威权体制下经济现代化的结构性条件，本文主要内容关键词为：威权论文,结构性论文,体制论文,条件论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在战后后发展社会的现代化进程中，一个非常引人注目的现象是：为数众多的发展中 国家或地区面对现代化的挑战，不约而同地选择了以威权政治推动经济发展的道路。走 上威权主义道路的国家，一开始都取得了立竿见影的经济效果，而那些按照西方政治学 标准衡量真正实行民主政治的发展中国家(如印度)，其经济增长速度则远不及实行非民 主的威权政治国家。这一有别于巴林顿·摩尔所说的三种现代化道路的新发展模式及其 实绩，推动了以“政治高压、经济成长”为核心的“官僚—威权主义”理论的产生(注 ：G.O’Donnell,Modernization and Bureaucratic Authoritarianism:Studies in So uth American Politics,Berkeley:Institution of International Studies,1973.还 可参见G.O’Donnell,“Tensions in the Bureaucratic-Authoritarial State and th e Question of Democracy,”in David Collier,ed.,The New Authoritarianism in L atin America,New Jersey:Princeton University Press,1979,pp.292-293.)，也使人 们很容易滑向一个结论：后发国家搞现代化，只要有一个政治控制得力的强硬政府或政 治强人，经济快速发展和现代化的成功就有了保证。
这种看法，似乎正确地看到了后发展地区的客观条件对政治发展的限制，因而实行强 控制体制必然带来经济现代化的实现，但事实却是，在众多实行威权政治的国家或地区 中，只有韩国、新加坡、台湾等少数几个国家和地区真正取得了成功，其他国家无论在 经济发展还是社会现代化方面均不尽如人意。由此引出的问题是：威权主义与现代化之 间究竟存在着怎样的联系?各国或地区不同的发展绩效是否反映了与经济发展密切相关 的体制结构存在着重大不同?本文试图以国民党威权统治时期的台湾为个案，在比较视 野下对此作一分析。一个简要的回答是，不是任何威权政体都能促进经济发展，在非民 主体制下要达成经济现代化，必须具备某些结构性前提条件。威权体制在推动现代化经 济发展的同时，也创造了推动自身变化的条件。
一、意识形态的务实主义
无论在大陆时期还是在台湾，国民党都以孙中山的三民主义为官方意识形态。三民主 义本身并不是一种抽象的意识形态，其核心民族独立、权力分治和人民福祉，基本符合 世界的潮流。但国民党退台后，三民主义之一的民族主义被解读为“反共抗俄”、恢复 “大中国”的斗争。由于这只是一个乌托邦式的目标，随着时间的推移逐渐成为一种形 式化的宣传,如同一位作者所说:“它开始是断然的决定,接着升华为热切的希望,然 后变成神话,最后则变为祈祷文。”(注：i Cheng Hsiao-shih(郑晓时),Party-Military Relations in the PRC and Taiwan:Paradoxes of Control,Boulder:Westview Press,1990,p.128.)至于国民党所承诺的实行“民主宪政”的民权主义，也是说得多，做 得少。这样，建立三民主义“模范省”的目标就只剩下了民生主义，如果经济搞不上去 ，民生问题不能解决，国民党威权统治的“合法性”就彻底丧失了。国民党领导人多是 从民生主义角度来解读三民主义的，如1963年蒋介石在国民党九全大会上讲到“建设三 民主义新中国的目标和方略”时说：“三民主义是现代思想的主流；三民主义建设，就 是现代化的建设。”(注：《总统蒋公思想言论总集》第28卷，台北：中国国民党中央 党史委员会，1984年，第262页。)这样，三民主义就成为带有浓厚实用主义色彩的务实 路线。
在战后东亚几个成功的威权主义国家和地区，政治领导人都有一个共同点，即有强烈 的经济发展意识，视经济发展为首要的根本任务。陈诚到台之初就提出“人民至上，民 生第一”。新加坡脱离马来西亚独立后，李光耀也力倡“将革命意识转变为建设意识” 。朴正熙上台伊始，即奉行“经济发展第一”的方针，把经济发展作为单一的国家目标 。
东亚威权领导人重视经济发展的理念可称之为“经济优先主义”或“经济中心主义” 。其动因主要来自生存的忧患意识和威权政权追求自身合法性的需要，就前者而言，如 同美国学者高棣民(Thomas Gold)所说：“东亚地区战后时代的处境比拉丁美洲或非洲 来得更惨，所处的外在环境更具威胁……也许正因为这种绝望的环境，以及必须一切从 头做起的迫切性，激发它们产生了在拉丁美洲或非洲国家里所没有的努力，也使得东亚 国家将其有限的资源做最佳的利用，而导致了成长和发展的‘奇迹’。”(注：高棣民 ：“东亚新兴国对发展理论的挑战”，萧新煌编《低度发展与发展——发展社会学选读 》，台北：巨流图书公司，1985年，第15页。)“经济优先主义”作为一种实用主义意 识形态，聚合了社会共识，也增强了政府的政治合法性。哈根·库指出，“蒋介石从50 年代开始，就致力于经济发展。在很大程度上，他们(蒋介石和朴正熙)积极承担的发展 经济的义务来自于当局的两位当权人物提高他们政治合法性的愿望。”(注：哈根·库 ：“在东亚发展中政府、社会阶级和世界体系的相互作用：南朝鲜和台湾”，弗雷德里 克·C.戴约编《经济起飞的新视角——亚洲新兴工业化实体的政治经济分析》，王燕然 、王逾西译，北京：中国社会科学出版社，1991年，第197页。)虽然一切政权都有追求 自身合法性的内在需求，但由于威权主义政权的特殊性质，更要通过经济发展的绩效来 向社会证明承受专制性权力的统治是值得为之付出的代价。
以经济发展为中心的务实意识形态至少有以下两方面的效用，首先，它有利于经济与 政治的结构分离，因为发展经济优先，国民党在政治上的威权控制没有影响到经济领域 对民众的开放。经济与政治的脱钩还使政治领域发生的波动不致导致经济的波折。国民 党政权在70年代曾受到被驱逐出联合国、美台“断交”和“美丽岛事件”等大的政治冲 击，政治领域出现紧缩与进一步开放的摆荡，但当局并没有因此收紧对经济的控制，而 是进一步走向经济自由和开放，台湾的经济得以继续保持稳定发展势头。第二，把经济 发展放在优先考虑的位置有利于形成经济上的理性主义，虽然东亚威权政府都坚持反共 意识形态，但它们在所有制形式和经济政策的选择上却没有“意识形态偏好”，而是从 经济发展的客观需要出发。与朴正熙时期的韩国一样，国民党在台湾建立了庞大的公营 企业，也采取了一些很典型的经济计划化方法如“四年计划”、“六年计划”或“十年 计划”等。但当局在“发达国家资本”同时并没有“抑制私人资本”，而是把“政府” 自身的利益与“藏富于民”的政策有机结合起来，允许民间私有制经济的发展和保护私 人所有权。当公营企业效率不佳时，当局又推动公营企业民营化，并给民营企业更大的 自由发展空间，逐步推行了经济自由化、法制化政策，完善市场经济秩序。因此具有发 展导向的威权主义才有积极意义。在东亚发展型威权国家和地区，当局都实施紧密的政 治控制，但这种控制主要是为了创造稳定的宏观政治环境，其规制劳资关系和压低工人 工资水平也旨在优化投资环境，提升经济的竞争能力。与此相反的一种类型，是基本上 出于当权者个人或家族集团利益，为了维护统治地位、镇压反对势力或人民的反抗而实 行的威权统治，这种消极的权力行使会阻碍现代化发展，而且强制的政治稳定也难持久 ，最终必然会发生更大的政治动乱。菲律宾的马科斯政权和印尼的苏哈托政权即属此种 类型。威权政治的这两种类型或许同样可以解释，为什么拉美一些国家同是实行威权政 治却无发展。
值得指出的是，在一些发展中国家或地区，政府固然重视发展经济，但往往以减少对 教育的投资为代价。此种发展政策与前述“经济中心主义”的理念毫无共同之处。对发 展教育的轻忽，影响了劳动力队伍素质的提高而妨碍了经济竞争力的提升，经济发展缺 乏可持续发展的后劲，成为不少国家或地区陷入发展瓶颈的一个根源。国民党在台湾应 当说比较好地处理了发展经济与发展教育的关系，在教育领域推行高投资政策，普及中 小学教育，并且建立了一个切合经济发展需要的教育结构。
台湾小学教育普及率在1952年就已达到84%的水平，1964年达到了95%的普及完成阶段 。1968年台湾开始实施九年义务教育。进入中等教育的升学率从1952年的34.8%逐渐上 升到1970年的78.6%，1986年达到99%。大学的升学率1952年为26%，1970年上升到42%。 (注：Council for Fconomic Planning and Development(经建会),Taiwan Statistica l Data Book,1999,Taipei:CEPD,June 1999,p.279.)有效地提高教育水平的政策，成为 支撑台湾出口产业高速发展的基础条件。在教育结构上，50年代，台湾的普通高中与职 业学校的比例为6∶4。60年代初，在时任“经合会”副主委的李国鼎主持的改革下，这 一结构开始改变。到80年代，台湾普通高中与职高的比例已转变为3∶7。(注：康绿岛 《李国鼎口述历史》，台北：卓越文化出版公司，1993年，第169—170页。)1967年台 湾开始设立两年制的专科学校(接受初中毕业生)。由于职业技术教育的完备，台湾劳动 力的技术水准也随之提高。在70年代初期，每一千人中制造业工程师的人数，台湾是发 展中国家和地区中除了新加坡以外最多的。留学海外学习工程的学生和在台湾念工程的 学生人数成倍增长。结果是，80年代初台湾训练出来的工程师在人口中所占的比例，比 美国还高出50%。
二、市场经济导向
出于迅速摆脱落后地位的迫切愿望，发展中国家在战后大都采取了超经济的或非市场 的手段发展经济，而东亚威权国家和地区则采行了一种“政府主导型市场经济”或计划 式市场经济模式，其特点是，政府干预、介入市场，甚至暂时部分替代市场，但这种干 预是围绕市场经济展开的，是“遵循市场”的，目的是培植市场经济，促进市场体系的 发育和成长。(注：查默斯·约翰逊《通产省与日本奇迹》，戴汉笠等译，北京：中共 中央党校出版社，1992年；罗伯特·韦德《驾驭市场——经济理论和东亚工业化中政府 的作用》，吕行建等译，北京：企业管理出版社，1994年。)市场经济导向是东亚威权 国家或地区成功实现经济现代化的重要结构性条件之一。
有些学者以东亚地区存在着政府对经济的大量介入来否定其市场经济的属性，这是没 有根据的。二战后，东亚的大部分国家与地区都走上了资本主义道路，发展资本主义市 场经济的基本原则也确定下来。60年代前后威权政治在这些国家与地区确立后，政府对 经济干预的力度加大，但市场经济体制的建立过程并未中断。朴正熙对韩国威权政治同 市场经济关系的表述就很能说明这一点：“对政党政治的严格控制，结合充分发挥自由 经济的作用。”(注：朴正熙《我们国家的道路》，陈琦伟等译，北京：华夏出版社，1 988年，第123页。)而按尹仲容、李国鼎等人的解释，民生主义的核心就是走“自由经 济”即市场经济的道路，“在经济发展过程中，我们是一直朝自由经济方向去发展。” (注：李国鼎《台湾经济高速发展的经验》，南京：东南大学出版社，1993年，第243页 。)政府当局在遵循市场经济规律的基础上介入市场活动，通过制订经济发展战略和产 业发展战略并适时调整、制订经济计划并组织有效实施，目的在引导和推动市场的发育 和走向成熟。这是一种“市场理性”的体现。李国鼎对此的注解是，“牢固、强大的官 僚政治和中央集权政府”积极干预经济，目的就是“帮助经济的各种部分首先站起来， 然后学会走路，再放手让他们自己走”。(注：李国鼎《台湾经济发展背后的政策演变 》，南京：东南大学出版社，1993年，第102页。)此种“市场理性”主要体现在扶植民 间私人企业和企业家的成长上。
对于发展民营企业的办法，台湾财经技术官僚层最欣赏日本明治维新的经济政策。尹 仲容曾多次赞扬明治模式中“政府筹集资金，举办公用事业与新兴工业，再以最低廉的 价格转移民营”的作法，并直接加以仿效借用。(注：康绿岛，前引书，第91页。)在台 湾民营企业发展之初，“政府”起到了“创办人”、“银行家”和“代管人”的作用。 具体做法是，首先，由“政府”确定一定时期优先发展的工业项目，一旦被选为重点工 业，无论在研究开发、银行融资或是租税减免上，都能比其它工业得到更优惠的待遇。 当然，“政府”奖励的是一种工业，而非某个特定的公司或企业，因此各企业之间仍有 相当程度的竞争。其次，有关经济机构先对台湾的进出口贸易结构进行研究，找出消耗 外汇多而岛内原料、设备、技术又有能力发展的产品，然后寻找私人企业来投资办厂， 并在原料、技术、售价和申请美援等方面协助作出安排；如果找不到民间投资者，一般 是先自行申请美援贷款，建立工厂，再找人收购；对于一时经营不善的民间企业，则予 以接管经营，待整顿和恢复发展后，再交还给原私人经营。台湾纺织业和纯碱业的发展 、台塑集团的崛起等，都是上述政策措施的产物。
在六、七十年代的出口导向时期，台湾当局更多地使用税费减免、出口退税、对出口 工业所需外汇资金予以方便等奖励政策措施，帮助民营企业发展，除了“政府”扶持的 一批民营大型企业外，在开放型和竞争性市场经济体制下，为数众多的中小企业也得以 形成，并由此奠定了台湾中产阶级的重要基础。
以市场经济为导向，还体现在当局根据岛内外经济情势的变化，在50年代末期适时调 整发展战略，开放本地市场与国际接轨，从而以自身的比较优势形成经济的比较效益。 当局在1958年开始的外汇制度改革，1960年制定的“十九点财经改革措施”和“奖励投 资条例”，使台湾顺利地转型为外向型出口型经济。
市场经济的发展，对台湾的政经发展均产生了重要影响。一方面，庞大的公有企业在 这个过程中逐步被民营企业所蚕食，而从大部分领域退出；另一方面，在开放型经济环 境中，一个以中产阶级为主体的市民社会形成。在同世界经济的密切交往中，国民党当 局的政策也逐渐变得不像刚退台时那么单一死板，发展路线和观念也在发生改变，如同 美国学者阿姆斯登指出的，台湾当局一方面改变了台湾的经济结构，另一方面也受到对 外开放和经济发展的影响，而使自身起了变化。(注：Alice H.Amsden著，庞建国译： “政府与台湾的经济发展”，丁庭宇、马康庄主编《台湾社会变迁的经验——一个新兴 的工业社会》，台北：巨流图书公司，1986年，第115页。)这是外向经济发展的一项重 要副产品。简言之，市场力量推动了台湾经济走向自由化和现代化，政治自由化的条件 也在这个过程中逐渐成熟。1986年3月，国民党十二届三中全会正式通过实施经济自由 化、国际化和制度化政策，台湾计划式市场经济体制发生转变。这一年，正是台湾威权 体制自由化转型的关键一年。
三、财经技术官僚系统的专业化和“非政治化”
理论上说，在威权政体中，技术官僚的地位远低于军人官僚和党务官僚，既无政治上 的决策权，也无行政上的领导权，但在实际上，当政权日益巩固，特别是政府工作日益 专业化之后，需要有技术的专家担负日常的主要决策工作，技术官僚的作用就变得越来 越重要。因此，政治领导者是否能做到“统而不治”，使关键经济决策“非政治化”， 即把这种决策委托给非政治的精英，避免直接施加政治压力，使之能够从整体利益出发 作出合理性的决策，就成为威权体制下经济能否成功的重要结构性条件之一。
在台湾，国民党虽然一直维持着一支庞大的军队，但军方除了本身的专业外，并不介 入政策的制定，更不具备在东亚和拉美一些军人政权中军方所拥有的那种决策地位。从 军人在行政要害部门中占据的位置来观察，自1954年俞鸿钧(交通大学电机系毕业，工 程师出身)组成第一个“文人内阁”起直至1989年，历任“行政院长”均为文人，其间 只在1958—1963年由军人出身的陈诚以“副总统”身份兼任过该职。“行政院”所属各 部会中，除“国防部”外，其它部门首长基本上都是文人出身。至于经济决策圈，更没 有军方的位置。
1952年党改造后，国民党在各行政部门成立机关党部或政治小组，而由各级行政主管 同时兼任同级党务系统的主管，行政系统之外并不存在一个“党委”或“书记”的领导 系统，也就是说，党组织无所不在，实行“以党领政”，但党的组织是“隐形化”的， 也没有形成“以党代政”。随着公共政策的日益专业化，党务系统逐渐被隔离在行政决 策特别是经济决策之外。1972年国民党十全大会通过党务革新案，正式明确了“党政分 工”的原则，指出党“应着重政策研拟制定，以及对从政党员执行政策的监督考核，而 要避免承担应由‘政府’或可由‘政府’负责的工作”。党的角色和作用主要变为政策 协调和为行政官僚排除决策障碍，行政官僚在决策上的自主性大幅升高。
财经技术官僚大批进入台湾经济决策部门始于50年代初，到60年代，由高学历、高素 质的专家学者组成的技术官僚队伍在台湾的财经乃至行政和党务系统中占据了主要比例 ，形成主导台湾财经决策的技术官僚群体。他们都受过高等教育，而且大部分人还有西 方国家特别是美国教育的背景。在早期的“美援会”、“农复会”和“经安会”等机构 中任职的财经技术官僚，重要决策人物大都拥有美国大学的硕、博士头衔，例如，“农 复会”历任主任委员蒋梦麟、沈宗瀚、李崇道分别拥有美国哥伦比亚大学、麻省理工学 院、康乃尔大学博士学位。先后在“农复会”担任秘书长的蒋彦士、张训舜、李崇道、 王友钊，以及曾任“农复会”经济组组长、“农村复”兴部主任的李登辉等，除张训舜 只有爱荷华州立大学硕士学位外，其他人都有美国各大学的博士头衔。在“经合会”、 “经设会”、“经建会”里，从美国回来的财经技术官僚为数也相当可观，这些有较强 亲美倾向的技术官僚信仰资本主义，信奉理性化的决策和管理，行政能力强大，值得一 提的是，台湾财经技术官僚群有一大特色，即大半是学理工出身，而非经过经济学专业 训练的管理者，如曾在“农复会”、“美援会”、“经安会”任职的重要官僚中，三分 之二以上是学理、工、农出身，即使是“经济部长”，也鲜有经济学历。从1950年至19 90年的14位“经济部长”中，只有张兹岂和徐立德分别是学经济学和政治学出身，两人 任期加起来只有两年零十个月；其他12人不是学数、理、化出身，就是从工程系毕业或 是工程师。担任过“财政部长”和“中央银行”总裁的官员大部分也是如此。这与日本 和韩国形成鲜明的对照。那里实际上所有具有影响力的官员都毕业于法律专业。(注： 小R.霍夫亨兹、K.E.柯德尔《东亚之锋》，黎鸣译，南京：江苏人民出版社，1995年， 第73页。)在台湾，由理工人员制定经济政策，比起很多国家通常由法律专家和经济学 家制定经济政策来得顺利，可能是与社会科学出身的人相比，理工出身的人才更具工具 理性和现实取向，倾向于审慎、计算和计划，较少目标理性和理想主义色彩。经济现代 化建设本身就是一个庞大的“工程”体系，在完成现代化之前的阶段，熟悉工程学观点 的官僚比经济专家更易发挥作用。
台湾技术官僚经济决策的自主性权力来源，主要有以下几方面：第一，受到高层保护 。如同哈根·库所说的，“受到政府最高层的几乎无条件的支持，这些专家治国者在极 优越的环境中工作”(注：戴约，前引书，第197页。)。据李国鼎说，蒋介石在全盘反 思国民党在大陆的失败经历后，“承认自己对经济问题不在行，遂决定将财经大权授予 他的副手陈诚以及陈诚手下的一批技术官僚”(注：康绿岛，前引书，第75—76页。)。 1948年国民党在大陆财政改革的失败和经济崩溃的可怕情景，事实上也使蒋介石对经济 问题产生一种“敬畏”，因此，退台后，蒋氏在财经事务上基本是“统而不治”，一直 都在扮演台湾财经技术官僚的政治保护人的角色。军人出身的陈诚对财经问题也并不在 行，但基本上能做到知人善任，尊重人才，也肯采纳尹仲容、严家淦、李国鼎等人提出 的许多决策建议。例如有“台湾经济的设计师”之称的尹仲容一生从未加入国民党，他 能在50年代台湾财经界发挥举足轻重的作用，除了个人才干外，蒋介石和陈诚的信任支 持也至关重要。
第二，从“经管会”、“美援会”、“经安会”到“经合会”和“经建会”，台湾各 个时期的经济“领航”机构，都是超“部会”性质的，其机构编制和预算均独立于一般 行政之外。这种制度设计的优点，一是有利于延揽有能力的技术人才，使这些机构成为 财经技术官僚的摇篮；也能有效地保护财经技术官僚经济决策的自主性，免受各种利益 集团的掣肘。
第三，美国的干预也是台湾财经技术官僚得以自主决策的一个重要原因。为了培植亲 美的技术官僚群并使之作出合理的经济决策(也包括合乎美国利益的决策)，美国人排除 了党务官僚介入经济决策的企图。“美援使团”人员参与了台湾土地改革、发展民营工 业、外汇改革、奖励投资等很多重要决策。当然，党工官僚因自身专业能力不足和语言 障碍，要想介入也力有不逮。因为上述机构开会时，为方便美国人听得懂，官员们一般 都用英语发言。
技术官僚因受到保护且具有决策自主性，很可能产生滥用权力、官商勾结和营私舞弊 现象。对此，台湾和新加坡、香港等地一样，有一套制度化的防范机制，如选拔与考核 、高薪养廉、舆论监督和法律规范等。台湾经济领航机构因其超部会性质，编制和预算 独立，可不受文官法规的约束高薪聘请技术官僚，因此虽然早年台湾一般公务员的工资 都不高，但这些机构里的技术官僚的待遇却很优厚，一般为同级公务员的4-8倍。(注： 文馨莹《经济奇迹的背后——台湾美援经验的政经分析(1951—1965)》，台北：自立晚 报社，1990年，第227页；康绿岛，前引书，第77页。)技术官僚的高薪有助于养廉。在 法律监督上，“监察院”有权对公务员提出弹劾，另外还有处分违纪公务员的“公务人 员惩戒委员会”。
发展经济的需要为台湾技术官僚的崛起提供了契机，经济的日益专业化和国际化加大 了技术官僚的重要性，带来了技术官僚层的发展。国民党政治领导人“有所不为”和美 国人的刻意扶持为技术官僚非政治化的经济自主决策开辟了空间。技术官僚的崛起使国 民党的构成发生蜕变，到七八十年代，无论在中基层还是上层，党工官僚和军人官僚都 不再居于主流，而是由学有专长的技术官僚精英居主流。同前两者相比，专家学者出身 的技术官僚专业知识功底扎实，工作较有效率，为政较为清廉，给人一种清新的感觉。 由于他们都受过高等教育，视野较为开阔，比较能够理性地接受民间社会要求政治民主 的呼声，主张采取一种开明的态度和做法。这个群体与在地方公职选举中逐步壮大的民 选官僚群体形成了党内的“开明派”或改革派，其力量逐渐大过主张维持现状的官僚群 体的力量，从而为蒋经国在80年代中期选择政治开放创造了必要的内部组织条件。
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