“企业化、增税”后地方财税体制重构的设想_分税制论文

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      1994年的分税制将营业税留归地方，但增值税由中央和地方按75%∶25%的比例分享，目前“营改增”的税收收入不在中央和地方之间按原比例分享，而是全部留归地方，但这种暂时维持原预算体制的做法只是权宜之计。重构地方财力体系、调整中央和地方税收体系成为急需研究的命题，①本文拟提出“营改增”后重构地方财税体系的设想，以供参考。

      一、地方财力体系构建的基本思路

      (一)确立财力与事权匹配、事权与支出责任相适应的原则

      长期以来，人们将财权与事权相匹配作为确立政府间预算分配关系的原则，但我国是单一制国家，中央相对集中财权事权是单一制国家形式的内在要求，对地方政府只应实行财力与事权以及支出责任之间的匹配。从预算角度看，我国实行中央统一领导、地方分级管理的政府体制，这种以统为主、统分结合的行政管理体制也决定了相对集权的预算体制。从完整的政治组织架构角度看，分权管理应该是将行政性权力、经济权力以及立法权力等一揽子权力配套协调进行分权。现实情况是，我国中央政府在向地方政府分权的同时，没有对所分之权形成有效的监督和制约，地方人大的预算权虚置、行使不力，地方政府行政权力自我膨胀、延伸到经济领域，因此，目前采取财力与事权匹配更加符合当前实际。

      各级政府财力与事权相匹配，须以明晰事权为前提，我国财政支出层级极度下沉，中央财政支出仅占全国的15%，为此，应将事关公平、国家安全、影响国计民生、具有再分配功能、全局性影响的事权适度上移，中央应更多地承担社会保障、边境安全、国防、粮食安全等方面的支出；同时，对共同事项在中央和地方之间建立明确的分担机制，对中央委托地方办理的事项由中央出资，减少“上级点菜、下级买单”的情况，促使各级政府事权和支出责任相适应。

      (二)稳定宏观税负，整合政府收入体制

      长期以来，我国非税收入规模庞大并呈现持续扩张之势，预算管理碎片化，宏观税负有多种衡量口径，导致政府收入格局复杂。多年来，为降低社会负担，我国几经整治、推行税费改革，但并未改变宏观综合税费负担持续上升的趋势。②在本轮国际金融危机背景下，世界宏观税负平均水平近年趋于下降，2007年为39.9%，2009年为36.4%；同期，发达国家税负从45.3%降低到40.8%，发展中国家从35.5%降为32.9%。③我国虽经结构性减税，各种口径的税负并未下降，2013年，税收占GDP的比例为19.4%，“四本预算”的税负达到38%以上，与世界平均水平相当，高于发展中国家税负。

      鉴于我国居民收入低、企业税负重、消费不振、内需不足的现实，应在“营改增”之外，继续推进清费正税改革，重点降低中小民营企业、中低收入者及第三产业的综合税费负担。应整合税费，甄别现有行政事业性收费及政府性基金，取消不合理项目，明确项目审批权限，对应保留项目及新增项目应经过严格立法或审批程序确定，对具备税收特征的收费尽可能费改税，将非税转税后的收入纳入分税体制内一并测算，以此确定中央税和地方税规模。

      (三)深化分税制改革，确立多元化的地方财力格局

      第一，推行三级分税制、转移支付配合调节的分级财政平衡机制。现代市场体制国家大多实行三级预算体制，我国有必要在“省管县”、“乡财县管”的基础上推进预算级次扁平化，总体上确立中央、省、县三级预算，地方两级预算内部还可以细分级次。“营改增”后预算体制改革应以深化分税制改革为方向，形成全国大体统一的三级政府分税制体制，通过转移支付制度对地区差异进行调剂平衡，构建具有多渠道筹资来源的地方财力体系，形成以税为主、非税补充、转移支付调控的地方财力体系。建立三级分税制有利于稳定基层政府财力，减轻上级政府对下级政府转移支付的压力，缓解政府间财力大规模上下流动所导致的低效。

      

      第二，以相对集权为导向，实行共享税分成的分税制模式。各国分税制可归纳为两种类型：一是英法美等国家实行彻底的分税制，不设共享税，各级政府财力主要来自该级政府的专税及其税收。英法两国主要税种及其税收高度集中：地方税种少、规模小，其支出规模也很小。美国联邦和州政府采取财源共享，对相同的税基各自分率独立计征，其中，销售税由州与地方政府共同征税，个人所得税、公司所得税、社会保障税都是联邦政府与州政府共同征收的税种。英法模式类似于我国计划经济时期高度集中的预算体制，历史经验表明其无法满足向市场经济体制转轨的需要；美国分级分权化的财政体制与我国相对集中的预算体制相悖，容易导致地方割据、破坏全国财税制度的统一性，也难以适应我国作为发展中大国需要调节地区差异的要求。二是德日实行的共享型分税制，主要税种形成的收入由不同级次的政府共同享有，即为不彻底的分税制，各级政府财力来源渠道相对多元化，各级政府收入都主要来自共享税，形成共享税为主、地方税为辅、政府间转移支付举足轻重的收入格局。德日两国的共享型分税制也有差别，日本采取共享税返还方式，实行分税与转移支付合一的复合型财政制度，主要通过地方交付税制度由中央向地方实施财政转移支付，实现财政平衡。德国采取共享税分成方式，德国实行联邦制，但预算体制相对集权，对增值税、所得税等主要税种实行按比例分成制度。两者比较，日本税制与我国差异大、增值税分量较轻，近年其财政状况危机四伏，不便也不应成为我国的借鉴对象；德国联邦政府具有调节地方差距、确保各地公共服务均等化的职责，有效调节了“两德”统一后的地区差距，并在本轮欧债危机中独善其身，且我国以增值税为主的税制体系与德国相似，故其大共享分税制的经验值得我国效仿。

      第三，构建大共享税为主、渐进形成与地方专税并重的地方财力体系。据国际经验，共享分税制有两种模式可供选择。一是采取共享税为主、地方专税体系配合的大共享税模式。在该模式下，通过大共享税按比例分成后，各级政府财政来自共享税的收入占比都很高，甚至可超过地方专属主体税的占比。例如，德国2005年共享税占税额比重的66.7%，共享税在全部税收中所占比重最大，三级政府税收总额中有3/4来自共享税，其中，联邦税收总额的69%来源于共享税，州政府有80%的税收来自共享税。二是共享税分成为辅、地方专税为主的模式。这种模式也对流动性强的税基或全国主要税种实行分享，但各级政府分成所得共享税占本级政府收入的比重并不占绝对优势，地方财政分税后的收入主要来自地方固定税种，日本大致采取这种模式，地方政府固定税收收入占税收总额的35%，各级政府主体税种地位突出，一般占本级政府收入的70%左右。我国1994年确立分税制时就将增值税确定为共享税，将营业税、所得税作为地方政府的主体税种，2002年起实行所得税分享后，营业税成为地方的主体税种，2011年营业税收入约占地方政府税收33%，一些地方达一半以上，增值税、营业税两者收入合计占全部地方税收收入47%以上。④“营改增”意味着地方政府税收收入的1/3以上进入共享税范围，进一步扩大了共享税的份额，2013年共享税收入占比高达67.85%以上，与德国相当，这为我国实行大共享分税制提供了现实条件。另外，我国现有的地方专税都是一些零星税种，地方主体税种需要有个培育过程，在这种形势下，有必要先确立大共享税的分税制模式，形成共享税分成为主、地方税补充的多元化地方财力格局。具体步骤，近期我国宜选择第一种模式，并逐步过渡到第二种模式，即地方税收先主要来自共享税分成，此后通过逐步扩大地方专税收入占比，形成大共享税分成与地方税收收入占比大体相当的格局。

      (四)确立中央对流动性税基的支配地位，缓解地区间财政失衡

      为避免政府干预企业及地方政府间税收恶性竞争，确保中央财政的主导地位，发达国家一般将流动性税基和税源广泛而充裕的税种划归中央或实行共享，地方专税税基一般比较稳定，多以居民收入和财产为课税对象，个人所得税和房产税举足轻重。例如，美国个人所得税为第一大税种、房产税成为地方主体税。近年，我国约85%以上的税收来自企业，⑤间接税占比高，2012年商品和劳务税收占全部税收的比重为60.4%，高于世界平均水平十多个百分点，⑥这种税制结构激发了地方政府干预企业的冲动。且以企业为对象课征的增值税、企业所得税、营业税三大税种税基流动性强，致使各地税源和税收出现严重背离，⑦形成发达地区自主财力越来越充裕、贫困地区财政能力越来越薄弱的“马太效应”。我国2002年实行的所得税共享制及正在推行的“营改增”将流动性税基上收，有利于降低地方政府干预企业的冲动，今后还应遵循确保中央对流动税基税收分配占优势地位的原则，调整大共享税——增值税在中央和地方政府间的分成比例，逐步校正地区间横向财税的失衡。

      二、确立主辅配合的地方税体系

      (一)中央下移车辆购置税和消费税，地方税以消费税为主

      在各级共享税之外，还应进一步构建以财产税和消费税为主的地方税体系。分税制的核心是划分税基的归属，关键是确立两级地方政府的主体税种。国际经验表明，地方主体税种应在全国大同小异、大体一致。各国多以财产税为地方主体税种，我国目前财产税体系不完备，税种多税额小，远不足以保证地方支出需要，房产税短期内难以成为地方的支柱性税种。

      “营改增”后可借鉴美国和德国州政府以消费税(或称销售税)为主税种的做法，参考英国设置地方车辆消费税、德国汽车税归州政府的经验。建议将中央的车辆购置税和消费税划归地方，这两种税目前在我国已成为成熟税种，并有一定收入规模，将其下移有利于及时缓解地方税匮乏的压力。今后，还有必要进一步扩大消费税征收范围，将私人飞机、游艇、高档家具等奢侈品及名贵艺术品、书画收藏品的交易纳入消费税征收范围，并将消费税纳税环节从生产环节移到销售或消费环节，将纳税人由企业转为个人消费者。

      车辆购置税属于针对财产购置行为的一次性税收，与房地产购置、私人飞机、游艇、高档家具等奢侈品购置及名贵收藏品交易等具有相似性，因此，也可将其整合，一并称为消费税，形成以消费税为主体的地方税体系，将消费者在消费地发生消费行为所缴纳的税收留在当地。根据国际惯例，对烟草等国家专卖品所征收的特殊消费税则应作为中央税。

      我国税制的“奖限”政策对企业和个人往往具有正向调节作用，对地方政府却常常产生反向调节作用。例如，重税政策会加重企业负担，激励企业投资转向国家鼓励的轻税行业，但重税行业能为地方政府提供更加充裕的财源，在我国政府主导的市场化体制下反而会刺激地方扶持或投资重税行业。这种逆向调节常使得税收“奖限”政策落空，这在所得税、增值税等与投资相关的流动性税基上表现最为明显，地方对这类税收分享得越多，这种现象就越突出。我国税收收入70%以上来自增值税、营业税和消费税及进口环节关税等间接税，其最终负担者实际上都是消费商品货物劳务的消费者，而改革后的消费税可直接将税负落到最终负税人身上，不能转嫁。从这个角度看，将消费税作为地方主体税种能在一定程度上抑制地方政府扩张投资的冲动，促使其致力于改善民生、优化消费环境，支持商品零售等第三产业的发展，推动经济增长方式转变。

      (二)环境与水资源“费改税”，整合房产税，构成地方辅助税

      第一，改环境污染费为税，与消费税配合控制“三废”、“两高”。亚太经济合作组织国家有关环境的税收总额占到了GDP的1%～6%，⑧我国目前环境污染严重，与环境成本外部化、环境税费错位、负担轻、征管不严等不无关系。有必要将环境污染费改税，针对污染环境的“三废”和噪声等确立税目，并对“两高”企业课以重税，⑨将环境税征收范围从生产领域延伸到某些对节能环保具有明显影响的特殊消费和投资领域，提高环境税负，强化污染者付费机制。环境污染一般具有地域性，并与特定行为相联系，从征管便利性角度看适于作为地方税基，这样也有利于促使企业、个人及地方政府在国家惩治污染、推进环保的税收政策调控方向上达成一致。此外，环境税费还应与消费税改革相协调，实现功能互补、避免重复征税。

      第二，整合现行房地产税费，在保有环节开征房地产税。房产以地产为基础，两者在实物上融为一体，在价值及计税上可分可合。有的国家将房产税和地产税分设，如英国的营业房产税和土地税，德国则称为财产税、地产购置税(州以下地方政府的不动产税，即土地税)。由于土地价值与其上建筑物的价值难以准确区分，有些国家对房产和地产合并征税，如美国的房产税，日本的地方土地房屋税、市盯村的固定资产税。其实，土地并不仅仅用于建房，因此，房地产税的范围比房产税广泛，不仅包括房产和房屋依托的地产，也包括无房屋的地产，对无房地产征税有利于打击圈地囤地等投机行为。发达国家一般以房地产税作为地方主体税，我国如近期开征房地产税并将其打造成地方支柱税种，很可能会因价税联动引发新一轮房地产涨价潮。此外，我国土地公有制下个人房地产产权不完整、私人房产产权形式多样化等问题也导致如何开征和征收范围选择等操作性问题难以解决，因此，将个人房产税发展成地方主体税种尚需时日，可将其作为地方未来的主体税种加以培育。

      目前，我国政府对国有土地实行招拍挂制度获取土地转让金，房地产建设和交易环节税费名目繁多，⑩应以“明租、正税、清费”为方向改革房地产税，着力减少房地产建设和交易环节税费，增加保有环节税收。在房地产保有环节开征房地产税，需在全国统一建立房地产登记制度，并对房地产价值建立动态评估制度。宜将课税对象主要定位为个人或家庭拥有的多套商品房或豪宅，实行差别税率，并对农民的住房、宅基地及其农业用地减免税。

      第三，进一步完善资源税，逐步将资源费改税，推广从价计征制。我国资源税征税范围狭窄，许多稀缺性资源未纳入课税范围或采取收费方式。例如，水资源费属行政规费类收费，刚性不强，从量计征，鼓励了水资源的高消费，建议将水资源费改税，将地下水、地热水、天然矿泉水等水资源纳入资源税征收范围。同时，配合资源价格改革，将从价定率计税的资源范围从石油、天然气逐步扩展到煤炭及其他资源产品，并适当提高税率水平。但调整资源税不应加重人们的基本生活负担，应对水、天然气等实行价格管制，税率设计应适度，并实行阶梯税率，尽可能将开采销售量与资源储量挂钩，抑制滥采滥掘。

      三、实施相应的配套改革举措

      (一)简化增值税税率档次，增强增值税用途的公平性

      多数国家增值税一般设置零税率、标准税率和低税率三档税率，分别用于出口商品、一般企业以及对食品等特殊商品的优惠。“营改增”完成后有必要尽快简并增值税税率，为大共享税分成提供便捷易行的税制基础。

      增值税有利于公平不同行业的企业税负，便于发展服务业，推进产业结构升级，有利于企业进行专业化分工，推进企业技术革新，但于穷人不利。为了校正增值税的累退性，许多国家普遍对用于基本生活的食品及儿童衣食用品实行低税率或免税，而德国、澳大利亚及日本等国还将增值税收入专门用于对贫困地区进行转移支付或用于社会保障。有鉴于此，我国应在“营改增”后更注重增强增值税的公平性。

      (二)加强预算绩效管理

      无论从经济增速还是从财税体制改革取向看，今后各级政府收入的增幅都将有所放缓。因此，更应加强预算绩效管理，节本增效，提高预算透明度，促使地方政府职能更加合理定位，减少奢侈浪费、提高财政资金使用效率，降低财政征收压力，以利于收支平衡。

      (三)充分发挥地方人大的作用，抑制地方财权滥用的行为

      改革开放以来，我国向地方政府分权的同时，并未形成有效的监督和制约机制，地方人大的预算权虚置、行使不力，导致地方政府行政权力自我膨胀并延伸到经济领域。今后，要进一步发挥地方人大的作用，控制地方政府巧立名目乱收费、滥借债行为，优化财政支出结构，规范预算管理。

      ①楼继伟.“营改增”全覆盖后需重构中央地方税收体系[EB/OL].中国新闻网，2013-04-17.

      ②近年的预算改革将我国政府预算从公共财政预算“一本预算”扩充到“四本预算”，包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

      ③专家称中国宏观税负实际偏低，低于世界平均水平[N].人民日报，2010-08-23.

      ④马海涛，李升.营业税改增值税：试点评价与改革方向[J].税务研究，2013，4：6-12.

      ⑤税负重不重，须看民众痛不痛[N].山西晚报，2012-02-29.

      ⑥IMF数据：中国宏观税负低于发达国家平均水平[N].中国财经报，2013-03-07.

      ⑦国务院发展研究中心课题组.税收与税源背离的情况及其对区域协调发展的不利影响[J].发展研究，2011，1：58-65.

      ⑧保罗·威尔芬斯，于楠.创新型网络可推动绿色创新[J].支点，2013，7.

      ⑨“三废”指废水、废气、废物，“两高”为高污染、高能耗。

      ⑩我国房地产税费被指多如牛毛，是高房价的祸首[N].证券日报，2013-05-21.

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