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中共十七大报告提出牢牢把握两岸关系和平发展主题、构建两岸关系和平发展框架的重要主张，表明了新时期大陆发展两岸关系的重要方向。从两岸经济关系发展角度看，在当前两岸政经形势发生一系列深刻变化的情况下，探讨和思考如何构建两岸经济合作框架，无论对推动两岸经济关系发展的转型升级，还是推动两岸关系和平发展框架的构建，都具有重要的现实意义。
一、两岸经济关系面临的形势变化
1、构建两岸经济合作框架面临有利政治环境
从大陆角度看，中共十七大报告提出，牢牢把握两岸关系和平发展主题，构建两岸关系和平发展框架，已成为今后一段时期大陆发展两岸关系的主要方向。而台湾岛内在国民党重新执政后，开放和发展两岸经贸关系、改善两岸关系已成为民意主流和执政者的政策导向。近期以来，台湾方面在两岸经贸交流上持积极和开放态度，已在两岸“三通”、金融交流与合作、两岸投资、贸易等领域释出一系列开放措施，预计到年底开放两岸经贸项目将达40多项。尤其在两岸关系和平发展的政治基础“九二共识”、以“先经济、后政治”作为改善两岸关系的途径等方面取得的重要共识，以及两党领导人工作会谈和两会复谈取得的良好开局和重要成果，正逐步推动两岸关系朝着和平发展的方向前进。过去两岸经济关系面临的重要政治障碍大大减弱，为建构两岸经贸合作框架提供了有利的政治环境。
2、外部经济环境发生重要变化
近来，美国次贷危机已演变成为一场金融海啸，并加快向实体经济传导，全球经济急速下滑甚至濒临衰退。2008年10月8日国际货币基金组织(IMF)发布的《世界经济展望》报告，预测2008年和2009年全球经济增长分别仅为3.9％和3.0％，其中发达经济体分别为1.5％和0.5％，亚洲新兴工业经济体分别为4.0％和3.2％(参见表1)。全球金融海啸将对两岸经济增长产生重大冲击。对大陆而言，在接连的自然灾害及全球金融海啸影响下，IMF预测2008和2009年中国经济增长率将滑落到9.7％和9.3％，但仍是全球增长最强劲地区。大陆国家统计局官员认为，中国大陆经济在经过2003-2007年年均高达10.8％的高速增长周期后，2008年将可能成为经济进入调整周期的“拐点”，未来将呈现出逐步回落的过程。①而此次大陆经济回落不同于过去的周期性波动，而是与经济结构调整相伴随，其未来走势也更将复杂。台湾经济形势同样严峻，面对过去民进党执政8年留下的经济沉疴及金融海啸的冲击，2008年面临经济增长率“保四”的艰难任务，台股自3月份算起在半年内也已大幅下挫50％以上。更悲观的看法认为，如果国际大环境恶化，台湾不排除出现继2001年后的第二次经济衰退②。面临外部经济形势变化，海峡两岸均积极调整相应经济政策，2008年下半年大陆宏观调控政策由前期的“防过热、防通胀”调整为“一保一控”，并将随着物价逐步回落进一步向保持经济平稳较快发展倾斜。而台湾方面在9月也推出包括促进消费、就业、优惠房贷、加强公共建设、稳定金融及股市等在内的《因应景气整体对策方案》，总计投入的补贴及减税金额将达1809亿元新台币，期望带动岛内投资及消费达新台币1万亿元以上。③
同时，经济全球化与亚太区域经济一体化进程方兴未艾。大陆与港澳地区已建立CEPA，与东盟的10+1自由贸易区进程正在加快，10月24日宣布与新加坡签订自由贸易协定，与韩国的FTA也在酝酿之中。同时美韩FTA的达成、10+3自由贸易区进程的加快以及有关亚太自由贸易区(FTAAP)的建议等等，显示亚太地区经济一体化进程不断加快。理论与实证表明，中国与东盟10+1进程对于促进双方GDP增长、相互贸易规模的扩张、贸易条件的改善及福利水平的提高已产生明显效果，④而对区域以外的经济体如台湾地区等则会产生一定程度上的贸易转移与投资替代效应。尤其是美韩签署FTA以及中韩FTA的酝酿，对台湾影响将更大。
外部及两岸各自经济形势变化，增加了加快两岸经济关系发展的迫切性。同时两岸各自应对经济挑战的宏观经济政策调整也有利于加快两岸产业结构转型，从而为深化两岸经济关系提供新的机遇。
3、两岸经济关系处于新的转型期
80年代中期以来，两岸经贸关系在台湾制造业持续向大陆转移带动下，形成赴大陆投资的三次高潮。台商投资又带动两岸贸易的快速发展，两岸贸易呈现典型的投资拉动性特征(参见图1)。总体来看，台湾制造业向大陆持续外移及其对两岸贸易的拉动，是过去20多年两岸经贸关系发展的主轴。
图1 两岸贸易与投资增长率 (单位％)
资料来源：中国海关及商务部统计
近年来，两岸经贸关系面临的发展环境发生一系列变化，使两岸经贸关系正步入一个新的转型期。
第一，大陆投资环境发生较大变化。人民币大幅升值，劳动力、土地、原材料等生产要素价格快速上升，大陆宏观经济政策尤其是加工贸易政策、两税合一、货币政策、能源环保政策等调整，均对大陆台商尤其是加工贸易厂商产生较大影响。尤其是人民币自汇改以来升幅已达20％左右，对加工贸易台商冲击最大。调查显示，大陆加工贸易厂商人民币结算的生产成本部分在20-45％之间，即人民币每升值10％，将使台商生产成本增加2-4.5％，⑤这意味着人民币的升幅已平均提高加工贸易台商6％左右。在诸多因素叠加影响下，许多加工贸易台商面临20年前自台湾迁移大陆的类似环境，近年来部分台商开始向越南迁移，回流台湾现象也有所增多。同时，岛内制造业向大陆转移的成本推动因素也有所减弱。
第二，台湾产业外移步伐趋缓。步入新世纪以来，台湾制造业升级步伐减慢，产业外移速度趋缓。从台湾制造业外移比重看，“台湾接单、海外生产”的比重已由2000年的13.3％快速上升至2008年1-6月的46.53％，其中信息通讯产品比重已高达87.88％，电子产品与电机产品比重也在50％左右(参见表2)。在产业外移比重已高的情况下，今后虽然随着台湾大陆经贸政策的不断放宽，半导体产业、液晶面板等新兴主力产业会有进一步投资大陆的动能，但未来的个案投资并不意味着会再次发生规模性产业转移。总体来看，台湾制造业向大陆的外移已步入一个平台期，外移动能相对下降。
第三，两岸服务业合作面临新机遇。2007年台湾服务业占GDP比重已达71.1％，已达到发达国家和地区的水平。但台湾的人均GNP仅有发达国家或地区的一半左右，因此台湾产业结构有“早熟”之嫌。目前，以内需为主要导向的台湾服务业正面临岛内市场狭小的瓶颈，迫切需追随已外移的制造业向海外特别是大陆拓展服务市场，增强国际竞争力以增加潜力。尤其面对未来全球金融海啸的冲击，通过加强两岸合作来提振台湾服务业，无论对于提振台湾经济景气还是中长期的经济结构转型来看，都有重要的意义。
大陆经济也正步入重要的转型期：“十一五规划纲要”提出，在经济增长方式上要由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，特别是要扩大国内需求尤其是消费需求。在产业结构调整方面，将大力发展现代服务业，推动由以第二产业为主导的产业结构向第一、第二、第三产业协同发展的产业结构转变。在工业升级方面，通过推进信息化与工业化融合方式，走新型工业化道路。在加快发展服务业方面，国务院专门发布相关指导意见，提出到2010年“有条件的大中城市形成以服务经济为主的产业结构”要求，以及到2020年“基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50％”的重要目标。并提出加快放宽服务领域市场准入、提高服务领域对外开放水平、加大服务领域资金投入力度及优化服务业发展政策环境等重要举措。⑥2008年9月16日，国务院发布《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，再次提出该地区“加快发展现代服务业，努力形成以服务业为主的产业结构”的要求，着重加强该地区国际航运中心和国际金融中心为主的生产服务业，以及旅游、广播影视、新闻出版、电信等民生服务业发展。⑦尤其在当前金融海啸冲击下，扩大内需和发展服务业显得更为迫切。
由于上述两岸经济发展环境的重大变化，近5年来两岸经贸关系已步入转型期。在过去5年大陆经济增长率高达双位数的增长周期内，台湾实际对大陆投资却出现持续下滑态势(参见表3)。由于台商投资减缓，也使两岸贸易增幅下滑(参见表4)，近年对大陆出口增幅落后于大陆总体进口增幅。大陆台商转型压力增大，据调查2007年在东莞总数约8000家的台资企业中，约有2成台资企业已经消失，约1000家台资制鞋企业中就有200-300家倒闭。⑧另据调查，在珠三角地区高达85％以上台商面临转型压力，福建和长三角地区面临转型压力的台商也超过70％。
二、推动两岸经济合作框架的建立
着眼于以上形势，未来两岸经济关系通过制度化安排与创新，跳脱现有发展模式与框架，形成市场功能与制度建构的良性互动，建构互利双赢的经贸合作架构，并以此作为推动两岸关系和平发展、构建两岸关系和平发展框架的重要动力和支撑。
(一)推动两岸经济关系的功能性升级
图2 两岸经济合作框架示意
1、推动两岸经贸关系重心由制造业向服务业领域延伸
过去，台商投资大陆服务业呈现以下几个特点：一是投资比重偏低，1991-2005年台商大陆投资的服务业投资金额仅16.4亿美元，占台商对大陆投资金额的3.48％，即便到2006年也只占17％左右(图3)。这一比重不仅低于台商对其他领域投资比重，也低于大陆总体吸引外资中的服务业比重。二是台商投资大陆服务业主要集中于批发零售、其他服务业、科技服务业、运输仓储服务业以及不动产与租赁业等，此5类服务业在1991-2005年累计占台商投资服务业比重将近90％。⑨三是间接单向，大陆企业无法直接赴台投资，台商大陆投资行业领域受到诸多限制。第四，两岸服务贸易处于低水平。按照关贸总协定有关服务贸易的定义，在“跨境服务”方式中主要存在于两岸旅游领域，“商业存在”方式主要体现于部分台湾服务业对大陆的投资，而“自然人”(由一成员的自然人在另一成员境内提供服务)方式仍然有限。从服务合作部门看，两岸服务贸易主要集中在商业服务、与旅游相关的服务、销售服务以及运输服务等领域，而其他重要服务部门如通信服务、金融服务、教育服务、文化与体育服务等的合作还十分薄弱。
两岸服务业合作之所以薄弱，既有市场因素，也有制度与政治因素。从市场因素看，过去两岸经济发展存在的阶段性差异，即上世纪80年代中期以来台湾处于由工业化阶段向服务业经济转型时期，大陆则处于工业化加速阶段，决定了台湾成为制造业外移者和大陆成为主要承接者。从制度与政治因素角度看，由于服务业与制度、政策和文化等因素的高度相关性，尤其过去政治因素构成两岸服务业合作的巨大障碍。如两岸金融合作,即受制于两岸相关金融监管机制迟迟无法达成。而两岸物流业合作，更受到两岸无法“三通”的直接阻碍。
图3 2006年台商大陆投资产业分布 (单位：亿美元，％)
资料来源：《中国外商投资报告》(2007)，中国商务部网站
而随着近期两岸经济关系总体环境的改变，影响两岸服务业的因素正在朝着有利的方向发展。一是台湾服务业未来迫切需要拓展外部市场，而大陆产业结构也将加快向服务业为主调整，这与过去两岸制造业合作的态势十分相似；未来两岸经济扩大内需的努力更将注入新的动力。二是大陆正加快开放服务业市场以承接海外现代服务业转移，大陆加入WTO过渡期届满颁布了一批开放服务贸易领域的法规和条例，推动了国际服务业向大陆的转移，2003年以来外商加快进入房地产、金融保险、交通运输、电信、批发零售贸易等行业。⑩三是阻碍两岸服务业合作的政治障碍正在减弱，两岸“三通”进程加快以及未来两岸有关金融合作的协商，将促进两岸现代服务业合作的全面深化。从长远看，如果两岸建立更密切的经济关系，势将更为深远的促进两岸服务业的全面合作，并成为带动两岸经济关系的主要动力。
未来两岸服务业合作应围绕两大主线展开：一是生产性服务业合作应顺应两岸四地市场的不断整合，通过在环境、组织、资金、人才、技术、法规等方面的突破与开放，围绕两岸产业分工及两岸产业供应链的建构确立整体合作架构。二是消费服务业应以两岸消费市场为依托、以中华文化为凭借，扩大中国人消费市场和两岸消费性服务业的成长空间。从两岸服务贸易角度看，第一阶段应以“商业存在”为主，即台湾服务业通过扩大在大陆投资扩大服务半径，而大陆则通过承接台湾服务业转移发展现代服务业。第二阶段扩大双方在对方境内的旅游、娱乐、文化、医疗等服务消费等范围与规模，加快两岸服务业领域的“自然人”如医师、会计师、律师在对方境内从业。第三阶段是形成两岸服务业合作的总体分工合作架构，如形成各具功能与优势的金融中心、航运中心等，共同提高两岸服务业的国际竞争力。
2、深化两岸产业分工与合作
今后两岸产业交流与合作的重点，应由台湾产业梯次向大陆转移为主的发展模式，逐步向深化合作方式、共同提高两岸产业的技术层次和竞争力发展，以摆脱两岸产业在全球产业分工体系中的相对弱势地位。一是利用两岸各自优势资源，以大陆市场优势培养知名品牌，利用台湾的全球生产与销售网络将品牌推向国际，逐步摆脱对代工生产模式的深度依赖。二是建立两岸产业合作机制与相应平台，协调两岸高新技术产业布局，优化资源配置，共同建立自主的技术标准，提高产品附加价值与国际竞争力。近来台湾“经济部”推出加快两岸产业合作的“搭桥专案”，拟优先选择中草药、太阳光电、汽车电子、航空、纺织与纤维、通讯、自行车等12项产业展开两岸交流。(11)这一做法对于推动两岸产业分工与合作由过去的台湾企业与大陆台商之间扩大到两岸产业，并由过去的市场与民间主导上升到两岸公权力推动有积极意义。
未来两岸产业分工机制的形成，应由两岸各行业协会为主导，确立相关产业合作的发展目标与合作平台,利用相应平台推动有关产业的贸易与投资便利化，重大投资项目合作，联合研发、技术创新与成果分享，质量标准交流与合作，合作开发品牌产品，建立产业技术标准，加强人力资源合作，实现产业信息共享，合作开发国际市场，以及解决两岸相关产业合作中出现的问题等等。有研究建议，由两会协商签署《两岸产业合作协议》，定期举办两岸产业合作会议和产业论坛，以对话形式确定产业合作项目与计划，并由两岸各自成立相应工作小组加以推动。(12)
3、推动大陆台商转型升级
大陆台商是两岸经济关系发展的重要参与者，未来大陆台商的转型升级对建构两岸经贸合作框架意义重大。当前台商在大陆面临的环境，同20年前自台湾岛内外移时有很多相似之处。但大陆台商却难以再现20年前那样的大规模外移，这是因为：第一，大陆更具市场优势，尤其在外需市场减弱的形势，大陆内需市场的优势将更加明显。第二，大陆投资环境具备多样化特征，东、中、西部形成经济发展的梯次落差，在生产要素价格、政策环境都存在差异，有经济纵深。而两岸同文同种的因素，使大陆中小型台商向内地转移的成本要低于向海外地区转移。第三，跨国公司在大陆投资战略向纵深发展，尤其近年来纷纷在大陆设立营运总部，加强控股和并购投资，项目投资由单个项目转向产业链投资，并在大陆加快实施本土化战略。很多跨国公司是台商的上游客户，其在华投资策略对台商在大陆的投资布局产生锁定作用。第四，大陆台商在大陆形成的群聚效应与产业规模，使其规模性迁移成本过大，在海外其他地区难以复制。而从调查的结果看，台商近来在投资与政策环境面临剧变之时，其“升级策略”的急迫性远高于“转移策略”的急迫性。(13)
根据调查显示，目前大陆台商需要转型升级的方向主要包括：(1)“台商企业经营团队的升级”；(2)“产品质量升级”；(3)“管理干部本土化的升级”；(4)“营运模式调整的转型”；(5)“产品线结构调整的转型”。(14)第(1)、(3)项之所以成为台商转型最迫切的需求，是因为大陆台商绝大多数属于家族式管理，其既定思维模式难以适应转型升级的需要，因此吸引专业管理人员尤其是熟悉当地环境的本地经营管理人才，就成为台商转型升级的当务之急。而提高产品质量与档次、调整产品线结构，是应对成本上升的最好方式。同时，在外需疲弱及人民币升值的背景下，通过加强品牌建设和拓展大陆内需市场也是转型升级的重要选择，这就需要进行营运模式的调整与转型。
推动大陆台商的转型升级是一项系统性工程，既需要两岸公权力各自从政策上加以推动和扶持，也需要两岸携手营造一个有利于台商转型的有利环境。从政策上看，两岸应加快金融合作步伐解决台商转型的资金瓶颈，提供适当的租税等优惠与鼓励措施，成立转型升级基金加以扶持，等等。目前东莞、昆山等地已开始采取相应措施,而台湾方面也已有相应升级辅导措施。从营造经营环境角度看，近来大陆有关加工贸易政策的新调整、汇率的缓幅升值策略、有关《劳动合同法实施细则》的出台，以及宏观政策从“两防”向“一保一控”的转变，正在为台商转型升级提供一个缓冲期和适应期。而随着两岸经贸协商步伐的加快，两岸为台商转型升级建立相应的合作机制,更有利于加快台商转型升级。
(二)全方位推动两岸经贸合作的制度化安排
两岸经贸关系的功能性转变，有赖于制度面的安排才会实现。
1、建构多层次、多元化的经贸事务沟通与协商机制
通过两党领导人工作会谈与两会复谈，两岸经贸事务的沟通与协商已摆脱过去“澳门模式”，形成制度化的沟通平台与协商渠道。今后，两岸应完善和建构以两会协商为主、两党平台主导、民间行业辅助的多层次、多元化沟通机制与平台，即：在近中期内，对于涉及双方公权力的经贸事务，由大陆海协会与台湾海基会主导协商并达成协议；对于重大及前瞻性问题，由国共两党工作平台先行沟通与论证，达成共识后由两岸授权两会协商并达成协议；对于大量技术性与一般性经贸事务，则由双方民间行业组织先行沟通，达成共识后由两会落实到执行层面。而从中长期看，如果未来两岸实现更紧密经贸关系安排，可考虑由两岸产官学共同组成跨两岸经贸事务平台，共同协商、协调与管理有关经贸事务问题。
2、建构两岸经济交流的相应制度与规范
2008年两会复谈后，首先解决的是两岸“三通”问题，并已就大陆民众赴台旅游、周末包机等达成协议并推动实施。年内，还将就货运包机、海运直航以及包机的“截弯取直”等进一步协商和扩大实施，两岸全面直接“三通”将实现重要突破。在两岸实现“三通”和经贸关系基本实现正常化后，建立两岸经贸合作的相应制度与规范应成为今后的协商重点。
——优先推动两岸经贸交流的正常化。包括两岸海上客货运直航、两岸包机常态化和空中直接通航；推动两岸生产要素与产品双向直接往来，台湾方面应进一步开放大陆资金、机构与人员入岛，减少和解除对大陆产品的歧视性限制；而大陆方面也应视岛内市场的接受程度，对于产品、资金与人员入岛做出合理安排。
——进行与两岸经贸关系正常化相配套的制度性安排。在两岸经贸基本实现正常化以后，尽快就两岸金融合作涉及的金融监管协议(MOU)、两岸货币直接兑换与清算机制、两岸逐步开放金融资本市场等建立相应的制度性安排和实施政策开放。在大陆资金与产品入岛后，两岸可就投资保护协定、贸易争端解决、知识产权保护、共同开发能源等议题进行制度性安排，这些制度性安排既是推动两岸经贸关系转型的重要前提,也是两岸经贸关系正常化的重要保障。
——就建立两岸更密切的经贸关系进行协商并达成制度性框架。可以分为短、中、长程做出相应安排。短期可先就某些领域做出相应的互惠与便利化安排，如相互减免关税、相互降低市场准入门槛和给予对方企业以本地企业同等待遇等；中期可以比照类似自由贸易区或CEPA机制达成全面制度化安排，推动两岸商品与服务贸易自由化、投资便利化以及有条件的人员自由流动；长期则朝向两岸全面经济一体化的方向努力。
新形势下建构两岸经贸经济合作框架，不仅对于两岸经济关系的转型及促进两岸经济发展产生重要影响，对于促进两岸关系和平发展和构建两岸关系和平发展框架也意义深远。两岸经贸关系的深化发展，有助于增进两岸更多阶层与群体的共同经济利益，成为两岸民众交流和沟通的重要平台。两岸在经济性事务性问题的沟通与协商，有助于两岸逐步累积互信，从而为两岸政治关系的良性互动提供有利氛围和奠定基础。从制度化角度而言，中共十七大报告提出构建两岸关系和平发展框架的目标，而两岸经济合作框架的形成必将成为两岸和平发展框架的重要支撑。
注释：
①“国家统计局副局长：我国经济增速将逐步回落”，人民网《中国经济周刊》2008年06月10日。
②台湾《联合报》2008年9月8日。
③台湾《中时电子报》2008年9月11日。
④李荣林等著：《中国与东盟自由贸易区研究》，天津大学出版社2007年，126页。
⑤蔡宏明：《加工贸易业在大陆的困境与转型》，载《两岸经贸》2008年4月号。
⑥⑦2007年3月19日发布《国务院关于加快发展服务业的若干意见》(国发[2007]7号)，2008年3月13日发布《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》(国办发[2008]11号)，参见中央政府门户网站www.gov.cn。
⑧转引自“网易”报道资料，http://gd.news.163.com/08/0701/09/4FOPRP5H003600FQ.html。
⑨张冠华：《两岸经济关系转型与服务业合作》，载《海峡科技与产业》2006年4期。
⑩国务院发展研究中心产业经济研究部，《中国承接国际产业转移的发展阶段与基本特征》，来源于中国服务贸易网。
(11)台湾《工商时报》2008年8月15日。
(12)(14)《架起两岸产业合作平台》，载台湾《产业杂志》2008年9月。
(13)吕鸿德：《台商转型升级创造第二曲线》，《两岸经贸月刊》2008年9月号。
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