论国家财力的非秩序流失及其治理对策，本文主要内容关键词为：财力论文,对策论文,秩序论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者说：应当切实解决好一边存在着比较严重的财政困难，一边又存在着严重的国家财力的非秩序流失；一边是原有的政策不能到位，一边又不得不出台新的政策加以弥补的问题。应当把增强国家财力的着力点放在原有的财政政策到位、扼制非秩序财力流失这方面来。
一、问题的提出
党的十一届三中全会以来，我国的国家财力，包括中央政府的财力和地方政府的财力，在绝对数上都有了较大幅度的增长；而相对于更大幅度增长的国民生产总值来说，国家财力所占的比重却又明显的大幅度的下降。以江苏省为例，财政收入占国民生产总值的比重1978年为25%，1989年为13.65%，1990年为10.21%，1991年为8.64%。与此同时，国家的财政赤字越来越高。“六五”时期全国累计赤字524.7亿元，“七五”时期全国累计赤字1690.7亿元，1991年一年的赤字达600亿元，不少地方连吃饭财政都难以维持。而随着财政赤字的日益增加，财政支付能力相对于财政支付需求的不断减弱，人们愈来愈把目光的焦点集中到抑制或纠正国民收入的分配向个人倾斜的问题上，于是，调整分配政策，提高税率标准，扩大征税范围或向集体、个人进行集资、摊派、收费等就成为必不可少的手段。这就使得改革开放以来我们党的让人民群众得到更多实惠的指导思想及其一系列政策措施在不同程度上受到了或明或暗的调整，其结果是导致国家财政面临着这样一个新的难题：国家财政收入占国民生产总值的比重虽有一定程度的提高，但企业的负担加重，个人通过有秩序的分配渠道的收入减少，积极性受到挫伤，这又会反过来扼制国家财源的发展和国家财力的扩张，使财政困难的问题仍然不能解决。
面对着这样一个两难选择，联系我国经济、政治和社会生活中的实际问题，笔者以为，通过政策调整的办法来增加财政收入虽是必要的，但更为重要的是，我们应当切实解决好一边存在着比较严重的财政困难，一边又存在着严重的国家财力的非秩序流失；一边是原有的政策不能到位，一边又不得不出台新的政策加以弥补的问题。也就是说，我们应当把增强国家财力的着力点放在原有的财政政策到位、扼制非秩序财力流失这方面来。这样才能走出一条既能增强国家的财政能力，又能使绝大多数企业和个人与过去相比不感到利益受损、负担加重的路子来。
非秩序流失的财力，本来就是国家财力的组成部分，减少并扼制这种流失，一方面无疑就是国家财力的增强；另一方面则是对违章违法行为的纠正和查处。在这方面加大力度，使原有的财税政策真正到位，既能增加国家的财政收入，也不存在什么加重企业和个人负担问题，还能消除企业和个人因为非秩序流失带来的税负不均、分配不公的问题，调动绝大多数企业和个人的积极性，促进社会生产力的发展，其意义是非常重大的。
二、流失的渠道
国家财力的非秩序流失主要表现为应作为国家财政收入的不能收入国库，不应由国库动支的却要由财政支付。从当前的情况来分析，流失的渠道主要有以下几个方面：
1.税收工作软化，国税流失严重。改革开放以来，我国的经济经济得到了较快的发展，税收也逞逐年增加趋势。但由于法制滞后的状况一直比较严重，特别是在税收方面，从立法到执法都存在着比较严重的软化现象，致使国税的流失达到了惊人的程度。据统计部门分析，我国每年被截留、漏失的税款至少达一千亿元，这个数目相当于政府12年以内欠下的全部内债，比全国县级财政的一年收入还要多。据有关资料分析，我国各类经济组织和个人非法截留或者偷税的普遍性更是令人吃惊，其比例分别为：国有经济占50%，乡镇企业占60-70%，个体经济占80-90%，公民收入占95%。从1985年起，我国政府每年都要组织大量的人力物力，检查税收情况，结果发现，从那时起至1991年七年间，共查出偷漏税901亿元。这与每年实际漏失税款一千亿元相比，查补出来的只是漏失部分的零头罢了。税收约占我国财政收入的90%以上。国税的大量漏失，是国财政能力受到削弱的主要原因。
2.预算外收支缺乏行之有效的财政监督，乱支滥用的状况严重存在。改革开放以来，国家为了减轻财政这一头的负担，调动地方政府和有关部门、企业、基层工作人员的积极性，在经费收支政策方面开了不少口子。这些不纳入国家预算，由各地区、各单位、各部门和企业自收自支的预算外资金，长期以来基本上处于一种游离于财政监督之外的状态。撇开企业这部分预算外资金不谈，因为它不带有权力强制的性质，而其它行政部门和事业单位收取的预算外资金，都是根据国家的财政、财务制度的规定，凭借一定的行政权力向管理服务对象收取的，都具有行政权力的强制性。如工商行政管理机关收取的企业、个体登记发照费、年检费、商标注册费、市场管理费等等，交通部门的养路费，公安部门的车辆年审费、换发牌照费、治安管理费等，一些司法机关的案件受理费等等。这些收费项目看起来数额不大，但由于收取的面很广，周期短，重复次数多，总量十分可观。据某市1991年的情况分析，各个行政部门的预算外收入约为财政收入的1/6左右，如果按此比例推算，全国各个行政部门收取的预算外收入约为600亿元，是一个十分惊人的数字。必须承认，这些资金中的绝大部分是使用得当的，对某些事业的发展起到了一定的积极作用。但是，由于这部分资金在财政上是作为“预算外”看待的，对它的监督首先在观念上就存在着可有可无的问题，埋下了先天性的监督不力的种子；同时，这些预算外收入大都是以某一个行政部门或单位作为主体，其使用是否合理，往往是以是否符合这些部门和单位的局部利益或小团体利益为衡量依据的，它们根本不可能象预算内财政支出那样必须通盘考虑全局利益，因而必然存在一定的不合理性。于是，就出现了两种极不协调的状况：一方面国家或地方财政十分困难，干部、教师的工资发不出，职工起码的住房困难解决不了，医药费用不能及时报销；另一方面一些具有收取预算外资金权力或职能的部门或单位，收入膨胀，支出无度，车子越换越高档，房子越造越豪华，干部职工的福利也越来胃口越大，有的职工福利、奖金甚至超过了没有预算外收入单位的人员工资。这两种极不协调的状况，不仅仅是分配不公的问题，同时也使国家财政能力受到削弱。因为从预算外资金的性质来看，它是一种依靠国家或政府权力，运用强制性手段而取得的收益，应当与税收一样列入财政监督范畴。而目前主要由有关部门自收自支、缺乏有效的财政收支监督的管理办法、必然使国家财源严重流失。
3.党政机关的不良风气造成了国家财力的严重浪费。我国党政机关的一切开支都是由财政供给的。党政机关的节约即是财政支出的减少，党政机关的浪费即是财政支出的增加。近些年来，由于腐败现象的滋生和蔓延，不少党政机关、党政干部丢掉了勤俭节约、艰苦奋斗的优良传统和作风，而追求豪华、花国家的钱不心疼的状况却愈益严重起来。不少地方形式主义严重，会议越开越大、越开越多。据美国《侨报》报露，1992年中国大陆全年过节1600个，1993年人工造节的势头也有增无减。如果每个节花10万元就是1.6个亿，如果把人物、物力、财力都计算进去，又何止这个数字。不少党政机关、企业、事业单位请客接待规格越来越高，迎来送往越来越讲究排场。有的干部只讲究个人的舒服、排场，从不计较开支是否符合财务制度的规定，财力是否许可。据国家统计局测算，在全国大中型饭店中，有60-70%的营业收入来自公款宴请，以保守的态度估算，全国1992年用于公款宴请的费用在800亿元以上，可能超过1000亿元。至于轿车消费，更是财政支出上的看不见的黑洞。现在不少地方干部不论大小，工作是否必要，只要手中有钱、有权，就可以买车、坐车，几百里、上千里，甚至数千里都可以专车“走单骑”，其费用超过公共汽车、火车和飞机的若干倍。不少单位公车私用司空见惯。而一辆小车即使不计购置费和折旧费，光汽油费、修理费、保险费、养路费和驾驶员工资就要两三万元。还有近两年在一些党政机关刮起来的出国热，无一不是从财政上掏了一个又一个的黑洞。
4.国有资产流失严重，使国家的财政能力严重削弱。我国的国有资产，一方面表现为由价值形态转化为物质形态的财政收入或财政能力；另一方面即为处于价值形态的财政收入或财政能力。目前这两个方面都存在严重的流失现象。从前一种情况来看，其流失一方面表现为设备的大量闲置，给国家和企业造成了极大的浪费。国家有关部门收集比较了1985年至1990年间工业企业未使用、不需用和封存的固定资产的数据，发现这三项数据之和占固定资产原值的比重在2.9-6.5%之间波动，这同发达国家相比，是一项“高记录”。而令人震惊的是，国内相当部分闲置设备并不是人们想象中的旧设备、老机器，而有不少是从未使用过的先进设备和刚从国外引进不久的生产线，有的甚至从未开过箱。至于重复生产、重复建设造成的设备“半年闲”的状况则更为严重。如家用电冰箱的生产，轻工业部定点企业42个，实际上至1992年上半年全国已布点140个，出现了市场需要为100，生产能力为300，库存积压为200的极不合理的局面。另一方面表现为对国有资产的廉价变卖。如一些单位和部门，靠国家赋予的行政权力收取钱财，盖起了比较高档的住宅分给本单位的干部职工，却以比造价和时价低得多的价格将其变卖，无形之中使国家资产蒙受巨大损失。据中国信息报报道，目前我国国有企业拥有1.3万亿元固定资产净值，一万亿元定额流动资金，每年创造1.5万亿元以上的国民生产总值，由于各种原因，这些国有资产每年不合法地流向非国有单位及个人手中的不下数千亿元。
对处于价值形态的国有资产，其流失的方式主要有三种：一是违法私分，有的以权贪占，有的借发奖金、补贴遮丑，有的设小金库分流，有的集体一条龙作案。二是各种业务“回扣”，每年约为500亿元以上。即使是关系到人民群众生命健康的医药行业，回扣之风也愈刮愈盛。其它行业的业务回扣，就更不在话下。而这样那样的“回扣”，实际上就是把企业的一部分利润、国家的一部分税款“化”到了小集体或个人的腰包里，使国有资产流失为集体或个人资产。三是灰色消费花样繁多。公款送礼、公费上学、公款私存、公费电话、集团消费等等，无一不是个惊人的数字。
三、不良的后果
改革和建设均需要财力做保证。而国家财力的非秩序流失，一方面使国家的财政能力受到了不应有的弱化，加剧了因财力不足而带来的诸多矛盾，影响了改革的深入和建设的发展。另一方面，由国家财力的非秩序流失本身引起的不良后果也是多方面的，主要有：
1.党群关系和政府威信受到危害。国家财政是维系政府存在、建立政府权威的必要条件，是国家实现政治职能和经济职能的重要工具。近些年来，我国国家财政能力的增长与政府的预算开支需求增长呈明显不同步态势，且后者的增长速度明显大于前者的增长速度，这就必然会出现列入财政预算的政府开支与实际需求的政府开支存在着一定的差额，而这种差额决不会因为其不列入政府预算而缩小或消失，只要政府存在，只要代表政府的各个权力部门存在，这种差额就必然会通过政府权力的作用通过其它渠道或办法来进行弥补，这就出现了人民共和国历史上从未有过的一税轻（指国家税收）、二税重（指经过国家批准、由各级地方政府或部门征收的各种管理费）、三税四税背不动（指有关部门或单位巧立名目，并借助于一定的行政权力所收取的各种摊派、集资和费用）的反常现象。这种现象的存在，一方面使必须列入政府财政预算的合理支出严重不足，势必引起有关方面的反感和不满；另一方面，由于各种摊派、集资、收费面向社会各个层面，所危害的往往是最广大的基层群众的直接利益，他们是利益受损者；而某些具有收费权力的机关和单位是直接得益者，他们往往采取不适当的使损益者利益更加受损，使得益者更加得益的奖励、惩罚措施，加剧了得益者与损益者之间的矛盾。由于得益者是我们执政党领导下的政府工作人员，而损益者则是我们执政党必须全心全意为之服务的最广大的人民群众。因此，由于国家财力非秩序流失而引起的削弱政府威信，危害党群关系的严重性我们决不可以低估。
2.法制的权威和国家机器的力量受到削弱。建立一个民主与法制的社会，是我党十一届三中全会以来推进政治改革的重要目标之一，而民主与法制社会的建立同样需要有较强的国家财力做保证。因为要保障人民民主，就必须加强社会主义法制，而要加强社会主义法制，不仅立法工作要做好，而且检察机关和司法机关都必须保持应有的独立性，使他们只忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相。但是，近些年来，由于国家财力的减弱，检察、司法及其它国家机器所必须的财政资金不能完全通过列入政府预算的渠道由“正门”得到解决，为法权交换、法情交换、法钱交换和权大于法的恶疾洞开了门户，以致产生了诸多的执法犯法的问题。这从根本上说，应是这些机关、人员的自身素质不高和社会环境的影响造成的，但在客观上也与国家财政不能满足这些国家机器必须的财力有很大关系。所以，在财力不能保证的情况下，是不可能做到有法必依、执法必严的，法制的权威必然会受到破坏，国家机器的力量也必然会受到削弱。
3.分配不公的矛盾难以得到化解。从国家这一头来说，要通过财政的手段对社会各生产部门生产出来的国民收入进行二次分配，以调节一次分配存在的某些不合理、不到位的地方；而流失了的国家财力，由于躲过了二次分配，使国家失去了再一次调节的机会，使第一次由市场调节而进行的分配留下的某些不公难以得到化解。如农业前些年由于投入相对减少而出现的徘徊局面，教育由于财力不足而出现的校舍破旧、教师工资发不出等问题，看起来是财政困难造成的，从本质上说又是财力流失造成的。再从个人这一头来说，由于各种非秩序流失的终点站大都是个人的腰包，且这种未通过二次分配的流失又缺乏统一的、合理的尺度，缺乏定性和定量两把尺子约束，因而存在着很大的盲目性和不合理性，使得分配不公的矛盾愈益突出，据报道，1993年初我国年收入达到3万元的有430万人，年收入10万元的达100万人，个人资产超过100万元的已有500多人。而这些达到纳税标准的高收入者，十有八九在逃税。而与此相对应的是，广大普通老百姓的收入水平与他们的差距越来越大。这种由于财力的非秩序流失带来的分配不公的不良后果，不仅在于经济分配的不合理，而且造成了得益者与损益者之间政治地位，人格尊严的不平等，这种使得少数人得益、绝大多数人损益的不合理现象，往往就是社会不安定的重要基因，我们决不可掉以轻心。
4.不利于抑制超前消费和控制物价上涨。一般地说，超前消费是指消费水平超出了当时的生产力发展水平可以承受的界限，它虽有促进生产的积极作用，但超前消费带来的积累与消费比例失调，不利于保持生产的连续性、扩张性的消极作用更为突出。我国目前存在的超前消费，决不是社会普遍意义上的超前消费，而是国家财力非秩序流失的少数得益者们的超前消费，公款消费成了超前消费的主要动因，那些手中有权的部门和领导，那些有企业作为强大消费后盾的厂长、经理，那些赚钱不费多少力气，并且千方百计逃税的“明星”、“大款”们就成了超前消费的主要群体。由于国家财力非秩序流失的得益者们的超前消费水平太高，他们往往不计较消费品价格的高低，你觉得物价高他们不觉得，你买不起的东西他们买得起，譬如请客一桌花费数千元，数万元，价格与价值严重背离，物价指数上升的刚性原理，当然会拉动消费品价格的轮番上涨。
四、治理的对策
——深化认识。前面分析可以看出，国家财力的非秩序流失，对我国经济、政治乃至社会各个方面的危害是非常大的。治理这一问题的意义并不亚于新出台的财税体制改革，而且只有把税制改革同治理国家财力的非秩序流失紧密地结合起来，并对一些已经出台、但却不利于企业生存发展的税收政策作必要的调整，才能取得既使国家财力增强，又能调动企业和劳动者积极性、促进社会生产力发展的效果。否则，新的财税政策的关于统一税法，公平税负，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市经济要求的财税体系的目的是远远不能达到的。因为只要国家财力的非秩序大量流失的问题没有解决好，也就谈不上什么在实际意义上的税法统一和公平税负，更谈不上理顺分配关系和保障财政收入。而且这一问题如果得不到切实的纠正，党风、政风和社会风气就不可能得到根本的好转。必须站在这样的高度来认识和治理国家财力的非秩序流失问题，如果老是就财政谈财政，财政困难的局面是很难得到扭转的。
——优化队伍。主要应当从两个方面抓起：一是要优化吃财政饭人员的队伍。近些年来，我国的政府机构严重膨胀，吃财政饭的人员越来越多。据测算，这支队伍全国每年至少以100多万人的速度在递增。虽然财政赤字的原因是多方面的，但吃财政饭的人员膨胀不能不是个很重要的原因。一边人员膨胀，一边人浮于事，既不利于机关作风的改进，也给财政造成了很重的负担。二是优化财税执法队伍，特别是税务干部的队伍，这支队伍当然同时也是吃财政饭的队伍。必须肯定，广大税务干部在总体上是好的和比较好的，他们为保障国家财政收入吃了很大的苦，出了很大的力，有的甚至付出了自己宝贵的鲜血和生命，但由于受社会不良风气的影响，这支队伍中还存在着不少不良现象。特别是在一些基层执法人员中，征税者与纳税者之间的“互惠”交易已不鲜见，一些征税者个人得了好处以后，纳税者即可少纳税或不纳税，他们两者之间互惠互利，各有所得，心照不宣，可国家的财力就这样悄悄地流失了。一些征税者、纳税者就是凭借这些手段“暴富”起来，成为超前消费的“先行官”的。
优化队伍一是要配合国家公务员制度的改革，精简机构，定编定岗；二是要公开公务人员的上岗条件，打破部门、性质界限，公开考核、考察，择优录用，对不符合上岗条件的落聘者应动员其向非权力部门转移；三是对获得上岗资格的基层执法人员要进行经常性、突出性的检查考核，重点内容即为是否能够依法办事，如有权钱交易行为的，应及时清离出执法队伍。只有在这几条上抓过硬，抓扎实，抓持久，才能保证吃财政饭的国家公务人员队伍得到不断的优化，国家财力的非秩序流失才能从根本上得到制止。
——刚化法制。必须肯定地指出，并前存在的国家财力大量非秩序流失的问题是法制工作软化的一大恶果。慷国家之慨，饱个人私囊，以及不能依法纳税的行为，长期以来在人们的头脑里还只是处于不讲道德和不尽义务的认识水平上，制止这些行为的手段只是停留在党纪、政纪和经济处罚上。使得这种恶劣之风一直难以得到扼制。而这种法律软化现象，是不可能堵住国家财力非秩序流失的诸多漏洞的。因此，刚化法制是治理财力流失问题的一个必不可少的手段。
如何刚化法制？应当从立法和执法两个方面来考虑。从立法来看，应当针对当前国家财力非秩序流失中的存在问题，制订出相应的强制性的法律条款。如税法中对偷漏税的处罚应当更加明确、具体，更具有强制性，公款消费、集团消费也应有明确的法律依据，要使各级、各部门的“长官”意志及执法人员的个人意志服从于法律的意志。从执法来看，应当通过一定的措施，使那些忠于职守的执法人员得到保护和表彰，使那些不能忠于职守、甚至以权弄法的执法人员得到及时的惩治和清除，使每一个执法人员，特别是财政税收方面的执法人员忠于职守、依法办事的观念得到强化，责任感得到增强，并在实际工作中真正做到“有法必依，执法必严”，才能有效地堵住各种非秩序财力流失的漏洞。
——强化监督。许多事实表明，无论是政权还是财权，离开了监督就必定会产生腐败。当前国家财力非秩序流失的状况之所以比较严重，与监督机制的弱化有很大关系。而要强化监督，必须从几个方面抓起：一是各级财政要把监督的范围从预算内扩展到预算外，对各种依靠行政权力征收的一切税费，都必须按照先上交财政、再按实际需要和地方财力的可能定量定向划拨的顺序统一收支，严禁各种“近水楼台先得月”的坐收坐支，使各种过去游离于财政监督之外的收支款项重新回到财政监督的范围。二是改革财税人员的考核奖惩办法。对于各种由某些行政部门自行规定的只对得益者有利而有害于损益者的收费奖励办法，应当坚决取消。税务机关，应当坚持实事求是、依法征税的原则，应以是否做到不多征、不少征、不漏征为考核和奖励的依据。对广大财会人员，特别是行政机关、执法机关和国有企业的财会人员，应作为财政部门的派出人员只对《会计法》和财政部门负责，对他们的考核应主要看是否坚持财务制度，有无乱支滥支行为，并视其是否坚持会计原则作为奖惩依据。这样，才能把广大财税执法工作者向实事求是，依法办事的方面引导，这对减少国家财力的非秩序流失是大有益处的。三是要强化各级审计机关的监督职能。现在，各级审计机关是隶属于地方政府领导的，很难全面地、认真地依法行使监督职能，很多方面的审计监督离不开地方政府的长官意志，起不到经济工作的“啄木鸟”的作用。因此，各级审计机关应当象银行系统那样，只对法制负责，并接受上级业务主管部门的领导，而不必列入地方政府的序列。同时应当扩大审计范围，把握审计重点，特别是要加强对财税执法机关以及有预算外收入的行政机关的审计监督，对审计出来的问题，应与地方纪检、监察、检察机关密切配合，使之及时得到查处。只有如此，才能使监督具有一定力度，才能使国家财力非秩序流失的问题得到有效的制止和纠正。