西部大开发的耕地保护机制与政策研究，本文主要内容关键词为：耕地论文,大开发论文,机制论文,西部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了实现我国现代化建设“两个大局”的战略思想，加快中西部地区的发展，党中央适时提出了西部大开发战略。西部地区基础建设、城镇发展、生态建设、退耕还林以及稳定和发展农业生产，这些都对耕地保护提出了一系列的课题有待进一步研究并加以解决。在此背景下，笔者对西部10省（区）国土资源特征突出，生态环境破坏严重的省区进行了较为深入细致的调查和研究。依据调查的情况写出此研究报告。
一、对西部开发的认识及应遵循的规律
从2000年3月27日至4月30日，我们对生态环境破坏较为严重，人地矛盾比较突出的贵州省、四川省、宁夏回族自治区、陕西省北部地区进行了为期一个月的深入调查。这四省（区）都处在珠江，长江、黄河三大江河的上游，生态环境如何，对三大江河构成巨大影响。调查期间先后召开不同类型的座谈会二十余次，现场观察退耕还林、土地整理、治沙造田及江河流域治理试点几十处，并观察了一些城镇建设状况。
通过实地调查和研究，使我们对西部地区的国土资源、人口发展、生态建设与耕地保护、城镇建设发展与的耕地保护的关系，以及农业结构调整、土地开发整理等方面，都产生了一些新的理解和认识。
1.1对所谓西部地区国土资源丰富的再认识。
西部地区的10省（区、市），国土总面积约为540万平方公里，占全国陆地面积的56%，似乎范围很大，但由于地质地貌（如土地荒漠化、喀斯特地貌），海拔、气候的影响，真正可利用的土地，尤其可高效利用的土地不多，只是国土整治的空间大。就是能利用的土地仍处在靠天吃饭的“广种薄收”，广大山区仍然是“种一坡，收一箩”的状态，不少边远山区至今还沿袭“刀耕火种”的原始生产方式。在一些少数民族地区由于人口得不到控制，人口增长过快，尤其是陡坡垦殖，森林植被严重受到破坏，生态环境恶化。土地承载力严重超标，如宁夏的固原地区处于干旱和半干旱地区，人口密度1999年底每平方公里达100余人，超过联合国粮农组织定位的7～22人合理标准的5倍以上。贵州的不少地区也类似。这种资源状况和生产方式，亟待改造与革新。笼统地讲“国土少资源丰富”是不确切的，必须正确认识这些区域的资源状况。
1.2对人口控制政策的再认识。
我国实行严格的计划生育政策，已有20多年，就全国来说取得明显的效果。但对于一些少数民族地区效果确不明显，有的地区超生相当严重，成为土地承载力超标，生态环境遭到破坏，人地矛盾的基本动因，贵州省与宁夏两省区人口增长速度，远远超过全国平均水平，1949年解放时，全国人口4.5亿，至1998年约12.5亿，是1949年的2.7倍。而个别省区确净增长达6.8倍。如果处理不好，为争夺生产空间将产生不可设想的后果。以宁夏固原2605工程项目的失败为例：80年初受世界粮农组织的援助，西吉县实施了退耕还林（草）的工程项目，该项目以退1亩补100公斤粮食的办法，种林种草156万亩，退耕93万亩，森林覆盖率曾达到11.5%，工程完成后还经联合国粮农组织的专家验收。总投资（含区、地、县政府投入）计人民币9600万元，号称亿元工程。但事隔不足20年，当初造的林草80%被毁掉，又恢复为耕地。除工程设计不尽合理，后期管理未跟上外，更主要原因是人口增长过快，据说当时人口不足30万人，而目前已增至45.4万，人口多没有地种，又转移不出只好砍树种粮。
由此不难看出，人口与土地资源承载力的协调，是生态保护的关键。这使我们联想到计划生育政策，这个政策在起步初期对少数民族给予照顾，允许多生是可以理解的，但长期实施将产生对一系列的社会问题，因此，计划生育政策有进一步调整和完善的必要。对少数民族也应提倡优生少育，对生育数量也应该限制，如生2胎，并实行生一胎给予鼓励政策，如保证生一胎奖励1万元，以控制这些区域人口过快增长。
草原地区人口增长过快，与土地承载能力脱节，人为过多的挖“甘草”，以及放牧过量，是导致草原生态破坏，沙化的重要原因。宁夏的盐池县与同心县都处在丘陵草原区，由于人口过快增长和过度放牧，导致45%以上草原沙化。可见，土地与人口有个承载力问题，牧蓄数量与草原面积也有个承载力问题，这点必须引起重视。同心县是少数民族居多的县城，而盐池是是汉族居多的县城，80年代初同心县比盐池多8万人，而到1998年就多出19.5万人，人口增长多出2.43倍，人口密度高出1倍多。
1.3对退耕还林（草）的再认识。
在西部大开发中以退耕还林（草），保护生态，搞好水土保持加强生态环境建设为中心，是正确的。但是，退耕还林（草）不仅与耕地保护紧密相关，因为要解决当地的生存和发展，还与农业、水利环保部门相关，它是一项系统工程，没有土地部门的直接参与规划和管理，是难以奏效和持久的，2605工程项目的失败，就是充分例证。因为：(1)退耕还林（草），要以土地整理、置换解决农民的生命田为基础，找出农民长期吃饭问题的出路。(2)退耕还林后，当农民的出路和在当地无法解决时，要实施土地开发搬迁，就林业谈林业是解决不了的。(3)林业管理工作的重点应是国有林场和未育林的国有荒山，不应把重点放在退耕的土地上。(4)在西部广大山区，耕地在25°坡以上的约占总量的50%以上，有的县达75%或80%，不与基本农田的保护、土地开发整理相结合，不与农民的长远利益相结合的统筹规划和逐步实施是难以奏效的。因此，在退耕还林（草）的主角应以土地管理部门为核心组成有林业、农业、水利部门等部门参加协调小组，由当地政府领导统筹规划才能健康发展。
1.4对基本农田保护的再认识。
基本农田，意思就是人类生存所需要生产粮食的农田，这是保护的重点，耕地面积不等于都是基本农田，要加以区别和划分类型。由于东部地区与西部地区在地质地貌和气候条件的巨大差异，笼统地以保护率确定基本农田的保护面积，在西部大多数山区是难以实施的，也是不科学的。必须改变思路，明确重点，因地制宜的确立耕地保护政策，才能取得成效，才能有利于西部地区土地的可持续利用和经济社会的可持续发展，对于西部地区耕地保护的目标、重点都要深入研究，下面将进行专题论证，这里不赘叙。
西部地区与东部地区，在土地质量、地质地貌、海拔、气候上存在较大差异，就是西部地区本身的西南部与西北部也存在巨大的差异。因此，因地制宜的制订政策和开发方针，是西部大开发成功的基础。通过我们对西部地区实地考察；对西部地区大开发、耕地保护、退耕还林、土地管理、农业结构调整及城镇建设，应遵循西部地区所形成的特有规律和特性，否则就达不到预想的效果。我们将这些特性概括为四个方面：
一是人口、资源，尤其是土地资源与生态环境的整体性。人口的增长，不能超过土地承载力的极限，超过必然导致生态环境的破坏，这在西部山区表现十分突出。所以，在这些地区任何形式的占用耕地（土地资源），首先要考虑生存在这块地上的农民出路，不论是城镇建设，基础设施建设，还是退耕还林（草）都是如此。当土地承载力达到极限时，必须严格控制人口的增长，使之三者协调，当人口增长控制不住时，就要考虑人口的迁移，否则必然将农民逼上山，以破坏生态环境求得生存，这是西部山区已展示的现实。
二是退耕还林的综合性。退耕还林（草）工作，是一项综合性的系统工程，不是某一个部门的工作，它必须同耕地保护、土地整理开发、水利建设、农业结构调整、农民的脱贫、搬迁安置相结合，才能取得成效和不出现反复。必须解决农民的出路问题，仅仅靠国家供给几年口粮是不能解决生态不遭到再次破坏的。必须树立长远观点，综合治理的观念。如：(1)适度加快城镇建设和发展，多吸纳些农村剩余劳动力；(2)通过土地整理开发，实施梯度搬迁政策，将深山农民搬至山下等；(3)通过坡田改梯田的措施提高土地单位面积产量；(4)有水源的地区（如陕北的榆林地区）可通过提水治沙、增加耕地面积，以解决搬迁农民的出路。榆林的成功试点经验，已初步显示出经济、社会和环境效益。
三是土地开发整理的边带性。西部地区，尤其是贵州的山区和陕甘宁地区的土地整理，往往不是单纯的开发整理，而是与小流域、河床改造治理、治沙等连在一起。其效益也不仅仅反映在耕地面积的增加，而是具有与整体生态环境效益、社会效益、经济效益的互动性。如四川乐山市江河流域治理工程，增加土地8万亩；贵州红枫湖山水林田路综合治理工程，宁夏西吉县的退耕还林改造工程，榆林地区的治沙造田工程，延安地区的坡改梯工程等等，都取得明显的三大效益。这种边带性是与西部地区的地理环境特色分不开的，由于山脉之间空间较小，土地资源十分缺乏，只有综合考虑才能取得整体效益。同时，通过土地的综合整治开辟绿色旅游景点，发展旅游业以增加当地收入。
四是基本农田保护具有迫切性。虽然西部地区国土资源总体面积较大，由于西南部山脉起伏土层薄，处于云贵高原，海拔高，能够生长的农作物受到限制，西北部又处于干旱少雨的沙漠化区域，耕地面积的70%为坡地和沙漠化土地，肥力很差，因此可利用作为基本农田的很少，加之基础设施建设，城市和城镇的建设与发展，都要占用较好的基本农田，如果现存的“坝子田”和较平坦，土质肥力较好的基本农田都被占光，不仅影响当代人的生存，也会导致子孙后代失去生存空间，简单地用“占一补一”，只看数量，不看质量的做法，是不能解决问题的。因此，在西部大开发中，处理好基础设施建设、城镇发展与基本农田保护的关系，是需要认真研究和解决的重大课题。也是西部大开发建设中必须面对的实际问题。西部地区保护好基本农田具有战略性和迫切性。
总之，在西部大开发中对于上述“再认识”，是必须研究解决的问题；本文谈到的四项基本特征（性），也是必须考虑和遵循的，否则就谈不上土地资源的可持续利用，改变生态环境的设想也难以实现，更谈不上经济社会可持续发展，西部地区的生态环境与保护，不仅仅是影响西部地区，还会影响到中部和东部，甚至全国。不站在这样的高度去看西部的开发，不给予西部资金和政策的倾斜，就难以实现全国现代化。
二、对西部地区耕地保护的战略思考
西部地区，由于群山峻岭和干旱少雨，虽然国土面积较大，但能够耕作的较平坦的良田沃土却很少。因此，对西部地区的耕地保护，如何定位，以及保护的目标和重点有进一步深入研究和探索的必要。
2.1西部地区耕地保护的战略定位
1999年8月江泽民总书记作出了“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示，之后朱镕基总理亲临延安视察，就搞好黄土高原水土流失治理，提出“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的重大战略措施。一个西部大开发的战略决策，正逐步在全国推开。
西部10省（区、市），是我国三大江河（珠江、长江、黄河）的上游地区，其生态环境状况和水土流失的程度，不仅直接影响本地区人民的生产和生活环境与发展，也影响着我国中部和东部地区的生产、生活和经济发展。由此可见，西部大开发的核心：是保护和建设良好的生态环境，治理水土流失，治理沙漠，防止进一步沙化的漫延，在治理生态环境的过程中促进西部地区社会经济的全面发展，缩小东西部在生活水平，经济社会发展的差距。既然如此，西部地区的耕地保护如何定位？这是必须回答的问题。经过实地考察，笔者认为：西部地区除成都平原、关中平原（陕西80里平川）、宁夏黄灌区、新疆国营农场等，这些土地肥沃、地势平坦，水利条件较好的区域可做为商品粮生产外，其他地区的耕地，尤其是广大山区，应确立以自给自足为原则的粮食生产，只做满足当地农民口粮的生产，不做商品粮生产。其措施是：(1)依据当地耕地面积的生产能力，确定生命田的保护面积，如乐山市确定的每人0.5亩，陕北地区的每人2～2.5亩等。在确保生命田的基础上，25°坡以上的耕地全部退耕还林（草）。(2)本省区内的平原地区，生产一定的商品粮，来满足城镇居民的口粮，不足部分由中部和东部地区调运，或通过市场购进。(3)25°坡以下的坡耕地，凡是能改为梯田的都需要改造为梯田，以减少水土流失，不能改造的应退耕还林（草）。(4)需要重点保护生态环境的山区农民，不具备生产条件无霜期只有100天的山区，应有计划的土地开发，在有土地的情况，可分步搬迁，实行封山育林，如榆林地区的靖边县南部丘陵壑区的农民（海拔1200～1850米），进行有计划的搬迁工作，成效明显。
上述定位，是我们在调查的基础上提出的基本思路，也是耕地保护政策需要明确的基本框架，是能够操作和实施的，也是有群众基础的。
2.2西部地区耕地保护的战略目标
耕地保护的战略目标，就是确保中国12.5亿人口或至2030年16亿人口的粮食安全，就是保护和巩固农业的基础地位。这是中华民族的崛起和实现现代化的基础条件，中国安全问题始终面临着人口的激剧增长和耕地锐减、质量下降的双重压力，因此，确立耕地保护的战略目标，就十分迫切。西部地区在大开发的背景下，保护耕地的战略目标，主要体现在以下几个方面：
(1)保护耕地，就是保证耕地面积总量与人口数量需求的平衡，这是目标之一。粮食生产的多少，是由耕地的数量和质量决定的，在耕地质量没有得到普遍提高，单位面积产量还没有重大突破，其他食品还不能完全代替粮食需求的情况下，保持必要的耕地面积总量，不仅是人类生存和发展的需要，也是保证国家经济社会安全的基础。像我们这样的人口大国，粮食问题，是生死攸关的重大问题，不能把人民的生存寄托在向国际市场的购买，或寄希望于某个国家恩赐上，那是靠不住的，因为粮食安全是人民生存和国家经济建设中的头等大事，任何时候，任何情况下，都必须从政治上、战略上、国计民生的前提下来认识粮食安全的重要性，保护耕地面积总量与人口数量需求的平衡，是耕地保护的首要目标之一。从理论上讲，保护耕地就是：①保护耕地的生产能力，使生产能力不要遭到破坏；②保护耕地的价值，即具有生产粮食和农副产品的价值。
(2)保护耕地就是维系社会经济的可持续发展。目前我国正在实施“可持续发展战略”，可持续发展是指：人口、资源（尤其是土地资源）、环境与发展的有机协调。我们在西部调查中发现不少地区，尤其是山区和干旱地区，人口数量与土地承载力严重脱节，土地承载力超出联合国制定标准好几倍。由于土地承载力严重超负荷，导致生态环境的大破坏，环境恶化，水土流失严重。如果这种不协调不尽快得到控制和得到解决，“可持续发展”就无从谈起。
耕地保护的战略目标之二，就是为了土地的可持续利用与区域经济社会的可持续发展。要实行可持续发展必须采取如下措施：一是将人口与土地资源严重脱节的地区，进行适当的人口迁移，使土地的承载力与人口数量相适应；二是改善土壤，提高土地肥力增加单位面积产量，使耕地生产能力与人口增长需求数量相吻合；三是运用市场机制与政策，控制城市发展、道路建设的无序占用耕地；四是控制人口的无序增长，提倡优生少生，提高人口素质和质量，尤其是少数民族居住地区，显得十分需要。只有做到上述四点，实现可持续发展才有了基础。土地资源的保护，特别是基本农田的保护，是四者之间平衡的基石。
(3)西部地区耕地保护目标之三，是保住生命田。西部地区土地面积很大，统计上来的耕地面积也不少，但土壤肥沃粮食产量高的耕地很少，旱涝保收的良田就更少。例如贵州省统计上报的耕地数为478.55万公顷，15°以上的坡地占50%以上，25°坡以上各20%以上，70%以上的坡耕地未梯化，水土流失严重，粮食亩产很低；延安地区耕地在15°以上的耕地占总耕地面积的78.5%；宁夏南部山区（固原地区）其比例更高。由此可见，西部地区耕地保护的目标，不应是耕地的数量，而更应是质量，如土地肥沃，有水源，产量高的生命田，因为一亩水浇田的产量可达到25°以上坡耕地15～22亩的产量。
(4)搞好生态环境的建设，改善小气候条件，是耕地保护目标之四。搞好生态建设，是提高基本农田产量的重要途径，退耕还林并不影响粮食总产量。有人可能会说：退耕还林（草）以后耕面积大量减少，会不会影响生产？实践证明，这种担心是多余的。以贵州省轿子山镇郭家屯村自发退耕还林的实践，就是一个具有说服力的例证。这个村原有25°坡耕地456亩，退耕前生态环境恶劣，空气变得干燥，湿度降低，雨量减少，水土流失严重，大量坡耕地广种薄收，亩产玉米100斤左右，遇上暴雨冲刷，大量土层被冲走，坝子田耕地也受到破坏，水稻产量100斤左右，遇上暴雨冲刷，大量土层被冲走，坝子田耕地也受到破坏，水稻产量仅300公斤，严重影响全村粮食产量。在乡政府的领导下，这个村10年前自发25°以上坡地全部退耕还林，现在形成以杉木和茶树为主的用材林和经济林，林木郁闭度达70%以上，生态环境明显得到改善，降雨量也增加，避免了坝子田的损坏，使坡度较为平缓的耕地得到保护，地力不断提高，粮食产量上升。去年水稻产量达550公斤，比退耕还林前每亩提高150公斤，全村粮食总产量较过去还有提高，并收到了良好的社会、经济和环境效益。由此可见，退耕还林不仅与耕地保护不矛盾，还会产生互补作用。
2.3西部地区耕地保护的重点
对于耕地保护的问题，是中央前几年就提出的方针，并颁布了《基本农田保护条例》，其目的是保住人民生存条件。由于经济的发展，特别是道路建设（铁路、公路）和城镇空间面积的逐步无节制的扩大，大量的肥沃良田被占用，使得人地矛盾越来越突出。新修正的《地土管理法》，又进一步强化了基本农田保护力度，应该说这是完全正确的，但是，耕地的保护笼统地用保护率虽然具有一定的控制作用，但还不够科学，也不一定真正保护住要保护住要保护的肥沃良田。因此，耕地保护应明确两条原则：第一，人均低于联合国提出警戒线0.8亩的平原地区，基本农田原则上就不应再占用，否则就影响人的生存，必须严格控制。第二，对于西部地区，耕地面积人均一般都比较大，有的地区达6～10亩，但多数耕地是山坡地，靠天收产量很低，生态破坏和水土流失严重。保护的重点应放在土地比较平坦，肥力较好的坝子田和水浇地上。但这些土地又是城镇发展，道路建设占用过多的土地。如贵州省解放初期，较平坦的坝子田（山与山之间平坦地），万亩以上的约有20块，经过解放后50年的建设的城镇发展，50%以上的坝子田被建设占用，逼迫农民不得不上山开垦土地，因此导致生态环境的极度恶化。
经过实地考察，笔者认为，西部地区的耕地保护重点是：一是山区重点保护坝子田，因为一亩坝子田的产量可比山坡地高出10～20倍；二是重点保护西部地区的“小平原”，如成都平原、宁夏黄灌区、关中平原（800里平川）等。城镇空间的扩大，道路建设，应尽量绕开这些肥沃良田或少占用这些好地。如银川市的亚铃式城市发展规划，就是为避开灌区平原。由此可见，土地管理部门直接参与道路设计规划和城镇规划的审定，是不占和少占基本农田的有效手段。
就西部地区耕地保护来讲，单纯用保护率是很难达到重点保护目的的。耕地保护要落到实处，就必须划分土地类别。如划分一类保护区（生命田），二类保护区（近10～15年不能占用的土地），三类保护区（10年之间允许占用的耕地）。这种分类要公布于众，以便广大群众监督，并把类别作为补偿差异的条件。运用市场机制限制占用一类保护区除按法定补偿费用外，再加1～2倍的价值补偿费，占用二三类保护区的不加倍，这样可提高用地单位和广大干部群众对生命田的保护意识。
三、西部大开发耕地保护政策配套的建议
西部大开发的战略决策，是具有远见的决策，是实现中华民族的振兴，缩小东西部差距的客观要求。对于西部发展各部门应在实际工作中给予支持，在政策制订上给予倾斜，以利于西部的快速发展。
从土地管理与耕地保护的角度，对西部大开发应给哪些优惠政策及政策配套呢？经过调查，我们认为应从以下方面思考：
3.1耕地总量动态平衡政策。
耕地总量动态平衡政策，是在人口剧增，耕地面积脱减，建设占用耕地过多，1992年圈地运动出现后，土地浪费严重的背景下提出的。应该说，从战略上、政治上、客观上讲，是正确的，不能否定它的积极意义。但就西部地区的个别省份和地区，就很难做到总量平衡。如贵州省目前现状，土地开发已经过度，不应该开发为耕地的荒山都被开发，导致水土流失的和生态环境的破坏。应采取因地制宜，区别对待的政策。在严格控制建设用地指标和严格审查项目用地的情况下，不一定必须要求在一个区域范围内总量平衡。
3.2土地占补政策。
土地占补政策，即占一亩耕地补一亩耕地。这种政策出台的目的，是为了保护耕地面积不减少，保持耕地的总数量。应该说，出发点是好的，但只注重了数量而忽视了耕地质量。在西部地区同是一亩地，由于质量差别，其产量可相差很大。因此，在一些地区可实行在相对约束数量的同时，应给予土地生产能力（粮食总量）的限制指标政策。在没有土地后备资源的地区，不一定要求占一补一，可采取灵活政策。如：(1)占一亩耕地可补一亩林地，在荒山造林；(2)运用占补费用，去改造坡耕地（坡改梯，以提高单产）；(3)运用占补费，集中起来进行江河流域治理，扩展耕地领域；(4)运用占补费，进行国土整治，土地管理，如治沙造田，西部地区大部份省都有沙化地段。
3.3建设用地审批政策。
对于目前执行的建设用地审批政策，各个地区都反映强烈。(1)认为审批手续过于繁杂，程序过多，需要几十个附件照片，一个项目跑半年几次去京城都办不下来，这与西部大开发形势不相符，很多机遇被错过。(2)报批资料成本过高，一个项目印制复件及来往飞机票要上万元到几万元，地方土地部门的干部十分为难。在市长眼里，土地部门成了经济社会发展的阻力。
经过调查，笔者认为，目前的建设用地审批制度，有改进和完善的必要。(1)可以减少报批资料的数量，减化程度；(2)可实行委托制，不一定任何建设用地项目都报国务院审批，这么大国家都报国务院是不现实的，也不可能都去了解，更容易造成虚假。可考虑：a.三亩以下的建设用地委托省里审批，经国土资源部备案。b.在土地总体规划与城市发展规划相一致的前提下，城市规划区范围内的土地占用，审批权下放到省会城市，城市里已列为国家级的经济技术开发区的审批权，如西安两个国家开发区，其规划国家和省里已审定，每单个项目审批，完全可放到市土地局。县级市规划区内的土地占用，委托省里审批，向国土资源部备案。三亩以上或大项目用地由国务院审批。国土资源部强化监督、检查、管理职能。
3.4土地统管中的地政政策。
地政管理，是地权、地籍管理的总称。前些年，城市土地与农村土地的统管和分管问题，产生很长时间的争论。最后国务院在建设部招待所开了一个多星期会议，进行了专题热烈讨论，最后国务院下达了31号文件，实行了城乡土地的统管。
我们这次调查发现，对于城市之外的广域土地，除农业用地外，还有国有林地（含天然林）、草地（草场）、水面养殖地等，对于这些土地的地权、地籍管理又出现了多头的现象，农民对此很反感，反映也较为强烈。如林业部门发林权证，农业部门发草权证，水产部门发养殖权证，退耕还林的土地本来是耕地，发给林权证之后，就再不能改变了，而种上林木以后，还不准砍伐，砍后水土流失要罚款，林业部门要钱，农民想不通。并严重影响了农民退耕还林的积极性。这种多家发证的现象亟待改变和解决。
笔者认为，不管是森林、草地、稻谷或是玉米，以及挖塘养鱼，还是建筑物（房屋），都是土地的附着物。地权、地籍不能以附着物的不同划分。地政管理都应由土地部门一家管理，否则要成立国土资源部干什么呢？不能只从部门利益出发，而应从国家利益着想，否则不就乱了套吗？从理论上讲，国有的森林地应由国土资源部代表国务院发给林业土地使用权证，草地发给草地使用权证，农业用地，含稻谷、玉米等多种品种用地，也只能国土资源部发给集体单位农业地使用权证。至于土地上种植什么树种，栽种什么草种，那是林业部门和农业部门的管理范畴，土地的地政管理权限不能分散。就像公安部门统一管理户籍一样。
由此可见，在退耕还林（草）的热潮中，对土地的产权及地政管理，应尽快进行规范，否则会给农民和地方管理带来很多不必要麻烦和疑虑。
3.5土地整理与土地置换政策。
土地管理是改善环境生态，提高土地质量，增加耕地面积的重要方式，也是保护耕地的重要手段。在西部主要体现在坡地改为梯田和江河流域的开发整理，需要资金支持，一般江河流域治理，都会增加土地或提高土地质量。建议国家归并各种资金，建立专项的“耕地保护资基金”，以支持土地开发整理工作的开展。
地土置换，是一种节约土地资源，有利于环境改善的工作。政策上不能太死板，要有灵活性。如：(1)农村居民的村庄合并，用10亩地的垫付，改造后可多出20亩。在这种情况下也收农民的占地费是不合理的，应加以改进。(2)为了城市的发展，在后备资源丰富的地区，建设占用10亩，开发整理出20亩，这种方式的占用土地，应从建设占用指标中扣除，以提高地方政府开发土地的积极性。要分别情况灵活处理，不能只是“卡”。
3.6新增用地有偿使用费留成政策。
在东部大开发时期，多数城市是以“土地生财”作为积累，搞城市基础设施建设的。那时连中央规定的土地出让金分成，最后大部分都留给了地方。
为了支持西部地区大开发，我们建议：(1)“新增用地有偿使用费”上交中央的部分，在3～5年内可留给地方使用，以体现中央的支持。(2)由于西部地区财政比较困难，地产市场也不够发育，可考虑降低费用标准，便于工作的开展。西部地区贫困县占很大比例，尤其是像陕北革命老区人民，为革命和全中国的解放，做出了牺牲和贡献，中央对这些地区是欠债的，不能只停留在口头支持，而要落实到实处。如西气东输工程，用的是西部的气田，管道占用的是西部地区的土地，可又给西部地区留下什么经济利益呢？陕北靖边县的领导对我们讲：“气田在我县，气体净化厂在我县，为什么我们要每立方米气留地方1分钱，都不给照顾？我想不通”。我们认为，这个要求是合理的，长庆公司并不是将所有的利润上交国家，每立方米留给地方1分钱；为什么就不肯让步呢，换句话说，如果把这1分钱转嫁东部地区的消费者，居民也是可承担的。这些地区面临着大量的退耕还林，生产建设任务；治沙造林改善环境的任务，城市基础设施非常落后，扶贫任务也很艰巨，等等方面都需要资金支持。
3.7土地税费政策。
东部地区在改革开放初期，给予了很多税费的优惠政策，在西部大开发中应享受同等的优惠政策，这一点应尽快给予政策明确，甚至在一些重点地区，如革命老区，应享受更加优惠的政策，以体现中央的关怀，表示出“还债”的诚意。
西部地区，不少县市农民占用的宅基地，也征收耕地占用税，农民意见很大，这是不对的，应在政策上进一步明确。《耕地占用税条例》指的是经济建设占用的耕地，不是宅基地。
3.8基础设施占用耕地的补偿政策。
基础设施建设，是指公路、调整公路、铁路建设占用的耕地。这种占地给予的补偿太低，有的地区每亩给2000元，有的每亩给5000元，实质上用每亩5000元的价格就卖掉这块土地上农民的生存权。尤其像编组站的占地，飞机场占地，弄不好就涉及整个村庄。导致一些农民生活失去出路。一位乡长说：“基础设施建设，对一个地区来说，可能会带来效益，但对我们却没有任何体现。用低廉的价格买去我们的土地，结果转让给外商开发建设，道路建好后一封就收费，收益却落到外国老板手里，这合理吗”？
我们认为，基础设施建设占用的耕地，不应低于《土地管理法》规定标准，转让给外商开发经营的高速公路，要从经营利润中给失去土地的农民适当补偿，或以土地入股的形式参与经营，使农民的生活有保障。对农民的耕地进行无节制盘剥，总有一天会引起不良后果的。现在农民上访的人数中因土地问题占到绝大多数，这一点不能不引起足够重视。
3.9基本农田控制政策。
在我国人多地少，人地矛盾尖锐的情况下，实行严格的耕地控制政策，是正确的，也是必须实行的。但用控制率的方式，是不科学的，也是难以保护住基本农田（生命田）的。建议进行分类，建立分级保护政策，使真正要保护的耕地保护得住。对保护率的做法，不少地区都提出了意见，因此，政策有修改和完善的必要。
3.10土地拍卖政策。
我国土地管理法规定，土地有偿出让形式有三种：一是拍卖；二是招标；三是协议。但必须由代表政府的土地管理部门行使职权，土地一级市场必须政府垄断。在一些城市资产部门进行土地拍卖是不合适的。因为土地使用权不是一般的商品，它是一种特殊的商品，包括倒闭企业的土地使用权处理，也必须由土地部门代表政府行使职能。这一点如《拍卖法》不明确，国土资源部应请示国务院予以明确。《拍卖法》与《土地管理法》有冲突的，应由人大法工委予以明确。土地拍卖权不能分散。
以上10个方面的政策，有些是已在全国实行，总体上看是正确的，但对于西部地区，有进一步完善和优惠的必要，有些是在试点之中，如土地拍卖政策，这需要明确，因为土地不是一般商品，它是特殊商品，土地的一级市场，必须国家垄断和控制，土地审批政策，因为东部和西部原有基础不同，也应给予照顾。
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