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（国务委员兼国家体改委主任 李铁映）
五、关于我国社会保障制度的基本框架
十四届三中全会《决定》指出，我国社会保障体系包括社会保险、
社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。
对社会保障体系有不同的分类。有按筹资方式划分的，有按项目划
分的。我将两者结合起来。按资金筹集方式、保障目标分类，我国社会
保障体系大致由三大块构成，其中含13个项目。一块是由国家财政支撑
的保障项目，包括社会救济、社会福利、优抚安置、社区服务四项。一
块是由国家法律强制实行的社会保险，包括养老、失业、医疗、工伤、
生育保险和住房保障等六项，这是社会保障体系的主体部分。一块是遵
循自愿原则，以盈利为目的的商业保险，包括个人投保、企业投保和互
助性保险三项，这是社会保险的最主要的补充。
关于国家财政支撑的社会保障项目
在我国，社会救济、优抚安置、社会福利主要是由国家财政支付资
金，属于国民收入再分配的范畴，体现国家对达不到基本生活水平的人
群及特殊人群应尽的救助责任，体现公平的原则。
1、关于社会救济
社会救济的目标是扶危济困，救助社会脆弱群体。其对象主要是低
收入人群和困难人群。低收入人群指在有生之年不可能通过自己的劳动
达到基本生活水平的人群。如残疾人、鳏寡孤独老人等。困难人群指因
天灾人祸等暂时达不到基本生活水平的人群。如孤儿、长期失业者等。
国家通过救济，使他们获得最基本的生活条件。据统计，全国全年救济
人口约8669万人，救济费支出约6亿元。 实施社会救济是为了在短期内
消灭绝对贫困现象，同时在中长期内尽可能地减少相对贫困。这是实施
社会保障的最低要求。
社会救济要更多地运用生产自救、以工代赈、科技扶贫等积极救助
方式，发扬贫困者自力更生的精神。要把救济性扶贫与开发性扶贫相结
合，提高国家救助基金的社会效益和长期效益。
2、关于优抚安置
优抚安置属于国家的特殊保障。对象是对国家和人民有功的人员，
一般是指军烈属、伤残军人、退伍义务兵、志愿兵等。
目前全国有优抚对象3900万人，其中国家优抚对象396万人， 1993
年国家共发放抚恤费20.1亿元，烈军属优抚金13.2亿元，基本保障了他
们的生活。每年我国有安置对象60万人，建国以来已有3000万复员退伍
军人得到妥善安置。
优抚工作的基本原则是全面贯彻“思想教育、扶持生产、群众优抚
、国家抚恤”的优抚方针，坚持走“国家、社会、群众三结合”的道路
。安置保障要逐步走向依靠法律手段保障，采取行政手段调控，通过经
济手段搞活的路子。逐步建立征兵、退伍、安置相衔接，育才、荐才、
用才相协调，计划建房、接收安置、服务管理相联系，政府行为、社会
行为、市场行为相结合的安置保障体系。保障的目标应高于当地群众平
均生活水平，并建立优抚标准随经济发展逐步增长的机制。
3、关于社会福利
社会福利保障的对象是无依无靠的孤老残幼、精神病人等。到1993
年底全国社会福利院已达43681个。举办的各类福利企业56843个，安置
残疾人84.2万人，分散按比例安置就业140万人，个体就业20万人，全国
残疾人就业率达60％以上，大城市达80％以上。
社会福利工作要进一步改革由国家包办的局面，广泛动员和依靠社
会力量，探索政府资助、社团经办、企事业单位入股合办、法人承包等
多种形式发展社会福利事业的路子，使福利事业单位逐步向民办公助、
法人管理的方向发展。
4、关于社区服务
社区服务对社会保障具有重大意义。社区服务组织主要是在各级政
府的支持鼓励下，人民群众自己组织起来为自己和社会服务的组织，受
到国家的经济支持和法律的保护。社区在民政部门的管理下，多年来为
离退休者、老、弱、疾、残、鳏寡孤独者提供了大量的社会保障服务，
对社会安定做出巨大贡献。社区服务的发展目标是，在城市基本建立起
与经济发展水平相适应、社会共同参与、多种经济成份并存，标准有别
、服务质量较高、服务效益较好的社会福利服务网络，逐步实现社区老
有所养、幼有所托、孤有所抚、残有所助、贫有所济、难有所帮。社区
服务业的政策要逐步系统化，管理逐步法制化。
到1993年底，全国正式登记注册的社区志愿组织54380个， 专业服
务队伍41.4万人，志愿者人数315.4万人，社区福利服务实体2584个，
累计产值81.7亿元，接受社区服务的居民达7000万人。
随着城市化步伐的加快，城乡的主干家庭日益分化为核心家庭。为
了适应城镇双职工负荷过重的状况，社区应当大力组织居民亲属邻里相
互守望、彼此照应、互助的服务网络，以社区的作用替代独生子女无暇
照顾老人的缺陷，开展以家庭为主的社会互济互助保障。在经济方面，
可以由亲属资助投保者缴费，把个人储蓄性保障与家庭保障结合起来。
关于由国家、单位、个人三方承担资金的社会保险项目
目前我国社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险
和生育保险。社会保险均由国家立法，强制实施。当前改革的重点是城
镇企业养老和失业保险制度。
5、关于城镇养老保险制度改革
目前我们试行的社会统筹和个人帐户相结合的城镇职工养老保险制
度改革，是多年来养老保险制度改革的继续和深化。改革主要有七个方
面的内容。
（1）职工基本养老保险的范围要从目前仅限于国有企业职工、 部
分集体企业职工逐步扩大到城镇全体职工。包括国有企业职工、城镇集
体企业职工、股份制企业职工、外商投资企业中方职工、私营企业员工
、城镇个体工商户帮工。城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业
者也应参加政府统一组织的养老保险。
（2）职工基本养老保险费用由单位和个人共同负担（由于企业交
纳的保险在税前列支，相当于国家承担了一部分）。随着经济发展，在
理顺分配关系，加快个人收入工资化、工资货币化进程基础上，逐步提
高个人缴费比例。在当前个人缴费为本人工资2—3％的基础上，争取每
两年增加一个百分点，最终达到由企业和个人各负担一半左右。
（3）合理确定保障水平、筹资水平和积累率。 根据我国的实际情
况，随着经济的发展、职工收入的增加和补充养老保险、个人储蓄性保
险的发展，基本养老金替代率（即养老金相当于工资水平的比例）在60
％左右水平比较合适。
根据测算，一个职工每月由单位和个人按本人工资的16％左右缴纳
养老保险费，35年工作期储存的本金和利息可以为退休后支付18年养老
金，养老金替代率为60％左右，能够保障退休职工的基本生活。因此，
基本养老保险个人帐户可按职工工资收入的16％左右记入。需要指出的
是，合理调整替代率，并不意味着养老保障水平下降。这是相对比例的
合理调整，绝对数随着经济的发展是上升的。由于还有其他的保障项目
，如企业和个人的补充保险等，实际生活水平也将随着整体水平的提高
为顺利渡过人口老龄化高峰，我国不宜实行现收现付制。据预测，
到2033年，我国城镇60岁以上人口数占总人口数的比例将达到22.06 ％
这一最高值，届时养老费用将占工资总额的39.27％。 这样高的费率是
企业难以承受的，会造成养老金的支付危机，严重影响经济发展和社会
稳定。考虑各方面的负担能力，又不能实行完全积累制。据测算，按完
全积累制，2000年养老保险费率将达34％，2004年到2031年一直保持在
37％左右。此方式是“先苦后甜”，易于渡过老龄化时期的支付困难，
但起步时负担骤然上升，企业难以承受。从我国的国情出发，应该实行
部分积累制，确定合适的积累率。在这个基础上，确定基本养老保险费
企业和个人的缴交比例。具体缴纳比例可以根据经济发展状况进行调
整，这也是政府宏观调控的重要内容。
（4）参加基本养老保险的职工都要建立个人帐户， 实行社会统筹
和个人帐户相结合。这符合我国国情，切实可行。社会统筹和个人帐户
具体如何结合，去年3 月国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革
的通知》中部署了两个改革试点实施办法，这里我就不详细介绍了。
（5）为抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活， 建立退
休人员基本养老金的正常调整机制。每年具体调整多少合适，有的专家
建议，可按照当地上一年职工平均工资增长率的50—80％调整。有的专
家建议，按基本工资增长率的70％进行调整。
（6）建立职工基本养老保险、 企业补充养老保险和个人储蓄性养
老保险相结合的多层次养老保险制度。职工基本养老保险由国家立法强
制实施；补充养老保险由企业在国家政策指导下，根据自身经济效益为
本单位职工建立，主要体现不同单位的效益差别，企业可自主选择保险
机构；个人储蓄性养老保险，由职工个人根据经济能力和不同需求自愿
（7）提高养老保险管理服务的社会化程度。 强化社会保险经办机
构的服务功能，由社会保险基金经办机构委托银行代发养老金。建立以
社会化管理服务为主要形式的退休人员管理服务体系。增强社区服务功
能，逐步实现离退休人员与原工作单位分离。目前，破产企业的离退休
人员要先实现社会化管理服务。
关于机关事业单位养老保险制度改革，考虑到历史的原因，国务院
决定另行研究。
鉴于按行业系统统筹造成的矛盾较多，今后不再扩大实行范围，目前也
暂不作改变，但是要按照社会统筹和个人帐户相结合的原则进行改革。
这里，我强调一下为什么要实行社会统筹与个人帐户相结合的问题
。社会统筹与个人帐户两者相结合既是建立新体制的目标模式，又是从
旧体制进入新体制此消彼长的过渡模式。在改革起步时，个人帐户实积
累比重较小，社会统筹的比重仍然相当大。已经退休和即将退休人员养
老金资金来源仍然是靠企业、单位缴纳的统筹基金。对此，有些同志提
出了“空帐”问题。我认为，第一，现行的现收现支办法没有积累，本
身就是“空帐”。但准确地讲应该是无帐。这并不是新体制带来的。在
旧体制下，职工在职时没有建立退休的予筹基金，全部留着空帐，靠代
际转移负担来解决资金空缺。第二，现在把个人的缴费进入个人帐户积
累起来就有了“实帐”，这部分实帐填补了原来的部分空帐。它与旧体
制全部空帐比较，恰恰是减少了风险，不是新增了风险。第三，现有在
职人员在退休前，都处在积累过程中，不存在“空帐”问题。这正如储
蓄一样。钱存入银行，并不是钱存在库里不动用。银行每时每刻都在运
用。但银行保证个人在支取时予以兑现。
解决养老无积累问题，理论界和一些实际工作者提出，在计划经济
体制下，职工所创造的财富，除领取工资外，各项社会保障基金都以税
利形式交给了国家，国家用于固定资产建设，因此部分社会保障基金凝
结在国有资产中。可以考虑，从国有资产或土地出让收入中划出一块资
金，补充保险基金的不足。这对改革和经济发展有益，可以不过多增加
财政和企业的现实负担，并促使企业降低产品成本，加强经济核算，增
强竞争力。但是如何操作实施，需要认真研究，通盘考虑，制订方案，
充分论证后再进行决策。
上海市养老保险改革方案表明，随着时间的推移，老的一代退休人
员相继去世，企业缴纳的统筹保险费，除划出少量社会统筹基金外，都
可以进入职工的个人帐户，逐步增加积累量。这样企业统筹费率较高的
负担也可逐步降下来。
最近我委托体改所、改革报的同志对群众如何看待建立社会保障制
度问题作了调查。调查反映，群众中对社会保障问题还存在一些模糊认
识。如对为什么要个人支付一部分不甚理解。有些群众提出几项个人缴
费加在一块占工资比例较高（超过20％），应在增加工资的基础上进行
。有些群众提出，要充分考虑不同地区、不同行业、不同企业、不同人
群的现状，采取不同的办法。有些群众提出，个人帐户要有保证，安全
，计发办法应透明、简便易行。等等。这些意见都是很好的。
基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合是从我国国情出发，
针对近几年养老保险制度改革面临的实际问题提出来的。目前上海市、
深圳市、宁波市、武汉市都已经实行这项改革。这些城市选择社会统筹
和个人帐户相结合模式，是在认真比较了各种模式基础上自己选择的。
上海、武汉等还进行了全民讨论，具有广泛群众基础。实行社会统筹和
个人帐户相结合，符合国情，是切实可行的。
第一，有利于建立起调动职工个人缴费积极性和促进职工勤奋工作
的内在激励机制。目前养老保险基金收缴难，入不敷出，积累越来越少
的问题严重。企业养老保险费的收缴率，1992年为94％， 1993 年降到
86％，有的省不到80％。一些地方因为保险金收缴率低，不得不提高养
老保险统筹比例，进一步加重了企业负担。一些困难企业缴不起，一些
效益好的企业总感到多缴了吃亏；职工缴多缴少与个人利益不直接挂钩
，总认为是为别人养老缴费。建立个人帐户后，职工在观念上从原来为
其他职工缴费转变为为自己存钱养老，缴费与否，缴多缴少，都与个人
今后的养老水平直接相关。个人缴费积累的资金所有权属于职工本人，
数量直观，并可以按规定转移和部分继承。这就有利于增强职工的自我
保障意识，促进职工勤奋工作。
第二，有利于督促企业缴费和加强基金管理。新体制下，职工和企
业更加关心养老保险基金，有利于解决一些企业不缴、少缴，瞒报、少
报工资基数的问题；有利于防止基金的挪用、滥用和实现保值增值。
第三，有利于企业经营机制转换和劳动力的合理流动。实行个人帐
户后，职工工作调动、就业间断或工资改变，其在不同时期、不同单位
储存的养老保险基金，都可以在个人帐户上累计相加并转移帐户。这为
加快劳动力流动和促进劳动力市场发育创造了良好条件。
第五，社会保险主要项目都实行社会统筹和个人帐户相结合的制度
，有利于国家对负担能力、保障水平的综合规划和工资等其他改革综合
配套，有利于基金的统一管理和调剂使用。
第六，社会统筹和个人帐户相结合，既发挥了社会统筹共济性强的
优点（寿命长短和收入高低之间都有互济），又发挥了个人帐户激励作
用强的优点。改革办法在个人帐户的设计上也体现了统筹互济、保障公
平的功能。如规定缴费的上限和下限；个人帐户一部分以当地职工月平
均工资为基数记入；个人帐户储存额在早退休与晚退休、上代人与下代
人之间仍可调剂使用等等，把公平与效率很好地结合起来。社会统筹和
个人帐户相结合能适应我国不同地区之间、不同部门和不同所有制单位
之间、城乡之间差别很大的情况，把基本模式的统一性与保障水平的差
别性融为一体，是扩大养老保险覆盖面的有效途径。
目前农村养老以家庭保障为主。这是好的传统，也是我们的优势。
家庭养老，赡养老人和子女，不仅仅是道德伦理观念问题，也是一种制
度，由经济发展水平、生产方式、生活方式所决定，要继续发扬。在此
基础上，可以根据各地的实际情况，发展其他多种养老形式，完善农村
养老保障体系。比如，可以与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农
民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。参照城市职工养老保险办
法，建立社会统筹和个人帐户相结合的社会保险制度。改革现阶段的任
务是逐步扩大农村养老保险试点。随着农村经济的发展，最终目标是依
靠经济发展和农民收入提高，在农村普遍建立以自我保障为主与集体、
国家扶持相结合的养老保险制度。农村养老保险制度必须从农村的实际
出发，有利于农村的以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经
营体制这项基本制度的稳定和完善。一定要农民自愿，有利于农村经济
的发展，切忌强迫、平调、摊派。
6、关于失业保险制度改革
当前重点是建立企业失业保险制度，配合建立现代企业制度，重点
解决好企业失业职工生活保障问题。
（1）扩大失业保险的实施范围。 把目前仅限于国有企业的失业保
险，扩大到城镇国有、集体、股份制、私营企业职工和外商投资企业的
中方职工。
（2）失业保险基金统一筹集和管理。失业保险基金按照以支定收
，留有适当储备的原则，统一标准，实行社会统筹。目前的方案是企业
按照全部职工工资总额的0.6％至1％缴纳失业保险费。因为每个职工都
可能因个人原因或企业、社会原因遇到失业的风险，因此个人也应交纳
少量失业保险金。
（3）调整失业保险基金的使用结构。基金的绝大部分（至少在80％
以上）应用于失业职工及其家庭。加强基金使用的社会监督。
（4）切实做好失业救济工作。对参加失业保险的职工， 凡属于非
自愿性中断就业，并在失业前累计工作时间满一年的，进行失业登记后
，都可按规定领取失业救济金，享受失业保险待遇。失业救济金的发放
标准可适当提高。目前是按社会救济金的120—150％发放。今后准备改
成按当地法定最低工资的70—80％发放，以便随着最低工资标准的调整
及时调整失业救济金水平。失业保险待遇的给付期限，按失业前工作时
间的长短划分不同档次，但最长不超过24个月，以后转入社会救济。
（5）要做好失业救济和社会救济的衔接。 失业救济期满尚未再就
业的职工，符合社会救济条件的，由民政部门按照社会救济的标准提供
社会救济。鉴于这部分人员已超出过去民政部门的救济对象范围，因此
所需救济资金应由财政拨付。
（6）企业和社会都要开拓多种就业渠道，促进失业人员再就业。
鼓励利用社会力量发展就业培训、职业介绍，用失业保险金有偿扶持适
应市场需要的生产企业生产自救。资金使用要注重经济效益和社会效益
，要接受社会监督。
7、关于职工医疗保险制度改革
职工医疗制度改革的目标是，建立社会统筹医疗基金与个人医疗帐户相
结合的社会保险制度，并使之逐步覆盖城镇所有劳动者。医疗保险的范围
同养老保险一样，也是只保证基本医疗，不是，也不可能把全部疾病治
疗全包下来。有些疾病医疗和健身、延寿等费用，应投商业保险。
九江、镇江正在进行的医疗改革试点的主要内容是：医疗保险费用
由国家、单位、个人共同负担。职工个人缴纳的医疗保险费用（约占本
人工资收入1 ％）和用人单位为职工缴纳的医疗保险的大部分（50％以
上）记入个人帐户，其余作为社会统筹。医疗费用首先从个人帐户中支
付；不足时，个人负担小部分，社会统筹基金中支付大部分。两江《试
点意见》对加强医疗单位的制约和改善医疗服务，加强医疗保险基金的
管理和监督都提出了改革措施。
医疗制度改革十分复杂，它不仅涉及每个职工切身利益，还涉及整
个医疗卫生体制改革，除医疗保险基金的筹集和支付方式改革外，还包
括解决医院体制、医疗资源配置、医疗价格、医院管理、建立对医患双
方的制约机制以及医疗卫生部门如何适应社会主义市场经济体制要求等
问题。通过镇江、九江两个城市的试点，将进一步完善城镇职工医疗保
险制度改革方案，扩大医疗保险改革试点的范围，逐步建立起符合我国
国情的医疗保险和医疗卫生新制度。
农村合作医疗是指以农村居民为对象，通过不同的筹资方式和管理
办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生专用基金，按一定比例补偿农
民的医药及预防保健费用支出的各种形式的农村医疗保健制度。农村合
作医疗制度改革必须从不同地区的农村实际出发。改革的目标是，从现
在起到本世纪末，在我国农村地区全面推行初级卫生保健，大部分地区
基本上建立起合作医疗保健制度。农村医疗保健制度不能走由集体全包
下来的老路，也不能乱收费和挪用滥用农民医疗保健基金。新时期建立
农村合作医疗保健制度，坚持“政府领导、集体扶持、多方筹资、因地
制宜、量力而行、科学管理、民主监督”的工作方针。
8、关于城镇企业职工工伤保险制度改革
改革的主要内容是合理确定待遇标准，保障工伤、患职业病的职工
及其家属的基本生活，并对工伤者提供经济补偿。按照以支定收、留有
适当储备的原则征收工伤保险费，形成社会统筹调剂的工伤保险基金，
分散工伤风险。工伤评残、待遇支付和人员管理工作逐步从企业转向社
会。工伤保险要与事故预防、职业康复相结合。工伤保险费的征收根据
行业事故风险和职业危害程度规定差别费率，同时对各个企业进行安全
考绩和年度费率浮动，运用经济手段和行政监督手段搞好工伤预防。职
业康复是医疗的继续，也应纳入医疗改革中。医疗保险范围要打破“全
民执行、集体参照”的旧格局，对所有城镇企业及其全部从业人员强制
实行统一的工伤保险制度。
9、关于城镇企业职工生育保险制度改革
生育保险改革的宗旨是维护女职工的合法权益，保障她们在生育期
间享受休息、医疗保健和生育津贴等待遇。均衡企业生育费用负担，改
变各企业、行业之间或地区之间男女职工比例差异带来的生育费用负担
畸轻畸重的状况，体现女职工生育的社会价值，促进女青年就业。
生育保险要改变目前覆盖面窄、社会化程度低的状况，使适用范围
扩大到城镇企业全部从业人员，生育保险基金实行社会统筹，根据以支
定收的原则，按照企业工资总额的一定比例提取。具体提取比例由当地
政府确定，但最高不超过工资总额的1％。
10、关于住房保障
长期以来形成的城市住房福利化弊端很多，非改不可。就绝大多数
城乡居民而言，住房制度改革的方向是商品化、社会化。国家的住房保
障并非覆盖全体居民，只能顾及城镇中低收入者。住房保障也是实行国
家、单位、个人三方负担，由政府制度法规实施。
前年发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，全面阐
述了我国城镇住房制度改革的总体思路，本内容可以概括为“三改四建
”。“三改”即改变计划经济体制下的福利性的旧体制，包括：改变住
房建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担
的体制；改变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专
业化运行的体制；改变住房实物福利分配的方式为以按劳分配为主的货
币工资分配方式。“四建”即建立与社会主义市场经济体制相适应的新
的住房制度，包括：建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的
经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立
住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存
的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场
，从而逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产
业的发展。
按房改决定规定，国家保障的部分，主要体现于国家支持的社会保
障商品住房体系，包括国家实施的“安居工程”。即根据城镇小康居住
目标，对于中低收入者和住房困难户，实施经济适用住房的开发建设，
提供适应其承受能力的社会保障商品住房。这类住房的用地靠国家无偿
划拨，住房价格相当于成本或略低于成本，国家财政予以补贴。经济适
用住房开发建设实行政事分开，不以赢利为目的。进行国家安居工程试
点的城市，要切实探索一条社会保障在住房领域得以实现的新路子，最
终实现“居者有其屋”的目标。
关于由单位、个人出资承担的商业保险项目改革
商业保险是以盈利为目的。投保人有充分的自主权和选择权。商业
保险包括个人投保、企业和单位投保、互助性保险三项。
适应社会需求多层次性的特点，当“雪中送炭”型的社会保险建立
之后，“锦上添花”的需求则需要商业保险来满足。这也是社会保险的
最重要补充，是今后大力发展的事业。
商业保险的特点，一是权利与义务的契约性。保险公司与投保人通
过契约形式确定缴费标准和与之对应的保障水平，政府对其仅给以政策
扶持，不直接承担补偿责任。二是具有很强的灵活性和适应性。投保水
平可高可低，投保人自由选择。险种可因人因地设置，适应不同的经济
发展水平和生活水平，多投保多得益。三是商业保险公司在国家法规范
围内自由竞争，可以提高效益，提高服务质量，提高投保人的经济补偿
八十年代中期以来，“福利国家”开始对社会保障制度加以改革。
他们一般都着眼于紧缩福利待遇，并开始将社会保险的一部分向商业保
险转化，大力发展商业保险。政府鼓励建立企业年金计划，鼓励个人去
商业保险公司购买私人年金保险，即个人储蓄性保险，因而商业保险得
到长足的发展。
例如美国专业人寿保险公司就达2200 多家， 另有综合性保险公司
1000多家，寿险保费年收入2000亿美元。另外，美国目前约有5000万名
在私营部门工作的雇员参加了公司发起的私营养老计划，即购买商业保
险。人数占私营部门雇工总数的近50％，在40岁至60岁的工人中，参加
私营养老计划的人多达70％。私营养老金被视为社会安全养老金的一项
重要补充。美国私营养老金的资产目前已达3万亿美元， 超过了银行资
产，掌握着全国1/3的股票，成为美国国内资本的重要来源。
我国目前的商业保险还很不发达，竞争性、选择性不强，也不够规
范。全国性的商业保险公司只有3家， 其中与社会保障关系密切的人寿
保险业务直到80年代才开始建立。至1993年底，我国各保险企业人寿保
险费收入总和尚不到全国保险费总收入的40％。中国人民保险公司人寿
保险10年来收入只有193亿元， 其中还包含很大一部分地方统筹的社会
保险基金。这种情况对于我国这个世界人口之冠的大国来说是极不相称
展望社会主义市场经济的发展前景，商业保险作为社会保险最重要
补充是有很大发展潜力的。它一方面可以满足不同收入者对社会保障的
不同需求；另一方面也可以通过分散投保分摊风险。鼓励有条件的单位
为职工购买商业保险，这既有利于增强企业的凝聚力，又有利于把一部
分消费基金转化为生产基金。
在这一领域，我国完全可以大胆地借鉴发达国家兴办商业保险的经
验，解放思想，转变观念，鼓励竞争，打破垄断，有计划地发展一批规
范化的保险公司，在养老、医疗、人身人寿等人民生活的方方面面和经
济发展的各个领域，积极开设多种险种，适应经济发展和不同层次收入
人群的多方面保险需求。目前境外商业保险机构有大举进入我保险市场
的势头。我们要在外国商业保险公司尚未占领我国商业保险广大市场的
宝贵的时机，大力振兴民族商业保险事业。
六、抓住机遇，积极稳妥地进行社会保障制度改革
建立具有中国特色的社会保障制度涉及到方方面面，是一项重大的
社会系统工程，难度很大。但当前的机遇也是难得的。改革开放为完成
这一历史重任创造了良好的条件。
我国经济持续、快速、健康发展，为加快社会保障制度改革奠定了
坚实的物质基础。到1995年上半年，城乡居民储蓄余额已超过2.6 万亿
元，加上手持现金和其他有价证券等，个人金融资产已达43万亿元。这
很有利于推行个人缴费办法。经济和个人收入增长都较快，是建立新的
社会保障制度的最好时机。
我国城镇现行的社会保障制度的覆盖范围主要是国有单位的职工，
包括国有企业和机关、事业单位职工。随着改革开放，国有单位人员占
城镇人口的比例相对降低，非国有经济迅速发展，个体、私营以及外商
投资企业等非国有单位的劳动者增长较快。这部分劳动者的社会保障大
部分还未纳入到现行制度下，而且大多年轻，收入较高，经济承受能力
强，依靠国家和企业保障观念弱，完全可以直接进入新体制。
目前社会保障制度改革的大气候已经形成。党中央、国务院对这项
改革决心很大，广大群众对这项改革的承受能力大大增强，个人参与社
会保障的观念有了很大转变，并且有了十几年社会保障制度改革探索的
实践和经验，所以加大社会保障制度改革的力度，加快改革的步伐是完
全有条件的。
建立具有中国特色的社会保障制度，全过程要着眼于机制转换，建
立新体制。从旧体制进入新体制是一个较长时间的过渡过程。抓好这个
过渡是当前工作的关键。上海等地提出的老人老办法、新人新办法、中
人中办法是一个创举。
老人老办法指已退休或快退休的职工基本上按现行社会统筹的老办
法实施。新人新办法指改革后新参加工作的职工，一开始就进入新体制
，建立个人帐户，按新机制运行，将来退休时，按个人帐户储存额按月
计发养老金。中人中办法是指对社会保障制度改革前参加工作，改革后
开始个人缴费建立个人帐户，到达法定年龄退休的职工，实行过渡办法
。目前在职职工绝大部分属于这部分。处理好中人中办法是实现新旧体
制平稳过渡的关键。上海实行的中人中办法是将他们实施新办法以前的
工作年限视同缴费年限，以职工个人帐户中的储存额推算出全部工作年
限的储存额，然后按月计发养老金。
中人中办法在统一原则下，各地具体实施办法可有所不同，待继续
探索试行一段时间后，再总结经验，做出统一规定，通过立法规范化地
建立社会保障制度，离不开各级领导的支持和具体方案的组织实施
。我想主要是抓好以下几项工作。
1、加强领导抓好试点
社会保障制度的改革是政策性很强的工作，涉及亿万人的切身利益
，涉及许多部门，加之我们国家大，人口多，家底薄，发展不平衡，情
况复杂，因此亟需加强对这项改革的领导。各级政府应把社会保障制度
改革列入重要议事日程，加强研究，抓好试点工作。
社会保障制度改革的重点是养老、医疗保险，热点是个人帐户，难点是
资金的积累。在这些方面，各地要大胆实验，在试点中创造出一些切实
可行的有益经验。要特别重视过渡措施，在这方面探索出好的做法来。
各级体改、劳动、人事、民政、卫生、工会、财政、银行、保险等部门
，应加强协调，密切合作，制定好试点工作的总体规划和实施计划，搞
好改革试点和方案的落实，推动工作加快进展。在改革过程中，如果各
部门囿于部门利益，扯皮推诿，互相掣肘，只会延误时机，一事无成。
试点过程中会出现不同看法。对不同看法，不必争论，由实践来检
验。到本世纪末还有5年的时间，初步建立新体制的时间不多了。 要抓
紧试点，尽快取得经验，形成可操作的法规和实施办法，在适当时间（
如两三年内），将试点全面铺开。再用两、三年，使新体制的基本框架
初步建立起来。
党的十四届三中全会《决定》提出，要建立统一的社会保障管理机
构。有条件的地方，可以根据政事分开的原则，将目前分散在几个部门
分险种的基金经办机构合并为一个不依附于行政主管部门的、独立经营
的、统一精干的法定社会保险基金经办机构。
2、健全法制
要按照十四届三中全会决定精神在总结试点经验的基础上加快立法
。当前要抓紧研究、制定城镇职工的《养老保险条例》、《失业保险条
例》、《工伤保险条例》、《医疗保险条例》、《社会保险金管理条例
》等法规，为下一步制定《社会保险法》打好基础。社会福利、社会救
济和优抚安置也要立法。使社会保障制度的运作有法可依、有章可循。
考虑到我国经济发展不平衡的实际情况，社会保障制度改革的推进既要
体现方向、目标全国统一；又要留有余地，允许地方从实际情况出发进
行探索，逐步推进。
3、加强社会保险基金的监督管理和保值增值
社会保险基金的收缴、支付及营运要规范化、制度化、安全、透明
。社会保障管理机构主要是行使行政管理职能，管政策、管制度、管标
准、管监督，不直接管理资金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社
会专门机构依法经办。要建立社会保险基金分级管理责任制，制定各类
社会保险基金财务、会计、审计、统计制度。保证基金合理使用，防止
个人和企业所缴纳的失业金、医疗和养老保险金是投保者的保命钱
，管好、用好、保值增值是件大事。这些保险基金的所有权属投保者，
不是政府的，不是企业的，也不属管理部门。管理者不能擅自挪用。社
会保险基金要专款专用，不得用于弥补财政赤字。社会保险基金在保证
支付的前提下，积累的绝大部分应投资于国家发行的债券。目前暂不能
直接投资建设项目，更不能用于“炒股”、投资风险大的项目。要研究
和制定在国家宏观政策指导下社会保险基金用于投资的渠道和办法。管
理的日常费用支出，最好由政府承担。这样群众意见少，也可在一定程
度上减少滥用。“保命钱”用得如何，要看投保者满意不满意，答应不
答应，高兴不高兴。
要建立社会保险监督组织，加强对社会保险基金的收支、营运和管
理的监督。监督组织可由人大、工会、公众代表（包括职工、经营者）
和政府代表组成，定期听取社会保险基金收支、营运及管理的汇报，并
将情况向社会公布。监督组织可委托审计部门对经办机构的财务收支、
资金管理和营运情况进行审计。
4、要认真做好具体方案的测算工作
保障待遇具有刚性的特点。起始阶段定得高了，难以为继，又很难
再降下来。定得低了，群众不满意，思想认识很难统一，贯彻不下去。
因此必须慎之又慎。各地要按照中央的统一原则，结合本地的实际情况
，对具体办法中的各种数据进行认真周密的测算。既要考虑退休职工，
又要考虑在职职工，既要顾及眼前，又要考虑长远。试点方案要有阶段
目标，针对城市、农村和不同收入人群制定不同层次性的具体实施办法
。对相关因素和可能出现的问题，宁可多花费一些精力，也不要因为工
作不细而发生不应有的疏漏。
一些地区在试点时对方案展开全民讨论，这不失为一个好的方式。
一方面广泛听取了各方面意见，一方面又起到了宣传和普及的作用。有
条件的地方不妨都试一试。
5、做好宣传教育工作
社会保障制度的改革不仅需要经济承受能力，而且需要社会心理承
受能力。几十年来，我国社会保障由国家和企业包揽，采取福利分配的
方式进入消费，“铁饭碗”、“大锅饭”、平均主义，一切靠国家、靠
单位的思想相当普遍。再加上小农经济思想影响深，法制观念和保险意
识不强，在改革社会保障制度时，必然会遇到观念上、利益上、体制上
，以至多方面的阻碍。对这一点必须要有清醒的认识和对策。为了配合
这项改革，必须深入持久地开展宣传工作，利用一切大众传播媒介，采
取群众喜闻乐见的形式，向广大群众宣传这项改革的方针、政策、目标
、方式，大力挖掘在改革实践中涌现出来的典型人物和典型事例，广为
宣传，为改革创造良好的舆论环境，将精神力量变为巨大的物质力量。
6、加强培训社会保障的专门人才
社会保障工作是一项专业性很强的工作。目前干部队伍的知识、观
念、能力都不能满足尽快建立新型社会保障制度的需要。所以培训社会
保障的专门人才不仅是当务之急，也是搞好社会保障事业的治本之策。
政府有关部门要设立专门的研究机构，大专院校要建立社会保障专业。
可以翻译、整理、出版发达国家社会保障的法规和实施细则作为培训教
材。还要注意挖掘专业师资力量，有计划地培养专门人才，为社会保障
事业的跨世纪发展储备有生力量。
同志们，社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。
它的建立健全直接关系到本世纪末社会主义市场经济体制基本框架能否
初步建立。建立符合社会主义市场经济要求的社会保障制度是伟大的实
践探索，是理论的突破，是利益的调整。任务艰巨而光荣。我相信，在
邓小平同志建设有中国特色社会主义理论指导下，认真贯彻党中央、国
务院的部署，解放思想，转变观念，精心设计，大胆实践，这一重大历
史使命一定可以完成。
（本期责任编辑 辛红）＊
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