按照计划与市场相结合的原则，采取政府调控与市场调节相结合的方法制定粮食产销政策。中国粮食生产资源基本满足中国的粮食需求，无论是从历史还是从现实看，都是可能的。但采取什么方式获得这种平衡却大有学问。完全的计划经济不行（比如1978年以前的做法），甚至半计划经济也不行（比如1984—1992年的粮食产销政策）， 但无序或缺乏有效调控的市场经济更不行（比如1992年粮食市场、价格放开以后的情形）。那么，在资源生产的可能性与供给的现实之间，在供给与需求之间，采取什么方式，是颇值得研究的。
二、省长负责制：绩效与问题
（一）绩效
从省长负责制的运行绩效看，这条政策对中国粮食供给所产生的作用和由此带来的全国普遍重视农业的现象是十分明显的，突出地表现在两个方面。
1.省长负责制大大增强了省一级政府和领导对粮食生产的高度责任感。首先是各级领导高度重视农业。各地在部署农业和农村工作时都突出强调抓农业、抓粮食生产和供给。沿海地区，如广东、江苏、浙江、福建等，以比过去硬得多的措施，层层制定责任制，下达硬指标，强调务必实现预期目标，这成为各省区抓粮食的突出现象。
其次是各级政府采取了各种切实可行的调控手段，狠抓了粮食播种面积落实，抓单产水平提高，抓粮食调运工作，努力增加粮食供给总量。1995年全国粮食播种面积上升到16.5亿亩，比1994年增加700 多万亩，加上单产水平的提高，当年粮食总产量达到4600亿公斤，比1994年增产150亿公斤。引人注目的是，在粮食总量增长中， 相当部分来自于前几年粮食增长一直处于徘徊的沿海发达地区。据农业部统计，1993年与1990年相比，广东、福建、浙江、江苏四省粮食总产分别下降16.2%、5.7%、9.4%和2.2%，而1995年上述各省粮食分别比1994年增产1.35亿公斤、3亿公斤、0.7亿公斤、24亿公斤。
再次是省级政府主动采取多种办法做好当地粮食平衡工作。比如，不少省区都结合“九五”规划强调增加粮食的供给和平衡能力，销区努力提高自给率，产区抓住机遇大发展。粮食销区，如广东等省，一方面为了确保“米袋子”，实现从1996年开始的“九五”计划粮食增产目标，提出采取多项增产措施。云南省确定了1996年农业经济计划目标，计划生产粮食1200万吨。为减轻粮食调运的压力，西藏决心在本世纪末实现粮食自给，用5年时间实现年产3.5亿公斤粮食的目标。另一方面，销区省则与粮食主产区洽谈粮食贸易，寻求稳定的粮食来源并鼓励本地工商企业到农业大省投资粮食生产。传统粮食产区和一些开发潜力大的省区则纷纷开辟新的资源，努力增产粮食。新疆围绕粮棉基地建设，开展粮棉高产开发活动，实施北疆玉米高产开发。湖南省推进“吨粮田”开发战略，“九五”期间将通过有组织、有步骤的规模推进，稳步发展新的吨粮县和吨粮田。
2.各级政府在努力增产粮食的同时，注意解决制约粮食生产发展的一些较深层次问题。①多渠道增加农业投入。一是加大财政支农力度。如，山东省1995年财政预算内安排1 亿元用于农业综合开发和商品粮棉基地建设；广东省决定，每年农业投入要占同年财政支出的20%以上，1995年安排5000万元（县市财政配套5000万元）用于商品粮基地建设；安徽省安排1996年省财政预算支出时，要求充分体现对农业的倾斜，初步安排新增财力支出中农业占36.7%，支农生产支出比上年增长22.7%，农林水事业费比上年增长12.1%，同时，要求各级财政加大农业投入。二是加大农业科技投入力度。比如，浙江、山西、陕西、广西等省（区）政府规定，各级政府每年都要从地方财政支农资金中安排10%、农业发展资金中安排15%以上的资金用于农技推广。广东规定，对农业科技进步的投入按占本级财政当年支出预算1/3 的比例列入各级财政预算；江苏省实行粮油生产技术改进费制度，将粮油生产技术改进费纳入各级农业发展基金；山东决定每年拿出2000万元专项资金用于粮棉畜良种繁育和推广。这些省希望依靠资金投入确保技术投入，最终实现农业生产方式的根本转变。
②兴修水利，改善粮食生产条件，提高粮食生产抗御自然灾害的能力。云南省级农业基建投资达到3.3亿元，比上年增17.8%， 完成建设高产稳产农田200万亩，新增和改善灌溉面积470万亩；福建省自1995年秋冬以来，全省已累计投资11亿多元，投劳1.1亿多工日， 完成土石方8600多万立方米，均比上年同期有大幅度增长；广东全省已投入水利建设资金20多亿元，比“八五”期间各年同期平均投入增加36%。
③调动和保护好农民的种粮积极性。国家定购粮价格与市场粮食价格差价较大，影响了农民种粮收入。为调动和保护好农民种粮积极性，吉林、贵州、辽宁、湖北、江西等近20个省（区）实行了定购粮价外补贴政策，每50公斤定购粮价外补贴2—30元；辽宁、湖北等10 多个省（区）还实行了粮肥挂钩政策，每50公斤定购粮供应或奖售化肥5—10 公斤；浙江还根据“谁用粮、谁拿钱”的原则，规定对调出市、县的粮食每50公斤给予3元的补贴。
在我国进入工业化中期阶段后和向社会主义市场经济体制转轨的过程中，针对过去中央加强农业、保护农业的政策与地方发展非农产业冲动强烈、农业责任意识淡化的矛盾，中央政府再实行“包揽全国吃饭”的政策已非必要，更主要的职责是强化地方政府对“老百姓吃饭”问题应尽而未尽之责任。实行“米袋子”省长负责制的目的就在于突出和强化省一级政府的这一责任，这一政策对于拥有世界1/5人口， 而又地域广大的国家来说在所必然，也是按市场经济的办法解决粮食问题较为理想的选择，可以说，这是一条适合中国国情的解决中国粮食问题的长久之策。
（二）问题
目前的“米袋子”省长负责制刚运行一年，虽然少数省（区）已开始采取了一些标本兼治的办法立足长远来解决当地粮食问题，但从全国来看，突出的问题是很多地方有意无意地表现出短期行为，主要依靠行政手段来维持粮食生产，市场经济的办法运用不够，甚至简单地将省级“自求平衡”变为“层层自我平衡”，层层签订责任状，产生各级就粮食抓粮食、治标不治本的问题。
从总体上看，迄今为止，中国粮食供给，无论在生产方式抑或流通体制上，一些深层次的问题并没有很好地解决，严重制约了我国粮食生产持续稳定发展。
1.粮食生产比较利益低的问题。产生这一问题的原因，从微观来看，一是农户粮食生产“小规模、高成本”的传统生产方式导致其低效益；二是粮食生产投入品价格大幅度上涨拉动生产成本不断增加，而同时粮食商品率和国家收购价格偏低，且依靠提价提高种粮效益的余地十分有限；三是农村二、三产业的全面发展和劳动力异地转移，就业机会增加，使粮食生产的劳动投入机会成本较高。从宏观来看，由于80年代以来实施东部沿海地区经济超前发展战略，我国东、中、西部经济呈现显著的梯度发展，东部地区二、三产业获得几乎绝对的发展优势，导致三大地带之间粮食生产的区际间机会成本差距扩大，东部地区粮食生产在经济上已越来越不合算。
2.粮食生产缺乏可持续增长的坚实基础。一是一方面我国农业与世界农业相比发展很快，特别是近十几年，农用物质投入水平达到了较高的程度，比如，1992—1993年度氮、磷、钾肥的施用量，中国已达到每公顷184公斤、54公斤和20.5公斤的水平，而世界平均水平仅为54.7 公斤、23.4公斤和15.4公斤，东部一些地区的投入水平已接近或超过发达国家的水平。在工业发展还没有达到能为农业提供大量资金和物质投入的时候，农业却过早地进入了依赖资本投入为主的阶段。而另一方面，农民的科技文化素质、农业科研和技术推广却处在较低的水平上，农业管理和制度创新也与现代农业发展的要求相脱节，成为农业、特别是粮食生产持续发展的一大障碍，科学技术对农业增长的贡献率大大低于世界平均水平。二是农业和农用工业属于利润低于社会平均利润的基础产业，在我国市场化取向的改革中，受市场机制的作用，投资趋于下降。而政府在弥补市场缺陷方面应有的职能未能很好地发挥，尤其是地方政府未尽之责更多，使我国农业基本建设投资在基本建设投资中的比重由1980年的9.1%下降到1993年的3.5%，农用工业产值占工业总产值的比重由1978年的6.9%降到1993年的2.6%。三是粮食生产赖以依托的耕地和水资源制约日益加大。
3.没有建立起竞争、开放、全国统一的粮食批发市场体系。这突出地表现在很多地区的县级以上粮食批发市场还没有建立，或者市场主体单一，垄断现象严重，而且开放不够。由于缺乏全国统一市场，省际间无法通过市场调剂余缺。同时，粮食期货市场及无形市场发育严重滞后，市场价格在引导生产方面作用十分有限。其次，国内粮食市场无论在交易方式上还是在市场规则上都与国际市场接轨不够，而且粮食进出口对国内市场的调剂效果也不够理想。从总体上看，国内统一、竞争、开放的粮食批发市场体系的建设状况，与“省长负责制”运行所要求的省际间通过县级以上批发市场、按市场规则实现粮食自求平衡的要求还有很大差距。
4.政府缺乏对粮食市场灵活有效的调控手段。虽然1993年我国已出台了建立中央和地方两级粮食储备制度和粮食风险基金的政策，1995年又确定了旨在强化政府对粮食市场调控的“两线运行”政策，但目前这些政策的落实情况仍不尽人意。在现行的粮食管理体制下，由于粮食企业，特别基层粮食企业政策性业务和经营性业务难以彻底分开，粮食储备库存中“水份”较大。粮食风险基金也缺乏稳定的来源渠道，资金到位率低。加之中央在储备粮的使用权和经营管理费用上与省存在矛盾，政府（特别是地方政府）对粮食市场调控手段的灵活性和有效性显得相当欠缺。
三、几点政策建议
（一）全力提高粮食生产的比较利益，确保种粮农民的基本收入不断增加，保护好农民的种粮积极性
1.各省区要尽快建立粮食生产专项基金，获得稳定粮食生产的有力经济手段。首先，以税收的形式保证基金来源渠道。一是从所有粮食商业性经营业务中征收粮食消费税，可以考虑从每斤粮食经营收入中征收1分；二是对特殊的非农行业，如食用酒精有关行业以及味精、淀粉、 糖浆等耗粮生产行业，开征粮食特种消费税。此外，将现有的土地转让费、粮食技改费等拟用于农业的筹资集中到粮食生产专项基金中。省长负责集中使用粮食生产专项基金，用于稳定发展粮食生产，其中包括粮食生产补贴、奖励等支持粮食生产的支出。
2.强化政府对粮食生产产业化的扶持行动，实行从粮食生产到饭桌的“全程负责”。在目前粮食生产比较利益较低的情况下，靠市场机制无法较快地吸引资金形成粮食生产的产业化。政府的一项重要职能就是弥补市场在这方面的缺陷，对粮食生产及其相关行业的发展予以扶持；同时制订有关优惠政策，鼓励和引导企业投资粮食生产，进行产业化开发，通过利益共享提高粮食生产的比较利益。
3.在有条件的地方加快粮食生产的规模经营、区域化生产。一是推进农户粮食生产的规模经营；二是在条件较好的商品粮基地县推进区域专业化生产，形成区域规模，从而提高粮食生产的劳动生产率、土地生产率和商品率，获得规模效益。
4.发展与粮农利益共享的社会化服务。特别是做好生产资料的供应，稳定生资价格，控制粮食生产成本的过快增加；同时适当缩减定购粮食数量和提高定购粮食价格，增加粮农的粮食销售收入。
（二）省长要负责保证粮食生产的物质技术基础的稳定
1.加强粮食生产的科技投入和技术推广，提高科技含量，避免或延缓在目前较低技术水平下物质投入报酬递减的出现。这是解决粮食生产投入产出效率低，制约其比较效益提高的治本之举。省长对“米袋子”负责要立足长远，就必须对粮食生产的科技投入和推广的极端重要性有清醒认识，主动、自觉地把所担负的“米袋子”责任建立在通过发展科教解决问题上，这是解决“米袋子”问题的技术基础。
2.加强政府弥补市场缺陷的职能。一方面加大公益性很强的农业基本建设投资，改善粮食生产条件，扭转粮食生产靠天吃饭的局面；另一方面切实保护好每寸耕地和农业生态环境。这是解决“米袋子”问题的首要物质基础，是粮食生产可持续发展的硬环境。
（三）加快粮食批发市场建设，扩大当地市场与国内其它区域粮食市场的联系，促进全国统一、竞争、开放、有序的粮食大市场尽快形成
无论是在粮食产区还是在销区，对实现区域粮食平衡来说，建立竞争、开放、有序的县级粮食批发市场都是必需的，省长也应负起责任来，由政府组织、粮食部门牵头、多行业竞争参与，共建全国统一的粮食大市场。
（四）省级政府要把中央已经确定的粮食“两线运行”政策视为“米袋子”省长负责制的内容之一，加大这方面的改革力度
一方面不折不扣地支持粮食储备和风险基金的建立；另一方面根据当地产销情况，确定地方粮食储备数量和规模，完善省级粮食储备和风险基金。否则，必然会出现粮食生产“硬”、调控“软”的现象。省长要亲自协调、监督备足储备粮，集中这部分政策性储备粮的使用权，做到用得起、使得上、管上用。