论国家审计对权力的监督，本文主要内容关键词为：权力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出：加强对权力的制约与监督，要发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。这是党在深化政治体制改革、完善权力运行和监督机制方面对国家审计提出的新要求。加强对权力的监督，不仅是一个实践问题，也是一个重大的理论问题。我们必须认真研究权力监督机制、权力运行机制和审计在权力监督体系中的地位，充分发挥国家审计在权力监督系统中的作用。
权力必须受到监督
权力指政治上的强制力量和职责范围内的支配力量。权力的监督是指对权力行为的察看、督促和纠偏。无论是决策权、执行权，还是监督权，一旦被授予，拥有权力的部门、单位、岗位或个人在权力行使过程中就有可能利用权力的强制性和支配性而滥用权力。权力的滥用表现为权力的行使过度和权力的行使不足，这两种情况都会对相关权力的行使造成困难，这不仅有可能导致腐败，而且影响经济社会系统的正常运行，降低资源配置的效率。
加强对权力的监督是由权力的本质属性决定的。权力有三个特性，就是权力的决定性、扩张性和相对独立性。这使得权力的行使具有二重性，成为一把双刃剑。权力运用得当，就能使人民赋予的权力真正为人民谋利益；权力运用不当，就会危害社会，祸国殃民。
加强对权力的监督是由当前的政治经济形势决定的。目前，我国经济社会处于转型过程中，在旧的规则已经打破，新的制度还没有完全建立的情况下，出现了法律法规制约不到的真空地带，这给权力的滥用提供了可能；在对外开放和建设社会主义市场经济的条件下，各种腐朽思想也会从多种渠道侵蚀我们的干部队伍，损害干部队伍的纯洁性。全面建设小康社会，更需要把全体人民的思想意志和力量凝聚起来。这都必然要求加强对权力的监督。
加强对权力的监督是由当前各种腐败的特点决定的。当前的腐败，既有掌握权力的人利用职权，以权谋私；又有制造腐败的人看中权力人手中的权力而拉拢、腐蚀权力人；还有掌权人对下属及身边工作人员、对配偶或子女等亲属要求不严，忽视管理和监督的问题。这就要求对权力进行全面的监督。
权力监督系统要不断完善
权力的监督是一门科学，也是一个系统工程。我国已初步形成了一个从上到下、从内到外、相互之间有机联系的权力监督运行体系。在这个体系中，既有上级对下级的监督，又有下级对上级的监督；既有对领导班子及其成员的监督，又有领导班子成员之间的相互监督；既有党组织和政府机关对干部的监督，又有党员群众和人民群众对党组织、政府机关和干部的监督；既有党委对纪律检查委员会的领导与监督、政府对监察机关的领导与监督，又有纪委对党委及其领导干部的监督、监察机关对政府及其领导干部的监督。除此之外，还有各级党的代表大会、人民代表大会对党组织、政府机关及其干部的监督，人大、政协机关对党政机关及其干部的监督，各群众团体对党政机关及其干部的监督，以及公安、检察、法院、审计等执法执纪机关和部门对党政干部的监督。
但是，这套权力监督系统还存在着体制不顺、手段落后、监督不到位等问题，主要表现在以下五个方面：
一是监督职责和监督权威脱节。一些具有监督职责的机构或人员，没有监督权威或监督权威不足。
二是监督与知情相脱节。监督渠道不畅，相当多的部门还没有实行政务公开，或者政务公开流于形式、不够彻底。
三是监督主体与监督客体相脱节。原则上，每个党员干部既是监督者又是被监督者，是主客体的统一，体现在实施监督和接受监督上是平等的。但在现实生活中，一些主要领导和高级领导干部不是平等地接受下级和群众的监督，使这种监督流于形式。
四是监督主体之间相互脱节。监督机构缺乏相对独立性，由于各自分工不同，对同一监督客体实施监督的众多组织或个人未能充分协调，未完全形成合力，甚至出现监督环节的“空白区”。
五是条条监督与块块监督相脱节。有些条条部门和单位党的组织关系在地方，但人事任免、工资关系等都属于条条管理，既存在地方监督时条条不同步的现象，也存在条条监督时地方不同步的现象，降低了监督效果。
建立健全与社会主义市场经济相配套的人民民主的权力监督机制，是一个涉及方方面面的复杂的系统工程，它的构建与完善有赖于我国经济体制和政治体制改革的深化，有赖于民主法制化进程的深入，需要我们统筹规划。具体地讲，一是制定人民监督法。通过立法形式，赋予人民监督权，使人民监督具有至高无上的法律地位。二是健全党内民主集中制。如健全党的代表大会制度、党的集体领导制度等。三是健全国家的民主集中制。人民代表大会制度应该有重大创新，充分发挥其立法和监督两大功能。现在，立法功能受到重视，但监督功能发挥不够。四是强化上级对下级的监督。实行“一级抓一级”、“一把手监督一把手”的责任制。下级“一把手”的违法违纪，要严肃追究上级主要领导人的责任，要追究这样的干部是怎样被选拔、考核和任用上来的。五是完善领导干部行为规范的各项制度。如严格执行重大事项定期报告制度、领导干部个人收入申报制度、任期经济责任审计制度等。六是减少权力不当行使的空间和条件。七是合理设置机构，形成权力制约关系，以权力制约权力。如调整部门职能分工、划分职责权限；对不能权力分解的岗位，实行岗位轮换、干部交流。八是科学制定行政程序，规范权力运行。行政程序对于权力运行中自由裁量部分具有明显的制约作用。各权力部门应完善从政行为规范，明确职责范围、办事程序。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，减少个人因素对权力运行的干预。九是专门机关监督与社会监督相结合。加大纪检、监察、审计等专门机关的监督力度；以人大监督、党政监督为支持，依法确立新闻舆论监督的地位；保障群众监督的权利和渠道，健全群众举报制度、特邀监察员制度等。十是转变监督功能。监督活动要从单纯的事后监督为主，转向事前、事中、事后监督并重；监督范围要从以违法乱纪现象为主转为以关系全局的重大决策、重大行为为主；监督方式以惩办为主转为教育和惩办并重。
正确认识国家审计对权力的监督
国家审计能否及在多大程度上对权力进行监督，我们必须对此有一个正确的认识。正确认识国家审计对权力的监督，必须认真研究国家审计的职能，必须立足于其面临的政治经济形势，必须分析古今中外的审计实践，并从中发现规律性的东西。
一、国家审计对权力进行监督是进一步健全我国权力监督机制的现实需要
首先，国家审计是对权力进行监督的长效机制。要从源头上预防和治理腐败问题，就要强化监督和创新体制，坚持和完善反腐败的领导体制和工作机制。在监督体系建设中重要的一条是要把监督的“关口”前移，确立权力监督的长效机制。权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，权力滥用则主要表现为与财政财务有关的国有资产的损失和浪费。由此可见，审计机关作为专门的监督机构，是权力监督系统中的长效机制。
其次，其他监督只有与审计监督配合，才能充分发挥作用。当前腐败行为的主要表现是经济上的违法违纪、决策失误等，如果仅仅依靠纪检、监察、组织等部门的独立监督，很难把问题查深查透，这些部门都是从某一方面对权力进行监督，尤其是对经济权力的监督，他们缺乏相应的技术手段。而审计具有经济监督的专门技术与方法。将审计、纪检、监察、司法等部门的监督力量联合起来，有利于更好地实施权力监督。
第三，审计监督与其他经济监督形式相比，是综合监督、高层次监督、独立监督和专职监督。审计可以对其他经济监督部门实施再监督，是对经济活动的全过程和经济生活的全方位进行监督，在监督上不仅对事也可对人。审计监督具有较强的独立性，是作为第三方受所有者委托对管理者进行监督，与被监督部门没有行政上的隶属关系，审计本身没有管理人、财、物的权力，其工作一般也不与其他专职业务相联系，地位超脱。审计机关在依法行使审计监督权的过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。审计是高层次监督，因为审计机关是唯一专司经济监督职能、并在宪法层次上赋予经济监督权的机构。由于国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门，便于发现普遍性和规律性的问题，可从宏观角度提出改进制度和完善政策的建议，通过政策和制度的完善，实施对权力的监督。这种监督与简单处理某一个人、某一件事相比，具有更大的作用。
二、对权力进行监督是国家审计的法定职责，这是国家审计对权力进行监督的重要依据
从理论上看，确定国家审计职责范围的依据有以下三个：
第一、社会的客观需要。在不同的历史时期，社会对国家审计的需要不同，国家审计担负的职责也不同，只有把社会的需要作为确定审计职责的出发点，国家审计才能真正发挥作用。审计职责随着社会的发展而不断改变，当客观条件变化时，审计职责也应随时进行调整。一定程度和范围存在的腐败现象影响了社会主义市场经济体制建立，审计机关对权力的监督是反腐倡廉、整肃吏治的客观需要。
第二、审计的职业发展水平。审计机关对权力进行监督的广度和深度，取决于审计的职业发展水平。现阶段国家审计所处的法律地位、拥有的审计资源、人员的专业技术水平、职业标准的建设以及社会对国家审计的认知程度等各方面表明，国家审计已发展到能对权力进行监督的职业水平。
第三、审计环境的发展变化。确定审计职责应当研究审计与环境的协调发展，分析审计履行职责所需要的环境条件，以及对环境产生的反作用，在一定环境下必要而且可能的事项才能作为国家审计的职责。我国的审计监督制度是在改革开放和发展社会主义市场经济过程中产生并发展起来的，这决定了审计工作必须不断适应发展变化的形势，努力探索为改革开放和经济建设服务的途径。如在审计机关建立初期，围绕着治理整顿经济秩序的中心工作，审计机关的主要职责就是监督检查国家各项财经法规的执行情况和国家计划的完成情况，开展了大量的财经法纪审计。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，审计机关的职责发生了相应的变化。在我国目前的审计体制下，国家审计机关作为政府的职能部门，其职责范围要围绕党和政府在一定时期的工作重点来确定。党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计监督作为廉政建设的一个重要手段，应把对权力进行监督当作自己的一项重要职责。
三、对权力进行监督一直是古今中外国家审计的主要实践活动
从历史上看，对权力的监督历来是审计的重要职责，是国家审计的主要实践活动。我国古代审计实践有以下两方面的启示：
第一，中国古代审计的一大特色是审计作为治吏的工具，审计具有当然的对权力进行监督的职责。中国古代统治者把很大部分的审计职能置于御史监察中，被审计者是各级官吏，御史监察主要是对人。在古代审计史上，以御史为主的机构地位高、权力大、独立性强，直接隶属于皇帝指挥，审计的作用和效果也很显著。如宋代比部虽然作为专职的中央终审机关，但御史仍有权对其进行勾覆纠弹。在封建帝制时期，只有直接隶属皇帝指挥的御史才真正具有终审的权威。我国的封建社会延续时间之长为世界之最，这种治吏的审计体制起到对权力进行监督的重要作用，维护了封建统治。
第二，财经法纪审计是中国古代最高统治者治吏的主要手段。中国古代的财经法纪审计始终由御史主要负责，并且对财政财务审计之权逐渐加强。以御史为主的监察制在政治上督察百官的奸邪逆恶，经济上弹举百官贪赃和财政财务收支不如制，司法上会同司法部门明察大案。秦汉御史参与上计察计簿虚实真伪，具有一定的财政财务审计职能；唐宋六察监临吏户礼兵刑工六部，其中对户部的监察主要是对国家财政财务总收支总预算进行监督，也就是在进行财政财务审计；元明清更是取消专职的审计机构，由科道官负责财政财务终审。可见财政财务审计和财经法纪审计作为手段在治吏中发挥了重要作用。以史为鉴，在当今廉政建设的重点、反腐败斗争的焦点主要集中在经济方面和各种腐败问题集中表现为个人或小集团的私利的条件下，审计机关对权力进行监督有着专业上的比较优势。
从世界范围来看，对权力的监督也是大多数国家审计的主要职责。
国外审计对权力进行监督的实践有以下两方面的启示：
第一，国家审计对权力的监督可以在不同社会制度的国家以不同的形式出现。在三权分立的成熟市场经济的国家，如美国、英国，在政府各部门内部设立审计与监察合一的机构，负责本部门的经济监督和行政监督；在经济转轨期的发展中国家，如阿尔巴尼亚、蒙古，设立由议会领导的最高审计监察机关；在一党制的发展中国家，如古巴，在财政部内部设立审计监察机构。可见，审计对权力进行监督并不仅出现于某种社会制度的国家，各国出于各自的权力监督需求并视当时的政治经济情况来设置，目的是更好地进行监督。当前我国把审计作为监督权力的重要制度之一是社会发展到这一时期的必然抉择。
第二，国家审计直接对责任人权力的监督职责多出现于社会转型、新旧体制交替、经济快速发展的改革中国家，主要目的在于廉政反腐。例如韩国20世纪60年代开始经济重建，经过四十年的努力，韩国经历了经济高速增长、经济调整和稳定发展的三个阶段，成为亚洲经济发达国家之一。1963年以前，最高审计院和监察委员会是分别设立的，两个部门在各自工作中，出现重复检查，影响了效率。为了防止经济高速发展时期和走向国际化过程中政府官员的腐败行为，将两个部门合并为监查院，监查院的法律地位由宪法和监查院法规定，由总统直接领导，地位高于政府各部，在行使职能上具有独立性。它具有对国家财政收支决算审计、日常财务会计审计监督和对行政机关和公务人员职务监察双重职能。在审计监察中既对被审计单位，又对直接责任人。监查院通过对被监督对象的审计既可发现案源，又可以把审计作为查处案件的突破口，推动职务监察，保证反腐倡廉，提高行政效率。韩国这种审计直接对权力人的监督制度对我国具有借鉴意义。
深化国家审计对权力的监督
随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，国家审计对权力的监督将进一步加强。国家审计应根据变化了的形势，不断深化对权力的监督。
从近期看，国家审计机关要做好五件事，一是要转变只有经济责任审计才是权力监督的观念，树立审计是全面的权力监督思想。总的来说，审计工作都是对权力的监督，不能把它当成是经济责任审计的专门任务，每一个审计项目都是对权力进行监督，要坚持把权力监督贯穿到每个项目的始终。从审计调查开始，要着力发现监督中的薄弱环节和问题，确保审计项目有的放矢、突出重点；审计实施过程实际上是对权力的错用和滥用的确认和纠偏，能及时发现决策、审批、指挥等权力运用方面的问题，发现当权者和掌握资金管理权的人在经济上是否有问题；审计建议则是从政策、体制、管理、运行机制、决策程序等环节上指出权力运行中的问题，从宏观上对权力进行监督；向司法机关和纪检监察部门移送各类违法犯罪案件线索是对权力监督的具体体现。
二是要转变审计对事不对人的传统观念。由于审计从项目入手，以财政财务收支活动为载体，审计过程既缺乏对人的审查，审计结果也缺乏对人的处分，发现的案件线索则向司法机关和纪检监察部门移交，这就很容易形成审计对事不对人的片面认识。这种认识危害极大，会使审计人员忽视一些资财权上的滥用错用行为，相应的权力责任人得不到严肃处理。虽然目前审计主要针对单位和“事”，但实际上，任何“事”都是行为的结果，并且都是能找到责任人，责任人就是大大小小掌握财产支配权、行使权和管理权的权力人，审计必然涉及权力人。审计正是通过对事的审计来达到对权力人行为的监督。因此审计人员要改变对事不对人的思想观念，将对财政财务的监督与对人的监督有机结合起来。
三是要进一步深化和规范经济责任审计制度。经济责任审计是完善干部管理制度的一个重要方面，与相关部门的协调配合是搞好经济责任审计的必要条件。在经济责任审计是否审查腐败问题上有不同的认识，我们认为反腐败是经济责任审计的一个重要方面但不是唯一的方面。在经济责任审计中，很可能涉及经济上的腐败问题。世界审计史上早期就有专门针对舞弊等权力滥用行为的审计，审计监督资财权的不当使用由来已久，经济责任审计也不例外。经济责任审计还被赋予了更丰富的内容，它不仅是针对反腐败这一重要任务的，而且是对权力人的经济责任的一种评价和鉴证，是财政财务审计的深化和人格化。它有效地拓宽了权力监督的渠道，是对权力的例行监督、常规监督、长效监督。
四是要完善审计调查制度。目前审计调查在审计工作中的比重不高，限制了审计作用的发挥。审计调查有宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点。要把审计调查作为监督权力和提高审计质量的一项重要工作，不仅要重视专门的审计调查，还要在审计项目中灵活地采用审计调查的方法，把查处问题与完善制度结合起来，进一步加大对审计调查情况的综合分析和研究的力度，从体制机制上，从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议，通过专题报告和审计信息等方式，及时全面地反映审计调查的工作成果，使审计信息尽快进入决策层。
五是要完善审计决定落实与信息披露制度。由于缺乏完善的信息反馈机制，审计机关没有办法全面了解审计决定的落实情况，这给审计机关突出审计重点及完善审计计划带来不便；也有很多问题甚至不了了之，大大降低了监督的效率与质量。披露审计信息、提高审计工作的透明度，有利于审计工作接受群众监督和舆论监督，也符合WTO的透明度原则。审计机关要在审计结果的处理上进一步扩大审计公告权，健全向社会公布审计结果的机制，完善信息披露制度，扩大信息披露的范围，提高信息披露的深度。对群众关注的影响较大的审计项目，要充分利用新闻监督，使重大的审计决定、审计建议等在巨大的舆论压力下得到落实。使群众监督和舆论监督在提高审计质量、降低审计风险、督促落实审计决定方面发挥更大的作用。
从中长期的发展看，国家审计要做好四个方面的工作，一是在审计的内容上要稳步探索绩效审计。监督资财权的滥用错用是审计的职责，监督资财的使用是否经济、有效也是审计的职责，这在预算执行审计中尤为突出。目前如何深化预算执行审计是摆在我们面前的一项重要任务，发达国家的财政资金绩效审计占相当大的比重，要从我国国情出发借鉴国外经验，在审计资源等条件许可的情况下，预算执行审计等财政审计可逐步尝试绩效审计，这样审计不但监督财政资金使用和分配等权力运用上有无错弊的情况，还监督其运用上的实际效果。
二是赋予审计机关更大的权限和更多的手段。例如完善审计代表政府向人大报告工作的机制，使审计机关的工作成果能较完整地向人大反映，并应逐步增加审计向人大报告工作的机会和内容；解决审计部门与其他部门的重复监督和协调配合问题，建立权力监督的外部协调机制，规定审计机关在必要时，可以提请公检法、税务、海关、工商、组织、人事、纪检等机关予以协助；再如经济责任审计，在向组织部门报告后，可以赋予审计机关对被审计人实行诫免谈话的权力；此外还要赋予审计机关较具体的手段，如一部分监察手段等，因为审计与监察原本都是对行政权的监督，在权力滥用较为严峻的形势下，审计有独立性和专业优势，再加上监察有直接针对“人”追究其行政纪律责任的行政处分处罚权，可取得事半功倍的效果。
三是要健全国家审计的法律法规。现行的《审计法》颁布于1994年，是“有计划的商品经济”时代的产物，已不适应当前形势的发展。如经济责任审计和部门预算执行审计，在《审计法》中都没有明确规定，开展工作法律依据不足，隐藏着审计风险。因此审计法制建设，要着力解决《审计法》落后于审计实践，中办、国办的两个暂行规定落后于经济责任审计实践等一系列问题，应该修改、完善《审计法》等一批法律法规，增加经济责任审计等对权力监督的内容。
四是要改革国家审计体制。现行审计体制也是计划经济的产物，这种政府部门内的国家审计体制的独立性较差，不适应当前的审计环境，阻碍了审计作用的更好发挥。审计体制改革应在适应我国政治经济体制的发展要求并充分借鉴国外经验的基础上，以是否有利于提高审计的独立性和是否有利于人大对经济运行的监督为标准。改革审计体制的设想有很多，比如有人提出将审计完全独立，只向法律负责的模式，但这种模式不符合国情，因为我国的民主法制化还有很长的路要走；有人提出审计只向人大负责的模式，但这种模式并不现实，因为我国的人大远不是实际意义上的国家最高权力机构；有人提出将审计改为审判机关的模式，这样会混淆经济监督与法律监督的界限，削弱司法监督的权威；还有人提出将审计仍然保留在政府内，实行既向政府负责又向人大报告工作的模式，或将审计与监察的职能合并等模式，他们从很大程度上看是改良而非改革；而只有实行人大、政府、审计监察院、法院、检察院的模式才能更好地维护审计的独立性，是较为理想的长远目标。
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